东北三省县级财政困境及破解对策

郭矜

[摘  要]在复杂的国际背景和国内艰巨的改革发展任务下，伴随着以增值税为主的更大规模减税工作的推进，东北三省县级财政压力凸显。针对东北三省县级财政运行存在的事权与财权划分不清、税源不稳、县级政府债务风险加剧的问题，从事权划分、财权下放、风险化解等角度提出一系列针对性建议，从而更好地激发县级政府积极性，破解县级财政收支矛盾的困境，实现东北三省县域经济的健康可持续发展。

[关键词]县级财政;财政自给率;事权;支出责任

[中图分类号]F812.7  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）03-0054-08

我国自古就有“郡县治则天下安”“县域强则国家富”的说法，县域发展对整个国家意义重大。县级政府作为承担各种公共服务与支出最直接的层级，主要面向基层提供教育、医疗、社会保障等各项公共服务，其财力水平直接影响居民幸福指数与社会和谐稳定。[1]但在现实中，21世纪初，我国的城市化优先战略与长期以来形成的“城乡二元结构”均在一定程度上加剧了县级财政困境。[2]

近年来，东北三省大多县域财政支出压力巨大，债务居高不下，自我保障能力不足。以辽宁44个县（市）为例，财政保障能力低于15%的有10个县（市），最低的仅为10%，达到50%的仅有4个县（市）。[3]2016年以来，国家、各省分别出台一系列支持县域经济发展的政策举措，但在政策的落实过程中仍然存在很多问题，对县域经济发展来说，财政政策如何发挥作用显得尤为重要。

一、东北三省县级财政概况

（一）县级财政收支总体情况

从收入方面看，2010年至2018年，东北三省县级财政收入总和呈现出先升后降的倒U形特征，2014年开始，东北三省县级财政收入呈明显下滑趋势，到2018年呈现出断崖式下跌。①伴随着县级财政收入的快速下滑，在人口数基本不变的前提下，县级人均财政收入也呈下滑趋势。在县级财政收入中，税收收入占比大约在75%，部分县可达到80%，均呈下降趋势。从支出方面看，2010年至2018年，东北三省县级财政支出总和呈分段上升趋势，相较于财政收入的波动，财政支出波动幅度不明显，并没有随着县（市）区经济下滑、县（市）区内人均财政收入的减少而减少，而是保持相对稳定的状态，这与县级政府保民生等刚性支出增加有关。由于财力不足，部分县（市）的财政保障水平持续在低位运行。到了2018年，东北三省多地县级政府被曝拖欠公务员工资，维稳费用和相关隐形支出成为基层重要支出负担，很多社区在维稳过程中垫付大量经费，形成不小的隐性支出，这直接影响了基层政府的正常运转和政策落地，收支缺口进一步加大。具体情况见表1：

（二）县级财政转移支付总体情况

目前，我国（县级）财政转移支付分为税收返还、一般转移支付与专项转移支付三类。为了更好地促进省内县域经济协调发展，各省均出台了一系列关于县级政府转移支付办法与条例。以辽宁省为例，根据《辽宁省人民政府关于进一步完善省市财政管理体制的决定》，市级财政和人均财力高于全省平均水平的县级财政，要按照存量财力3%的规模安排对所属困难县乡的转移支付补助，并按增量财力10%的规模逐年增加。从现实效果来看，县级财政转移支付的资金总额、分项转移支付金额、财力性转移支付金额均呈增长态势，财政转移支付总体规模超过了财政自给。随着财政收入规模的增长，基数返还部分占财政收入规模比重逐渐降低，税收返还呈递减态势。从政策效果看，辽宁省县级人均纯收入水平、人均国内生产总值、人均自有财政收入水平均有所提高，呈现出逐渐收敛态势，其中人均自有财政收入变化较为明显，转移支付标准变化将县级人均自有财政收入由2010年的1500多元提高到2018年的2300多元，充分體现了转移支付制度在促进地区公平方面所发挥的积极作用。

