多种方法测算2035年我国公共卫生人员需求

姚德明,党媛,武宁

(1.北京医院/国家老年医学中心/中国医学科学院老年医学研究院,北京市 100730;2.首都医科大学公共卫生学院,北京市 100069; 3.国家卫生健康委卫生发展研究中心,北京市 100044)

公共卫生是关系到一国或一个地区人民大众健康的公共事业。公共卫生的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病(如结核、艾滋病)等的预防、监控和医治，对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。对文献进行分析发现，针对公共卫生人员测算分析的文献有两类。

一是针对专业公共卫生机构的人员公平性、特征和需求进行测算。如王媛媛等[1]对中国专业公共卫生机构人员现状及配置公平性进行研究，发现专业公共卫生机构各省级行政区间配置水平存在差异，按地理面积配置基尼系数均超过0.6，配置不均衡；张悦等[2]对2015年山东省专业公共卫生机构人力资源配置的公平性进行研究，文献从山东省专业公共卫生机构人力资源基本情况入手，采用洛伦茨曲线、基尼系数、泰尔指数，从人口、地理面积、经济发展水平三个维度分析了山东省专业卫生机构人力资源配置的公平性；彭小东等[3]对深圳市“十二五”期间疾病预防控制、卫生监督、慢性病防治、职业病预防、精神卫生等专业公共卫生机构的人力资源现状进行分析，并选用综合评分法评价专业公共卫生机构的人力素质、洛伦兹曲线和基尼系数等公平性指标进行分析，结果表明深圳市公共卫生人员配置不均衡，有必要加强宝安、龙岗和龙华等西部区域的人员配置。

二是针对基层医疗卫生机构从事公共卫生服务人员的现状进行分析，对需求进行测算。廖晓兰[4]对咸宁市基层医疗卫生机构公共卫生人力资源现状进行分析，得出应进一步加强基层医疗机构公共卫生人员尤其是公共卫生专业人才的培养和引进力度，争取一些保护性政策，完善收入分配激励机制以稳定基层公共卫生人才队伍；楼洁云等[5]对2016年义乌市基层公共卫生服务人力资源现状进行分析，发现义乌市从事公共卫生服务的医务人员学历普遍偏低，高级职称人员稀少，人才短缺问题突出，应加大财政资金投入、提高工资待遇、扩大定向培养、建立系统的培训深造体系；丁烨等[6]对浙江省基层医疗卫生机构公共卫生人才的现状及需求进行分析，得出浙江省基层医疗卫生机构公共卫生人才紧缺，尤其是经济欠发达地区，应增加应用型基层公共卫生人才的培养与输入；胡月等[7]对乡镇卫生院公共卫生人力资源配置标准进行探讨，利用卫生服务需要法对乡镇卫生院公共卫生人力需要量进行预测，并结合当地人口密度进行动态调整，得出高邮市乡镇卫生院公共卫生人力资源配置标准应为2.71人/万人口。

但是，从全国范围内，对所有从事公共卫生服务人员的需求进行测算的文献还较少。因此，本研究从公共卫生服务角度和目标人群角度出发，建立公共卫生服务法和目标人群法并对公卫人员需求进行测算。同时采用人口比值法，对比美国公共卫生人员配置，对我国公共卫生人员的需求进行测算。值得注意的是，本研究所研究的公共卫生人员指广义上的公共卫生人员，包括专业公共卫生机构人员及基层从事公共卫生工作的人员。

1 公共卫生服务法测算公共卫生人员需求

1.1 理论基础

1988年，美国医学研究所在其美国公共卫生研究报告《公共卫生的未来》中提出公共卫生的定义。该定义强调各种影响健康的环境因素，明确公共卫生领域的无所不包，以及公共卫生与社会、经济、政治和医疗服务不可分割的关系。同时，《公共卫生的未来》一书中还界定了公共卫生的范围，确定了公共卫生的3个核心功能，分别是评价、政策研究制定和保障。从某种意义上说，公共卫生的3大核心功能与医学诊断和治疗的核心功能相类似。如果将人群或社区看成一个人，评价就类似于诊断、保障就类似于治疗、政策研究制定则是介于评价和保障之间的一个中间步骤，类似于诊断之后的治疗计划制定过程。这三大核心功能全面地明确了公共卫生该做什么。根据定义，将公共卫生服务和医疗卫生服务对比(如图1)。图1即是公共卫生服务需求法测算公共卫生人员需求的理论基础，公共卫生人员的工作内容可分为三类，一类是监测、评估和立法；第二类是政策研究制定；第三类是预防及保障。前两类可看作是政策研究制定，后一类可看作是具体的公共卫生服务。类似于医疗卫生，可分为诊断、治疗计划制定和治疗，前两类可看作是门诊服务，治疗可看作是住院。因此，从公共卫生服务需求法角度，公共卫生人员的工作可分为两大类，一类是政策研究制定，另一类是具体的公共卫生服务。而对于公共卫生服务，我国公共卫生服务多以项目形式提供给人民群众，可分为基本公共卫生服务、重大公共卫生服务和其他公共卫生服务。其中，基本公共卫生服务项目是面向全体城乡居民免费提供的公共卫生服务项目，重大公共卫生服务项目是面向特定人群或针对特殊公共卫生问题提供的公共卫生服务项目。

