公立医院政府采购模式优化研究与评价

唐媛媛，柏红，汤建平

(宿迁市第一人民医院，江苏省宿迁市 223800)

医院采购专业性强、种类多、金额大，是保障医院良好运行的重要一环，也是医院监察及管理的重点之一。大多数医院的采购工作是由不同的职能部门执行，各部门同时行使采购的“调研”权和“执行”权。目前大部分医院采购业务岗位设置未做到不相容岗位相分离，使得各岗位责任不清、缺乏相互牵制，易发生舞弊、腐败现象[1]。采购权分散导致采购人员大多是非专业人员组成，其专业水平、谈判能力、综合素质无法满足医院采购工作的需要[2]，另外，招标部门分散，整体集中管理难度大[3]。

根据《中华人民共和国政府采购法》的定义，公立医院作为事业单位，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，属于政府采购行为，应遵守政府采购相关法规并接受财政、纪检部门监督。笔者通过对样本医院政府采购项目的研究，探讨公立医院政府采购模式如何优化及根据绩效评审“3E”标准衡量采购模式优化前后采购结果的经济性、效率性和效果性，为优化公立医院政府采购行为及管理提供参考。

1 资料与研究方法

1.1 资料来源

根据便利抽样原则选取江苏省南京市两家公立医院和宿迁市一家公立医院，这三家公立医院传统的采购模式均为按照物资品类由对应职能部门负责采购，医学工程处、总务处、信息处有相应医疗设备、后勤物资、信息软硬件从调研、采购到验收的全流程采购权，采购不相容岗位不分离，本文称其为职能科室一贯制采购模式。为优化采购管理降低采购风险，三家公立医院陆续对医院采购工作进行了改革，将所有采购品类按照采购阶段划分采购职责，设立院采购管理委员会，下设管理分会，管理各类物资的采购审批，由医学工程处、总务处、信息处汇总调研相应设备、物资、软件采购需求，设招标管理办公室，负责全院采购项目招标执行过程及合同签订，采购标的到货后由需求调研科室主导多科室协同验收。

本文分别选用三家公立医院一贯制采购模式及分阶段采购模式下12个月内的所有政府采购项目进行统计分析。根据“3E”评审标准计算优化前后两种采购模式下采购绩效，对比各项绩效指标的变化。

1.2 数据来源

本文选取三家公立医院采购模式变更前后12个月内在市政府采购网公示的政府采购项目作为研究对象。

1.3 关键研究指标

本研究将采用绩效评价中常用的3E标准对两种采购模式下医院采购绩效进行评估。1995年著名学者特里·芬维克(Terry Fenrick)提出的“3E”评价标准，现已构成了绩效评价理论的基本原则，即在绩效评审中对两种采购模式下采购结果的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审核[4]。本研究中采购数据及结果取三家医院的平均值。

经济性指标：指达成采购目标所使用的政府财政资金最小，衡量指标为政府采购资金节约率。

采购资金节约率=∑(项目预算资金-实际采购资金)/采购预算资金×100%。

效率性指标：指采购过程使用时间、资金、人员的使用效率，衡量指标为采购履行率、采购规模效率、人员效率。

采购履行率=实际采购项目数/计划采购项目数×100%。

采购规模效率=采购总额(万元)/采购次数。

人员效率=采购总额(万元)/采购人数。

效果性指标，指采购成果达到采购目的和预期结果的程度，衡量指标为采购目标实现率、采购产品用户满意率。该研究对货物或服务到货后进行问卷调查，请使用者对采购结果进行选择，结果分为“满意、合格、不满意”。

采购目标实现率=实现采购目标的采购金额(满意+合格项目)/集中采购金额×100%。

采购产品用户满意率=用户满意产品(满意项目)/产品总数×100%。

2 结果

2.1 采购资金节约率

两种采购模式下三家公立医院政府采购项目的资金节约率见表1。

2014年四川省采购物资类资金节约率为4.39%，工程类项目资金节约率为8.76%[5]，同年内蒙古自治区政府采购资金节约率为11.14%[6]，医院集中采购在不同的国家可以节约10%～15%不等的资金[7]。一贯制采购模式及分阶段采购模式下该院采购资金节约率均符合国际国内平均水平，分阶段采购模式资金节约率略有上升，可能与采购队伍更加专业、采购管理手段更加先进有关，同时分阶段采购模式形成了有效的前后监督闭环，也促使各采购部门更注重采购资金的节约率。

表1 两种采购模式下采购资金节约率比较

2.2 采购效率

两种采购模式下三家公立医院政府采购项目的效率见表2。

表2 两种采购模式下采购效率比较

分阶段采购模式100%的完成了采购任务，一贯制采购模式下采购履行率未达到100%可能因为采购权限集中于一个部门导致采购履行率缺乏监督，采购人员对采购任务的时效性缺乏重视，使得年度内采购计划不能按时完成。分阶段采购模式下采购人员效率大幅提高，人均平均操作项目数是原模式下的1.69倍，采购金额是原模式的1.33倍。但是采购规模效率下降16.05%，可能与分阶段采购模式下调研部分仅负责前段调研，对后期招标采购的整合性欠缺考虑，移交招标部门采购项目较分散。也可能原本可以由各管理科室利用网上商城采购的零散项目由于考虑到职能分离也移交招标采购部门进行了招标，导致规模效率下降。

2.3 采购目标实现率及用户满意率

医院的政府采购工作是政府采购体系中比较特殊的一部分，对产品质量有着较高的要求[8]，因此采购目标实现率十分重要。本研究对三家医院两种采购模式下的采购项目各随机抽取20项，采用远程或当面访谈的方式对采购结果进行调查。结果显示，分阶段采购模式下采购目标实现率由98%提高到100%，用户满意率也从95%提高到98%。模式改变后采购调研科室与采购执行科室一同为临床需求科室服务，互相提醒及监督，有利于提高采购目标实现率及用户满意率。

