基于“多规合一”的县域生态红线划定优化分析

郑华川

摘要：区域生态红线的划定是维持生态安全与保障经济可持续发展的重要举措，也是国土空间规划的重要内容。在“多规合一”背景下，为探究县域生态红线划定问题，深入分析生态红线划定的指标以及功能区划分的目标，对多规空间管制、多规空间协调、技术规划规范等方面提出优化建议，并对不同生态红线协调的原则进行研究。

关键词：多规合一 生态红线 生态安全

十九大报告明确提出了推进“多规合一”、完善生态预警机制的生态文明建设方向，要求推进绿色发展，加大生态系统保护力度，为保障社会经济与生态文明可持续发展，积极推动生态空间保护和管理，而生态红线划定是重要举措。在县域范围内，城镇化建设不断推进，土地利用规划成为重点工作，而在生态功能保障的基础上，生态用地红线的划定不仅是“多规合一”管控体系核心工作之一，也是城镇土地利用规划的重点工作。

1.不同类型红线划定

（1）生态红线划定指标

县域范围内的城镇化建设一方面设计经济发展因素，另一方面设计生态环境因素，城镇化建设的最终目的是为人们提供更为舒适、高质量的生活条件与环境，在生态红线划定中，区域经济发展是一个主要因素指标，但生态保护则是另一个更重要的指标。因此基于生态保护原则，生态红线指标的划定需要考虑生态的服务功能、生物多样性、生态敏感性等三项指标，生态服务主要是指气候调节、水源涵养、食品等效用产品等;生物多样性指标则包括物种丰富、国家重点保护物种指数、外来物种入侵度、物种受威胁程度、物种特有性等;生态敏感性指标包括降雨侵蚀力、植被覆盖、地形起伏度、土壤可蚀性、干燥度指数、土壤质地、地形坡度等。

（2）生态红线划定功能区

在明确生态红线划定指标的同时，还应对土地空间规划有清晰的目标和方案，即在城镇化建设中，需要实现哪些功能区。在划定生态服务功能区时，需要综合考虑生态服务功能的可持续性以及对其管理的高效性。在县域范围内，除了建筑用地、耕地、林地之外，生态服务功能区亦应占据重要地位。通常考虑到生态文明建设的要求，以及水源涵养功能、水土保持功能、生物多样性保护功能等需求，生态红线划定功能区域一般包括水源涵养功能保护红线区、水土保持功能红线区、生物多样性保护红线区。在生态红线功能区的划分中，还应注重生态敏感红线因素指标的重要性，根据县域范围内整体的生态中度、高度、极度敏感等指标，合理划分生态敏感性保护红线区。

2.县域生态红线优化

（1）多规空间管制

多规合一的目的是利用有效的控制措施整合城镇增长边界与生态保护边界，协调规划空间管控区域，从而实现城镇、耕地、林地、生态保护区以及生态环境的协调、可持续发展。在“多规合一”下，多规空间管制可采取空间管制分区的方式，对土地空间有效管控。多规空间管制的依据是生态红线划定区环境、地理、经济社会等因素，结合这些因素，在整体规划的基础上划定不同类型的控制线，进而形成符合县域发展的空间管控体系。在一个多规空间的整体规划管制中，禁建区、限建区、适建区、已建区需有合理的土地利用总体规划，对禁建区设置严格的生态红线，禁止一切建设开发活动。

（2）多规空间协调

“多规合一”在一定区域内体现出统一的土地分类、技术等标准，而且还有统一的协调机制与技术平台，实现土地资源科学合理配置。在多规空间规划中，从“多规合一”出发遵循多规协调原则，协调空间要素、政府职能、区域功能属性等，划定生态控制线，且保证控制线内相同地块具有唯一的空间属性，使各规划在区域边界上保持一致。实践中，为避免空间规划上的重叠现象，需要在“多规合一”下编制多规空间协调原则，即法定控制线优先、战略控制线优先、综合灾害防治控制线优先、生态安全保护控制线优先。对于各职能部门，在多规空间协调中，需要对规划及管理规定、要素、管制要求、管制属性等有清晰、完整的描述，要明确出强制性项目，协调好禁建、限建、适建的边界。

（3）技术规划规范

县域生态红线划定中，“多规合一”技术规划规范需在现有国家及地方技术规范的标准体系下，制定各规划间统计数据、专业术语、成果之间衔接对照技术规范，并参照县域土地利用总体规划分类标准，确定用地分类标准，然后整合土地利用总体规划对用地用途的管制要求。在编制“多规合一”技术规划规范时，对比县域土地利用总体规划与城市用地分类与规划建设用地标准，对农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域及自然保留地等功能区域的规划规范进行统一。

（4）不同生态红线协调原则

理论上，在土地空间规划中，统一空间土地用途是相对单一的，但在实践中，由于管理主体等各种因素影响，土地用途规划往往会产生差异，尤其是在城市主体中，土规、城规、环境功能区、主体功能区等规划，可能会导致土地空间出现重叠与差异。因此为避免这些冲突现象的出现，需要对不同土地利用類型进行协调，遵循统一的协调原则。实际上，对基本农田保护红线、生态敏感红线、水土保持功能红线、生物多样性保护红线、水源涵养功能保护红线、城市扩张空间边界等，建立一个两两对应的协调原则，以便出现冲突时，有统一的规范进行协调。

3.结语

随着生态文明建设的深入推进，生态保护红线成为土地管控的重要措施，在“多规合一”理念下，生态保护红线划定标准需进一步优化，进而实现不同类型生态保护红线在空间上的同一性，为经济与环境的可持续发展提供合理的依据。

参考文献

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