因此，使用公共卫生服务需求法测算公共卫生人员需求时，首先测算完成各项公共卫生服务所需卫生人力，再加上政策研究制定的人员，便可得出公共卫生人员配置。

1.2 测算过程

如图1所示，公共卫生人员可分为从事政策研究制定和公共卫生服务的人员。因此，分别对这两类人员的需求进行测算。公共卫生服务可分为基本公共卫生服务、重大公共卫生服务和其他公共卫生服务。

图1 公共卫生服务需求法测算公共卫生人员需求的理论基础

1.2.1 对基本公共卫生服务所需的人员配置进行测算。根据陈家应对高邮市21个乡镇卫生院的152名公共卫生人员(包括专职和兼职)进行询问调查，掌握每项基本公共卫生服务规范化流程每一步骤所需要的工时，推算出高邮市完成10大类基本公共卫生服务所需要的公共卫生服务人力为2.71人/万人口。目前我国实施的是14大类公共卫生服务，推算完成14大类公共卫生服务所需卫生人力为3.79人/万人口。

1.2.2 对重大公共卫生服务所需的人员配置进行测算。目前我国重大公共卫生服务也是以项目的形式开展，主要服务对象为妇女、儿童、老年人和贫困人口。我国实施的重大公共卫生服务项目主要包括：15岁以下人群补种乙肝疫苗、消除燃煤型氟中毒危害、农村妇女乳腺癌、宫颈癌检查项目、增补叶酸预防神经管缺陷项目、贫困白内障患者复明以及农村改水改厕等6项重大公共卫生服务项目。假设实施每项重大公共卫生服务需要的人力和基本公共卫生服务一样多，由于重大公共卫生服务多针对于孕产妇、儿童、慢性病患者等，因此将其换算，得到实施重大公共卫生服务的人员需求为2.97人/万人口(2016年60岁以上人口比例+女性人口比例+0至15岁人口比例=78.3%)。这里有一部分人员重复，如0～15岁和60岁以上的女性重复计算，但是在实际提供重大公共卫生服务时，服务的对象本身也是重复的。

1.2.3 根据专家访谈结果，随着我国公共卫生投入的增多。从2020年起，每五年增加2项基本公共卫生服务和1项重大公共卫生服务，则基本公共卫生服务和重大公共卫生服务人员需求如表1所示。根据专家访谈结果，其他公共卫生服务占基本公共卫生服务和重大公共卫生服务的10%较为适合。根据医疗机构管理人员的配置要求，管理人员应占到人员比例的8%，因此按8%来计算从事公共卫生服务政策研究的人员比例，则得出2020—2035年我国公共卫生服务人员需求如表1所示。

表1 基本公共卫生服务和重大公共卫生服务人员需求(人/万人口)

2 目标人群法测算公共卫生服务需求

2.1 理论基础

目前，提供公共卫生服务的人群主要是专业公共卫生机构人员和基层从事基本公共卫生服务的人员。因此，从事公共卫生服务的人群可分为两类，一类是各类专业公共卫生机构的人员，第二类是基层从事基本公共卫生服务的人员。因此，目标人群法主要是分别测算这两类人员的配置，进而相加得到最终配置。

2.2 测算过程

2013—2016年，我国专业公共卫生机构人员数量基本不变，为6.30人/万人口。根据专家访谈结果以及目前专业公共卫生机构的财政补助模式，未来很长一段时间内，我国专业公共卫生机构人员数量很可能会保持不变。因此，截至2035年，预计我国专业公共卫生机构人员数量都保持在6.30人/万人口。

基层从事基本公共卫生服务人员需求根据原卫生部疾控局加强疾病预防控制体系建设工作中对基层疾病预防控制所需人力的测算，当时的疾病预防控制只能涵盖目前职能中的建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、重型精神疾病管理、高血压糖尿病等慢性病管理6项。按照标准工作时法，以千人口为标准，完成上述6项职能每一个工作周内需要13.33 h，按一个工作周每人40 h工作量计算，所需人力为3.33人/万人口。以完成上述6项任务所需的平均工作量为依据，对完成0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、避孕器具发放、卫生监督协管、中医药健康管理服务、结核病患者健康管理、健康素养促进行动共8项任务所需人力进行测算，8项任务所需人力=(3.33/6× 8)/40=4.44人/万人口。综上，完成14项基本公共卫生服务需配置公共卫生人员7.77人/万人口。

从全人群全生命周期的角度考虑。公共卫生服务的内容不会一成不变，而会随着生活水平的提高逐步增多。随着公共卫生服务的完善，开展的公共卫生服务项目日趋增多。根据专家调研结果，从2020年起，每5年增加2项基本公共卫生服务比较合理，算得公共卫生人员需求如表2所示。

表2 公共卫生人员需求(人/万人口)

