松阳县完善基层财政管理体系的实践与思考

叶川生 叶玲英

摘要：本文以浙江省松阳县为例，就如何加强乡镇财政管理，有效解决乡镇财政运行中的问题和困难，促进农村经济和社会事业又好又快发展，提出理顺财政体制、加强资金监管、开展绩效管理、加强队伍建设等措施和建议。

关键词：基层财政 资金监管 财政建设

乡镇财政是我国最基层的一级财政，是财政组织管理体系的重要基础，是强农惠农系列政策和财经纪律在基层的重要执行者，是促进农村经济建设和社会事业和谐协调发展的重要保障。完善基层财政管理体系，着力推进乡镇财政建设，是适应经济发展新常态，提高财政资金绩效的迫切需要，是维护农民群众切身利益、提升党和政府形象、巩固党的执政基础的必然要求。近年来，随着公共财政体制的健全完善和农村综合改革的逐步深入，乡镇财政在巩固基层政权治理、助推乡村振兴战略实施、服务和促进乡村经济社会事业发展等方面发挥了重要作用，取得了明显的成效。但在具体的管理实践中，乡镇财政管理仍存在一些制度不健全、执行不到位的问题，甚至屡屡发生违规违纪违法事件，不仅给国家造成巨大损失，更损害了党和政府在人民群众中的形象。如何加强乡镇财政管理，有效解决乡镇财政运行中的问题和困难，加快实施乡村振兴战略，推进乡镇治理体系和治理能力现代化，助推“最多跑一次”改革，是乡镇财政管理建设的重要课题。浙江省松阳县在这方面进行了积极探索，针对乡镇财政运行管理存在的问题，系统重构乡镇财政管理体系，全面强化和规范乡镇财政管理。

一、正视短板，认清松阳县乡镇财政运行管理存在的问题

（一）职能弱化，乡镇财政主体作用地位发挥不明显

松阳县自1985年建立乡镇财政机构以来，乡镇财政为农村经济和社会发展发挥了重要的作用。近年来，按照上级部门的安排布署，松阳县对乡镇财政作了进一步改革和深化，从“零户统管、乡财县管乡用、国库集中支付、政府采购、部门预算、工资统发”等方面进行了一系列改革和完善，2007开始全面实行“乡财县管乡用”乡镇财政管理模式。2019年地方机构改革，全县19个乡镇（街道）对乡镇财政进行了重新设置和定位，其中：单设乡镇财政所的有13个，其余6个乡镇未设财政所，将其合并到绿色发展服务中心。实行“乡财县管乡用”和“国库集中支付”后，乡镇财政基本只负责工资申报、经费报帐核算和涉农资金补助兑现等具体业务，收支管理工作薄弱、业务范围单纯狭窄，缺乏财政统筹调控能力。乡镇财政变成了乡镇政府的单位会计，同等于县级部门的预算单位，严重弱化了乡镇财政主体作用地位，难以发挥乡镇财政作为“一级政府、一级财政”应有的作用。

（二）功能缺失，乡镇政府生财聚财积极性不高

目前，松阳县将19个乡镇作为预算单位管理的体制形式，导致乡镇财政组织收入的功能基本丧失，乡镇收入来源主要为县财政拨入的各类经费、专款以及上级财政转移支付资金，乡镇财政运行完全依附于县级财政，导致乡镇事权财权不一致，乡镇已不是一级完整的政府，没有独立的财权，财力依靠上级的转移支付，花钱靠上级拨付。由于乡镇财政财力有限，各项民生支出都由县级财政按排，造成支出责任上移，乡镇财政主要任务就是报帐，乡镇财源建设意识淡薄，生财聚财观念淡化。

（三）监管薄弱，乡镇财政资金监管工作力度不足

财政资金监管工作是乡镇财政的一项重要工作内容，其财政监督水平的高低直接关系到财政政策在基层的执行效果，直接关系财政资金的安全、规范和有效。由于基层的一些特殊原因，其执行的效果不是很理想，还存在不少问题。一是缺乏乡镇财政资金监管主动性，多数乡镇“重资金争取，轻资金监管”现象突出，乡镇财政资金监管仅停留在表面上，没有真正实行公开制度，监管台账、公开信息虚假，资金监管工作基本流于形式。二是缺乏乡镇财政资金监管工作能力，受乡镇财政人员编制不足、业务能力参差不齐、人员调动频繁等原因影响，乡镇财政机构本身对资金监管工作任务、内容的认识不足，职责不清，不知如何监管，对资金监管政策不了解，监管工作没有方向。三是缺乏乡镇财政资金监管的协同性，乡镇财政对项目资金的监管极其薄弱，项目资金是监管的关键环节，但大多项目资金的申报、实施、监督、验收等未要求乡镇财政部门参与，乡镇财政对项目资金“看得见、管不着”，乡镇财政部门也本着多一事不如少一事的心态，消极对待，对项目建设不参与、不监督，对完工项目未进行档案管理，也未对项目跟踪问效。