二、东北三省县级财政困境的表现形式

（一）事权与财权划分不清

1994年开始的分税制改革，重点在于明确划分中央政府与地方政府之间的税收收入，而我国行政区划层次分为省、市、县、乡（镇），分税制改革忽略了对省级以下各级政府的事权财权划分，实际工作中各省以下地方政府面临事权财权划分问题时主要还是依靠省级政府统筹规划。[4]目前，我国县级政府财政收支分配在法律上依旧沿袭分税制改革前的模式，县级政府主要承担本区域的基本公共服务供给和经济事业发展所必需的支出。省、市级财政经常以自身利益为出发点吸纳并集中县级财政收入，当县级政府按规定申请转移支付或税收返还时，省、市级政府却常常出现支付不及时、资金不到位的情况。通过表2可知，东北三省县级财政支出占比均高于同期财政收入占比，事权与财权划分不清是普遍存在的，吉林省县级财政收支占比在三个省份中最高，说明吉林省县级财政收支对省级财政规模发挥着举足轻重的作用，相比之下，辽宁省县级财政支出情况较差。

（二）县级财政收入严重不足

分税制改革将税收收入按税种与税基进行合理划分，地方税收收入主要来源于增值税、所得税、资源税、房产税、耕地占用税等十四个税种，其中包括与中央共享的主要税种。虽然很多小税种的税收收入归地方所有，但由于其税基基数小，征收规模并不大，无法解决县级政府主体税种缺失的问题。[5]在现有财政体制下，几乎所有地方政府都不能实现财政的自给。②通过计算东北三省县级政府财政依存度与省级政府财政依存度可知，省级政府的财政依存度显著高于县级政府的财政依存度，说明了县级政府从地方经济中获取的财政收入仍然不足（见表3）。

此外，通过对比县级政府与省级政府的财政自给率③说明东北三省县级财政情况。根据《中国县域统计年鉴》与《中国统计年鉴》计算，2010—2018年间，辽宁省省级财政自给率在0.47至0.7之间浮动，波动范围约为0.2;吉林省省级财政自给率在0.35至0.45之间浮动，波动范围约为0.1;黑龙江省级财政自给率在0.25至0.45之间浮动，波动范围超过0.1。而同期东北三省县级财政自给率总体呈现出先增长后又下滑的趋势，其中辽宁省县级财政自给率波动幅度最大，上下波动超过0.3，整体处于0.2—0.6之间;吉林省县级财政自给率均值整体在0.2—0.3区间浮动，波动范围约为0.1;黑龙江省县级财政自给率整体处于0.1—0.3之间，上下波动约为0.2。据此可以得出：东北三省县级政府财政自给能力弱于省级政府财政自给能力且县级政府财政自给能力不如省级政府财政自给能力稳定。东北三省县级财政自给率的变化情况与东北三省县域的国内生产总值（GDP）名义增长率变化情况并不完全一致，结合东北三省县域的经济发展状况来看，东北三省县级财政自给能力在未来仍有整体弱化的趋势，发展后劲严重不足，尤其是辽宁省县级财政的情况将更为严峻。县级政府作为承接县域内基本公共服务的重要载体，缺乏有效的财力保障，对辖区内基本公共服务供给不足，有些经济发展状况较为落后的县（市）甚至只能勉强维持基层工作的“三保”运转，严重缺乏提供基本公共服务的财力保障能力。

（三）县级政府债务风险加剧

东北三省仍有很多县级政府通过举债来解决资金短缺问题，导致基层地方债务增速明显加快。目前，县级政府的很多债务是游离于监管之外的，具有隐蔽性的特征，加之可利用的偿债资金具有刚性特征，其偿还能力相对于不断攀升的隐性债务来讲明显不足。[6]最新统计数据显示，全国县级政府性债务的平均增速达到10.6%，这一增速与地方县级政府一般公共预算收入增速（10%）基本相当，符合债务管理的基本原则，没有加大地方政府的债务风险。但从区域范围看，东北三省县级财政的债务增速水平已经达到50.4%，亟须引起关注。