3 讨论

3.1 分阶段采购模式提高医院采购透明度，利于廉政建设

医院政府采购专业性强、种类繁杂，采购监管难度大。采购监督应包括对采购需求审核、招标评审、合同签订、物品验收等各个环节的监督管理，仅仅依靠评审现场的监督无法实现对采购的全过程监督[9]，因此，采购业务应主要把握的原则之一是牵制，体现在不相容岗位相互分离[10]，采购的关键环节:“决策”与“执行”应分别由不同的部门负责[11]。

一贯制采购模式由一个采购部门承担某项采购任务从调研到验收全流程的采购工作导致权利过于集中，监管难度大；分阶段采购模式将采购需求制定归于医学工程处、总务处、信息处三个采购管理部门负责，开评标过程及签订合同归于招标管理办公室操作，将采购调研与执行过程区分开来，验收又回到采购管理部门主导，多部门协同执行。分阶段采购模式让采购部门之间形成齿轮式工作链，采购部门互相前后监督，形成监督闭环，在完善的制度体系保证下，各项采购工作公开透明，整个采购活动中不同部门之间形成有效制衡。

3.2 分阶段采购模式有利于提高医院采购效率及优化采购效果

新医改后公立医院面临的经济压力明显加大，巨大的经济压力势必对医院采购的效益期望和性价比提出更高的要求，这也对医院采购管理创新提出了新的要求[12]。

分阶段采购模式有利于采购管理统一标准。一贯制采购模式下不同的采购管理科室需要编写各自的采购规章制度，各部门之间难以做到有效统一，各部门对法规理解也不相同，不同科室采购执行的细则甚至相互冲突。分阶段采购模式打破采购物资分类造成的工作壁垒，使全院采购工作成为一个整体，由院采购管理委员会编制相关规章制度，减少了不同科室的重复编制工作，统一规范了全院采购准则及行为，有利于采购工作管理及效率的提升。医院采购的规范有序，也是医院治理能力和服务提升的表现。

分阶段采购模式有利于形成专业的采购队伍。医院采购涉及人员多，工作冗杂，从前期市场调研、产品分析到后期招标采购、签订合同、验收入库时间跨度大，多科室一贯制采购模式下采购人员分散导致培训成本大、专业考核难。而且各科室采购人员调动频繁，不便于形成采购专业队伍。同时采购各阶段对专业性要求的侧重点不同，采购工作人员不可能在每一阶段都是专家。分阶段采购模式下招标管理办公室专门负责招标工作，经过系统专业化的培训及大量工作实践，能够较专业地开展招标采购工作；而医学工程处、总务处、信息处摆脱了开评标、合同签订、档案归集等繁琐工作，能够专注于采购技术参数的研究，各科室集中专业优势完成采购阶段性的工作，使采购队伍更加专业化，采购专业度及效率性均得到大幅提高。

3.3 分阶段采购模式的不足之处

分阶段采购模式将采购业务切割成不同的阶段容易使医院的采购业务缺乏整体规划性，各部门的采购业务如不能做到有效的统一管理，则医院采购工作在分散采购权利的同时也分散了采购责任，容易导致各部门机械执行某一阶段的采购任务而不注重采购资源的统一归集和调配，造成采购人力、物力资源的浪费。

3.4 分阶段采购模式需要落实采购责任人及绩效考核制度

分阶段采购模式需要配合积极的责任制和绩效考核制度才能更好地发挥政府采购节约职能。分阶段采购模式需要积极发挥医院采购管理委员会的组织管理监督作用，由采购管理委员会对年度采购工作成果及下一年度采购工作计划进行审核。采购管理委员会委派监督人员联合审计处、计财处、纪委监察室对日常采购工作进行指导及监督，保证医院采购工作统一部署。我国医院政府采购工作还可以借鉴美国政府采购的“合同官”制度，合同官在采购方面有充分的自主决策权，与其权力相对等的是合同官对采购的全权负责，一旦采购被发现问题，即使合同官已经转岗或退休，也会被追究法律责任[13]。采购管理委员会统一管辖、“合同官”对项目全权负责的制度可以弥补分阶段采购模式下各科室仅对采购某一环节负责而忽视整体医院利益的弊端，而“权责对等”的追责制度能够极大程度上震慑预防腐败行为的发生，督促“合同官”尽职尽责采购。

医院政府采购需制定更加细化、更加贴合实际工作的评估方法和绩效指标，建立更加完善的绩效考核体系[14]。采购管理评价指标不仅有利于全面地对医院采购管理进行评估，动态了解医院的采购现状，同时还有助于不断完善采购制度与流程，提高医院整体管理水平[15]。有效的绩效考核制度可以弥补人为管理的疏漏，提高采购工作积极性及责任心。不同采购任务科室内部需要制定细化的考核制度，同时医院需加强采购全流程的绩效考核制度。由“合同官”或类似职能的审计部门对采购相关各部门工作进行考核，对不同采购科室之间的工作衔接及最终的采购结果进行考核，并定期组织召开采购管理会议，对发现的问题进行梳理，形成有效的循环改进。

综上，笔者通过实证研究，对江苏省三家公立医院的政府采购模式优化进行了探讨，并对优化前后采购结果进行比较，发现分阶段采购模式下资金节约率、采购人员效率、采购满意度及采购透明度均有所提高，但是采购规模效率下降。建议医院进一步建立明确的责任人制度及细化可行的绩效考核制度，提高医院政府采购管理水平。