（四）队伍不稳，乡镇财政机构建设任重道远

乡镇财政队伍是乡镇财政职能得以履行的重要保障，乡镇财政队伍不稳定一直是制约乡镇财政管理水平的重要因素。松阳县19个乡镇从事乡镇财政工作人员共39人，其中5人不是正式在编人员，且大部分财政人员要驻村包片，抓各项中心工作，从事财政工作精力有限。从2017年到现在，短短三年时间9个乡镇财政所所长发生了变动，其中有3个提拔、6个调动其他岗位。究其原因，主要是乡镇财政人员编制属于乡镇，财政所无固定编制且无行政级别，财政所长由乡镇政府任命，大多乡镇财政所由财政所长及政府会计组成，工作量繁重且风险极高，这是造成乡镇财政队伍流失严重的重要原因。

二、加强乡镇财政管理的对策建议

乡镇财政建设要紧紧围绕“整体智治、唯实惟先”的整体财政要求，建立健全现代财政制度，以数字赋能为抓手，系统重构乡镇财政管理体系，全面强化和规范乡镇财政管理。通过系统性、全链条、闭环式重构，建立职责明晰、职能科学、任务明确、保障有效、管理规范、运转高效的新时代乡镇财政管理体系，打造省市县乡一体协同的整体财政格局，切实增强乡镇发展内生动力，促进基层经济社会事业又好又快发展。

（一）加快理顺乡镇财政管理体制，强化乡镇财政主体职能

在保持乡镇政府管理财政的法律地位不变，乡镇资金所有权和使用权、财务审批权及债权债务不變的前提下，将乡镇财政所上收县级管理，明确乡镇财政所为县财政局的派出机构，财政所的人、财、物由县财政局垂直管理，保障财政所监管的独立性。根据当前乡镇财政承担的工作，明确划分乡镇财政事权范围，把乡镇财政职能进一步细化为贯彻执行财经制度、负责预算管理、统筹资金分配、开展绩效管理、做好资金监管、加强税收征管、负责资产及债务监管、监管财务收支、负责落实“乡镇公共财政服务平台+一卡通”建设、统筹指导村级财务等十个方面。基于经济发展新常态和新一轮财税体制改革需要，进一步明晰市、县、乡镇事权和支出责任，准确定位乡镇财政职能，进一步健全和完善管理制度，规范乡镇财政管理行为，不断提高乡镇财政管理水平。

（二）切实加强乡镇财政资金监管，确保财政资金安全高效

要划清县乡财政监管的职责和任务，做到职责清晰、权责对等，实行报账制的项目资金，由县财政负责资金监管，乡镇财政协同参与。要改变多头管理的方式，凡是下达乡镇的项目资金，实行"一个漏斗向下"的资金下达与拨付制度，由乡镇财政所负责资金监管。要建立和完善权责对等的资金管理体制，明晰乡镇财政的监管范围、监管目标和监管要求，有效解决乡镇财政资金多头管理、多头拨款、职责不清、监管不严的问题，不断创新监管方式，优化监管手段，充分利用各种资源加强对资金的全方位监管。要加强信息传递，及时将资金或项目管理办法、申报条件、资金预算、验收标准、工作要求等信息传递到乡镇财政，以方便财政所全面掌握监管要求，及早实施资金监管，保障资金安全，提高资金使用效率。要加强数字化监管，充分运用数字化手段，加快业务流程再造，对乡镇财政开展云管理、云服务、云检查等，推动建立数字化监管常态机制，实现智能监管，逐步从原始的纸质流转、线下手签向电子流程、线上操作转变，从“人工式管理”向“数字化管理”转变，切实提高资金监管效率。

（三）全面开展财政资金绩效管理，健全财政监督管理制度

按照“全面实施预算绩效管理”要求，将乡镇政府所有收支全面纳入绩效管理，建立健全乡镇财政“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、绩效结果有应用、结果应用有问责”的全过程预算绩效管理机制，不断提高乡镇财政资源配置效益和资金使用绩效。遵循“实事求是、客观公正、全面评价、突出重点”的原则，通过乡镇自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。乡镇财政管理机构对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，并逐步开展整体绩效评价，评价结果報县级财政部门。县级财政部门对乡镇政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度、绩效问题整改责任制度和信息披露制度，强化绩效评价结果应用。

（四）进一步加强乡镇财政队伍建设，发挥乡镇财政职能作用

编办人事部门要核定乡镇财政编制数，确定行政级别，确保乡镇财政人员正常的职务晋升，形成引得进、留得住、用得好的良性机制。对乡镇财政人员调配时，要将熟悉财务知识、精通业务、素质好的人员选拔到财政工作岗位上来，人员招录、岗位交流等须经县级财政部门同意，并鼓励县级部门财务岗位面向乡镇财政部门选调，为乡镇财政人员流动打通新渠道。要加强乡镇人员业务培训，为财务人员自身学习、更新知识提供机会和机制，定期对财会人员进行业务培训，通过考试考核不断提高乡镇财政人员的业务素质和财务水平。要按照“省级财政统一部署、市级财政大力推进、县级财政为主实施、乡镇财政全员参与”的原则，认真抓好乡镇财政干部的业务培训。市、县财政部门要结合乡镇财政干部培训工作面广量大和实际需求差异性大的具体情况，充分借助各类大专院校、财税干校等培训力量和资源，多种形式开展对乡镇财政人员的培训。县级财政部门要会同县级组织部门加强对乡镇主要领导干部财经管理知识的培训，通过上下层层分级培训，切实提高乡镇财政干部的业务能力和管理水平，努力打造一支高素质的乡镇财政管理干部队伍，充分发挥乡镇财政职能。

（作者单位：浙江省松阳县财政局）

责任编辑：欣文