三、东北三省县级财政困境产生的原因

（一）法律缺失

事权与财权划分不清的最主要原因是法律的缺失。纵观世界上大多数市场经济国家的财政体制，均在宪法中对各级政府的财权和事权做了明确划分，政府行为便有了可供依据的法律准则。虽然我国宪法明确规定了各级政府的核心职能，但对于政府间的事权与支出责任划分只是原则上的，并没有具体事项的解释，导致各级政府，尤其是跨县联合执行项目时所承担的职责不明确。在中央下达的专项文件中也只是规定了各级政府的主要任务，其主要意义是指导工作，并未规划出各级政府的具体工作事项，所以下级政府只能被动接受上级政府的行政指令。分税制的不完善使大部分财政收入向上级政府集中，导致下级政府可用财力并没有随着事权范围的扩大而增加。

（二）税源不稳定、主体税种缺失

第一，县域经济发展仍比较缓慢，大部分县（市）仍以农业为主，工业基础比较薄弱，产业结构单一，税源比较匮乏。[7]第二，上级政府一般会自行划分下级政府与本级政府所共享的税收税种的比例，并规定下级政府需上交上级政府的税额种类。一般来讲，省级政府多会将主要产业的收入计划为省级收税税种，例如金融保险业的税收所得，导致县级政府对主体税种的汲取并不明朗。④第三，县级政府的自留税种主要集中在印花税、契税、耕地占用税等税种，加之县级政府并没有税收立法权，弥补财政资金缺口的重要途径就是努力通過非税收入的渠道来筹集资金。[8]过高的非税收入从长期看不仅会带来财政收入的波动风险，还会扭曲市场对资源配置的决定性作用。

（三）债务缺乏有效监管约束机制

从客观上说，作为公共服务供给主力军的县级政府，需要承担的基础设施建设压力很大，与此相矛盾的是县级财政收入与省、市级政府财政收入相比却没有优势，只靠财政收入根本无法满足刚性财政支出需求，需要借用其他资金作为补充。而以“营改增”为主的新一轮税制改革加重了地方财力与支出责任不平衡的现状，导致县级政府收支矛盾尖锐，财力统筹难度加大。[9]

首先，违规担保和变相举债时有发生。由于缺乏债务监管，变相举债加大了地方债务风险的隐蔽性，使之更容易被转嫁。其次，各级政府在举债前没有总体规划做指导。举债规模没有被严格论证也导致相关部门无法对其进行监管，导致项目经营效率较低，最终导致债务风险扩大。而长周期债务与烂尾项目占比较高又造成已运营项目资金的低效率。最后，预算管理不到位。政府虽然已将政府债务纳入预算，但关于债务的详细信息并没有向社会公开，导致债务评级机构和相关投资者无法对政府信用做出准确评估，无法完成债券的市场化定价，一定程度上带来了债务规模的无序扩张与风险加大。

四、破解东北三省县级财政困境的对策

（一）明确划分县级政府事权与支出责任

分级财政体制的逻辑起点就是由事权划分而决定的支出责任，所以明确县级政府的事权范围是研究县级财政可持续发展的逻辑起点。事权划分要以公共物品和服务的受益范围为依据。具体来说，应该遵循以下几个原则：一是法律保障原则。即各级政府的事权一旦确定，就要以法律形式加以确定，不可随意变更。二是效率最优原则。即努力缩小市场法则形成的资源分配不公，各级政府要以最低成本提供公共物品与服务。三是受益范围优先原则。即凡受益范围大的公共产品，事权应该划分到更高一级政府，反之划分到下一级政府。四是技术经济原则。即对技术经济条件要求较高的事权划分到更高一级政府，反之划分到下一级政府。

虽然理论上实现事权划分有多种路径，但考虑到制度变革会受到政治、经济、文化等诸多因素的限制，所以宜采取循序渐进的方式，以短期目标积累形成长期整体趋势。[10]第一，减少财政层级，逐步形成“中央—省—市/县”三级财政体制。通过“扁平化”行政体制改革促进政府间事权与财权的合理划分，提高公共资源配置效率。关于如何推进行政区划改革，“并县论”值得参考，“并县”是将县级政府逐步合并为较大的行政单元，使县与市旗鼓相当，从而实现资源的合理配置。第二，集中对现有县级政府支出项目进行合理分类与清理，坚决杜绝不合理政府管制型支出。第三，除中央文件规定外，省级财政部门一律不许要求县级政府部门对专项配套拨款进行配套。第四，对于上级政府的政策性支出，省级政府一定要提供财力保障。省级财政有必要通过转移支付的形式，结合各县（市）实际情况来确保县级政府财力充沛。县级财政应首先满足机关事业单位人员工资发放和基层正常运转等必保性刚性支出[11]，其次才是事关经济与社会发展方面的支出，最后依据财力基础多办增加居民幸福感的实事[12]。