3 人口比值法测算公共卫生人员需求

由于美国公共卫生发展完善，相关数据切实可得。到2035年，我国要实现基本现代化，因此可假设2035年我国公共卫生人员要达到美国水平。根据《当代美国公共卫生——原理、实践与政策》一书，美国公共卫生人员数量为15.80人/万人口，推出我国2035年公共卫生人员应达到15.80人/万人口。

4 讨论与思考

4.1 采用趋势预测法无法测算公共卫生人员需求

采用趋势预测法无法测算公共卫生人员需求的原因有两个：一是公共卫生人员历史数据难以获取。根据《卫生健康统计年鉴》，卫生人员指在医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构以及其他医疗卫生机构工作的职工，包括卫生技术人员、乡村医生和卫生员、其他技术人员、管理人员和工勤人员。年鉴上对卫生人员的分类中，不包括公共卫生人员。本研究的公共卫生人员指的是从事公共卫生服务的相关人员，包括专业公共卫生机构人员和基层医疗卫生机构从事公共卫生服务的人员，其中包括医生、护士、药师、管理等各类人员。而且，部分人员除了从事公共卫生服务相关工作外，还要从事医疗等相关工作，因此数量难以统计；二是专业公共卫生机构人员数量发展变化无规律。对2010—2016年我国专业公共卫生机构(包括总数和各类机构人数)人员数量进行梳理分析如表3所示。2010—2013年，公共卫生机构人员总量保持稳定，2014—2016年公共卫生人员数量保持稳定；2013年公共卫生人员数量突然增多，这可能是由于机构改革统计口径改变造成的。进一步对各类公共卫生机构人员数量进行分析可发现：除健康教育所(站、中心)、妇幼保健院(所、站)、急救中心(站)、采供血机构四类机构人员发展稳重有升外，其余公共卫生机构，如疾病预防控制中心、专科疾病防治院(所、站)、卫生监督所、计划生育服务机构人员数量都呈现出不规律的变化：疾病预防控制中心2010—2015年人员数量持续降低，2013年人数数量反常，2016年人数增多；专科疾病防治院(所、站)2013年人员数量较高；卫生监督所2010—2016年人数呈现非线性下降趋势；计划生育服务机构人数呈现先增后减的情况。因此，基于专业公共卫生机构的人员历史数据进行趋势外推也不科学。

表3 2010—2016年我国专业公共卫生机构人员数量(人)

综上，无法应用趋势预测法对公共卫生人员数量进行预测。基于历史数据预测2020—2035年公共卫生人员不切实际。因此，本研究创新了公共卫生人员预测的方法，从公共卫生人员的定义和服务内容入手，对公共卫生人员的数量进行预测。

4.2 公共卫生人员内涵繁杂，分别对各类人员测算不现实

根据《当代美国公共卫生——原理、实践与政策》一书，公共卫生人才的定义是：接受了公共卫生及相关学科教育并专门从事提高人口健康水平相关工作的人。美国卫生资源和服务管理局在美国劳工统计局的基础上，将公共卫生人才的职业进行分类，大概可分为专业类、技术类、文职/协助者和志愿者4大类58小类人员。其中专业类包括行政管理、酒精和药物滥用顾问、生物统计学专家、临床顾问、环境工程师、环境卫生科学家和专家、流行病学专家、卫生经济学专家、健康教育学专家、卫生信息系统/计算机专家、公共卫生牙医、公共卫生教育家、公共卫生护士等39类人员；技术类包括社区外展、电脑专家、环境工程技术员和技师、环境科学与保护技术人员、调查专家、职业安全与卫生技术人员和技师等11类人员；文职/协助者包括行政业务人员、行政支持人员、患者服务人员、饮食服务/家政服务人员和其他服务人员5类人员；志愿者包括卫生行政人员志愿者、公共卫生教育工作志愿者和其他的辅助专业志愿者3类人员。因此，对每类人员的配置分别进行测算过于繁杂。本研究在目标人群法中，对从事公共卫生人员进行组合，分别对专业公共卫生机构人员和基层从事基本公共卫生服务的人员数量进行测算。

4.3 缺陷是未从全人群全生命周期角度考虑

公共卫生服务与医疗服务的区别在于，公共卫生服务是全人群、全生命周期的，侧重于疾病的预防。而医疗卫生服务则是针对患者所提供的，侧重于疾病的治疗。但是，综合考虑目前的文献，并没有一种测算方式能够体现出这种全人群全生命周期的概念。并且，目前公共卫生服务的开展以项目为主，而项目多集中在一定的年龄段，如图2所示：目前的公共卫生服务项目多集中在0～14岁，65岁以上，而对其他人群关注较少。因此，理想的公共卫生服务应考虑全人群全生命周期，而不应基于项目来测算。但是，从全人群全生命周期角度测算非常困难，首先需要知道每个人需要享受的公共卫生服务所需的人力，进而根据人口数对公共卫生人员需求进行预测。而目前，公共卫生服务包括哪些内容也不是非常清晰，公共卫生服务的提供也多以项目形式开展。因此，这是本研究的缺憾，希望在后续研究中可以得到解决。

图2 全人群全生命周期公共卫生服务目标