（二）充分扩大县级政府财权

“一级政府，一级财权”，财权是仅次于事权划分的关键要素，是县级政府实现其职能的根本保证。

1.大力发展县域经济。第一，大部分县区仍以传统的第一产业为主，所以发展县域经济也要从扶持农业入手。第二，县域经济发展的制约因素在农村，按照规定应该留给乡镇的税收必须留给乡镇，提高乡镇发展经济的积极性。乡镇也要把握自身的比较优势，寻找适合本地发展的特色产业，培育优质税源，促进县域税收稳定增长。第三，优化县域经济发展软环境。充分发挥县级政府政策导向作用，通过设立产业引导基金、财政补贴、优惠贷款、税收减免等方式引导企业发展，为企业决策提供理论与实践支撑。第四，加强县级基础设施建设。财政资金的低效率配置是县级政府财力不足、财政运行效果不佳的重要原因，反之基础设施落后又阻碍了县域经济的发展，两者之间形成了恶性循环，部分落后县区的基础设施薄弱已经成为制约县域经济发展的瓶颈。

2.培育县级主体税种。从世界很多市场经济国家的税收划分体制看，大部分国家都将财产税作为基层政府的主体税种。目前，我国的财产税类主要包括房产税、土地增值税和城镇土地使用税等。在当前经济结构战略性调整的背景下，要培育县级政府主体税种，应从以下几个方面着手：第一，大力培育房产税。[13]建议在统筹房地产税费制度的基础上加快对现行房产税制的改革。逐渐改变目前的重交易环节税收、轻保有环节税收的制度，通过扩大税基、简并税种、健全征收管理制度等，构建负担合理均衡的房地产税收体系。还要不断优化营商环境，实现不动产的稳步升值。第二，依据各县具体情况划分税收分享比例，确保“一县一策”。如可以将城镇土地使用税的绝大部分数额留给县级政府，提高分成比例。在省级财力分配方面，加大对县级政府的倾斜力度，取消或降低困难县（市）的上缴数额，以确保基层财政可以正常运转。

3.扩大县级政府税权。无论是分税制改革前还是分税制改革后，县级政府的税权都体现很大的局限性，这与分税制所要求的“分税、分权、分级、分管”原则相矛盾。考虑到税源是不断变化的，所以对于有些经济不发达的县（市）来说，即使税源暂时匮乏，只要拥有一定的税权，随着本地区经济不断发展，县级政府也会适时培育出适合本辖区自身的优势产业与产品，税源也会随之丰富。因此，应在坚持中央立法的前提下，适当扩大县级政府对各别税种的税收管理权限，包括税率的确定、税目的增设、税收优惠政策的调整等，充分激发县级政府积极性。在未来的改革中，可以先从税率调整权开始，逐步扩大到税基调整权，当条件与时机均成熟的时候，再考虑县级政府的设税权，建立地方政府激励约束机制，提高地方政府治理能力。

4.建立科学合理的政府间财政转移支付制度。对于大部分财政困难的县级政府，财政转移支付是其重要的收入来源之一。2014年，国务院出台的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》对转移支付制度完善提供了基本思路：为了缓解县级财政困境，要从“不断加大中央财政对地方财政的转移支付力度”与“不断加大省级财政对县级财政的转移支付力度”两方面入手。[14]第一，对政府间财政分配资金进行规范。对于有过渡性质的体制补助、税收返还等转移支付形式在收入划分时可以直接留给各级政府，不再纳入转移支付结构中，而一般转移支付结构应将由部门管理但未纳入转移支付范畴的资金、上级补助等纳入其中，强化资金管理。第二，建立以县级政府为承接主体的财政转移支付制度。中央财政、省市财政要减少对转移支付资金的过度干预。[15]省级财政要按照因素法科学核定各地的转移支付数额，为了缩小地区间差异，对转移支付系数应依据地区间经济水平与税收水平进行相应调整，对于税收增长缓慢的县降低转移支付系数，反之对于税收增长相对较快的县提高转移支付系数，将转移支付政策控制在激励约束框架内。第三，合理确定转移支付制度形式。现有的一般性转移支付在转移支付中占比仍有上升的空间，中央财政可以按照地区经济规模、人口因素、财政情况等来计算一般性转移支付规模，充分发挥转移支付的均等化效用。

当前，我国很多领域改革都进入了深水区，不同领域之间的改革关联性也在增强。所以县级财政体制改革也需要相应的配套推进，如优化地方官员晋升激励机制、推进预算公开机制、鼓励生产要素流动等，这也是未来县级财政体制改革不可忽略的方面。

（三）防范化解县级财政债务风险

地方举债受到多重因素影响，如中央政府对地方政府的政绩考核标准、地方政府对土地收入的依赖度、税收制度、财政转移支付制度和土地融资杠杆效应等，这些因素共同构成了地方政府举债行为的内生激励约束机制。具体而言，要使政绩考核标准、自主发债权力、土地出让金留存比、转移支付均与债务风险挂钩，才能不断强化地方政府的自我偿债激励。

从外部约束机制看，首先，要强化财政纪律约束。科学设定符合各个县（市）的实际情况的债务红线，在债务红线基础上选择若干指标构建风险预警体系，上级政府在下级政府债务指标达到警戒线时要及时作出预警，一旦债务指标超出红线后，上级政府应立刻启动惩戒机制。针对地方政府某些乱举债现象，建立健全日常监控机制、举报奖励机制、跨部门联合惩戒机制，对违法违规举债融资行为要倒查责任、终身问责，做到发现一起、查处一起、问责一起、通报一起，牢牢守住不发生系统性风险的底线。其次，强化监督约束。地方政府应该将除了含有涉密内容的预算内容全面如实地向同级人大汇报，由地方人大行使监督权。针对地方政府的发债行为，人大要对发债规模、资金来源、偿还计划、债务风险等情况进行详细审核论证，即使在项目管理阶段，人大也要定期对其进行审察，以提高债务资金的使用效率。

地方政府融资的主要方式不应该是债务融资，应该主要依靠税收与转移支付。从这点看，有效化解地方政府性债务风险就必须从推进财税体制改革、合理划分中央和地方的事权与支出责任、完善中央政府和地方政府之间的收入划分等环节入手，在根源上消除地方政府过度举债的体制弊端。整个东北三省县级财政收入的持续稳定是防范债务风险的关键，伴随着中央关于东北老工业基地全面振兴全方位振兴等一系列文件的出台，东北三省各个县级政府更应紧紧抓住发展机遇，努力发展经济，培育特色和龙头产业，实现县级财政收入可持续增长，以更好地应对债务风险。

（四）密切关注减税降费对县级财政的影响

经济下行背景下的减税降费势必会给基层财政增收减支带来压力，这就要求相关部门不断强化对减税降费政策的效果评估与绩效评价，协调好完成税收预算、加强征管与落实减税降费的关系。首先，县级财政支出总量要实现内涵式的扩大而非外延式的扩张。做到盘活存量、用好增量、提高财政资金的有效性。在坚持零基预算理念的前提下不断优化财政支出结构，除刚性和重点支出外，一般性支出与三公经费要严格缩减。为避免挤压其他民生和稳增长支出，不必坚持国内通行的3%赤字率底线。做好对教育、医疗、养老、社保等民生支出的安全预测，注重政策的针对性和可持续性，集中财力保障中央重大决策部署落地。其次，对于县级政府来说，提高财政支出的确定性可以有效提升财政效能。县级政府承担着主要的财政支出责任，但县级政府的财政支出高度依赖上级转移支付，自有收入不足三成，上级转移支付下达不及时导致县级财政预算的统筹性较差，不利于基层政府实现有效的公共服务供给。为了更好发挥“规模效应”，进一步优化中央与省级财政转移支付结构，财政可以设置以“六保”为目标的特别预算，提高未指定用途的一般性转移支付资金占比，并向省内的贫困县区倾斜，对冲基层支出压力。转移支付制度要以支出绩效为导向，构建“自下而上”与“自上而下”相结合的资金考核制度，加强预算監督。省级财政对于县级“三保”风险预警线实施动态监控与调整，确保“一县一策”“一地一案”，强化库款调度，对困难地区予以适当资金支持。

注释：

①关于2018年东北三省县级财政收入呈现断崖式下跌的可能原因有二：其一，受统计口径调整的影响，从2018年起，辽宁省规定3年内乡镇新增的财力全部留给乡镇，不再归入县级财政收入统计口径，这也是乡镇作为独立财政主体开始“分灶吃饭”的标志之一;其二，2018年以来，我国实施了大规模的减税降费政策，对东北三省县级财政收入中的税收收入影响较大，主体税种税收大幅度降低，与中央财政相比，地方财政收入主要靠非税收入支撑，财政可持续性下降。

②邓子基（2011）在衡量财政收入与GDP之间的关系时，使用了一种静态指标即财政依存度，计算公式为：某级政府财政依存度=某级政府的一般预算财政收入/某级政府管辖区域的GDP。某级政府的财政依存度越高，说明其财力越充足，反之则说明某级政府的财力匮乏。

③地方政府财政自给率=地方政府一般公共预算收入/地方政府一般公共预算支出。若地方政府的财政自给率等于1，则财政自给能力强;若财政自给率小于1，则财政自给能力弱。在现有的财政体制下，几乎所有的地方政府都不能实现财政的自给，因而在评价县级政府财政自给能力大小时，可以将对应的省级政府财政自给能力作为综合衡量县级政府财政自给能力强弱的标准。

④以吉林省为例，受“营改增”的影响，2015年吉林省县级政府来源于增值税的税收收入呈现大幅度增加，但是受之前营业税与增值税税收分成比例的不同影响，导致营业税收入大幅降低，变相减少了来源于营业税的税收收入，对吉林省县级财政收入造成很大影响，税收总体上降低了。

参考文献：

[1]王伟同，徐溶壑，周佳音.县乡财政体制改革：逻辑、现状与改革方向[J].地方财政研究，2019，（11）：4-14.

[2]王秀文.中国县级政府财政能力问题研究[D].大连：东北财经大学，2014：42-46.

[3]李斌，尚红.财政政策支持辽宁县域经济发展对策分析[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2020，44（1）：18-23.

[4]李娟，谭民俊.促进政府财力与事权协调匹配的制度安排分析[J].财务与金融，2017，（3）：57-62.

[5]张永森.中国县级财政体制及其改革研究[D].北京：中共中央党校，2018：108-109.

[6]丁杰.债务救助、救助预期与地方政府性债务扩张——基于中央与地方政府之间财政转移支付策略互动视角[J].云南财经大学学报，2018，34（9）：34-44.

[7]关越佳.辽宁省县域经济增长差异及影响因素研究[D].长春：吉林大学，2016：20-23.

[8]侯可峰.权责统一的县乡财政体制研究[D].北京：中央财经大学，2015：30-31.

[9]赵玮.确保县级财政收入稳定增长的思考——以吴桥县为例[J].预算管理与会计，2019，（9）：36-38.

[10]胡仕锋.关于财政体制改革对县域经济社会发展的影响分析[J].财经界，2020，（24）：4-5.

[11]张诚显.县级财政保基层运转的难点与对策——以大荔县为例[J].西部财会，2020，（7）：4-6.

[12]李周圣，宋勇卓，李长城.江苏沭阳：加大财政保障力度  提升县域三保能力[J].财政监督，2020，（19）：64.

[13]李丽琴.房产税与资源税充当地方主体税种的可行性分析——基于地方财力均衡视角[J].湖北经济学院学报，2016，14（1）：52-57.

[14]财政部预算司.深化预算管理制度和财政体制改革  建立现代财政制度[J].中国财政，2015，（23）：29-32.

[15]林辉煌.贫困治理与县级财政统筹[J].北京工业大学学报（社会科学版），2020，20（2）：41-50.

責任编辑  魏亚男