生态产品价值实现的模式、路径与政府法律责任

张百灵

(山东师范大学法学院，山东 济南 250358)

生态产品具有重要的生态功能，如何促进生态产品的生态价值以经济价值等形式体现，实现从“绿水青山”到“金山银山”的转化，是贯彻实施绿色发展战略的重要内容。自2019年，浙江省丽水市开展生态产品价值实现试点以来，我国关于生态产品价值实现的政策和实践不断增多。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出“丰富生态产品价值实现路径”等要求。在此背景下，结合浙江、江西、山东、河南、江苏等省的生态产品价值实现试点经验，对生态产品价值实现的模式和路径进行总结，并分析不同模式和路径下的政府法律责任具有重要的意义。

一、生态产品及价值实现

(一)生态产品的界定

关于生态产品的含义，学界研究中存在狭义说和广义说。狭义上的生态产品主要是指自然要素，强调生态产品的自然属性。如曾贤刚等认为，生态产品是指维持生命支撑系统、保障生态调节功能、提供环境舒适性的自然要素，包括无污染的土壤、茂盛的森林和适宜的气候等。[1]狭义上的生态产品与域外的“生态系统服务”(ecosystem services)概念类似。如生态学家Daily[2]把生态系统服务定义为直接或间接增加人类福祉的生态特征、功能或生态过程。我国《全国主体功能区规划》采用了狭义的生态产品概念，把生态产品作为和工业品、服务产品、农产品并列的一种产品类型，确定了生态产品作为人类生存发展必需品的重要意义。

按照广义说的观点，生态产品概念范围日益扩大，既包括从自然系统中产出的纯自然功能的生态产品，如清新的空气等；也包含对自然生态系统功能产品进行产业化开发加工后衍生形成的、能够满足人类使用的生态产品，如林业碳汇等。[3]潘家华[4]、张林波[5]也持类似的观点。

本文认为，生态产品是广义上的生态产品，既包括自然要素，也包括由生态产业化形成的经营性产品。[6]需要明确的是，“自然要素”强调的是一种结果而非状态，“自然要素”并非纯自然的，也可以借助于人工力量形成。生态产品具有公共性和公益性，是典型的“公共物品”。对于提供生态产品、促进生态产品价值实现，政府责无旁贷。这是满足社会公众日益增长的生态需求的现实选择，也是生态型政府建设的必然要求。

(二)生态产品价值实现

生态产品价值实现是在政府或者市场的推动下，破解环境公共利益外溢问题，使生态产品正外部性实现内部化，促进生态产品生态价值转化为经济价值的途径。

生态产品具有“可生产性”。生态产品由“生态”和“产品”两个核心词语构成。生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态[7]，强调的是生物之间的关系或生物的自然状态。产品意指生产出来的物品[8]，生产是人们利用生产工具改变劳动对象、创造产品的活动。“产品”一词的使用意味着生态产品并非纯粹来源于自然系统，还强调其是人类自觉活动的产物，凝结着一定的人类劳动，生态产品具有环境的“可生产性”特征，是自然力量和人类力量的结合，体现出自然性和社会性的统一。承认生态产品的自然性是为了尊重自然界的生态规律和自然的内在价值，承认生态产品的社会性意味着人类不再单纯依靠自然的供给，而是能够通过投入一定的生产要素，经过一系列的生产过程，可以持续获得具有生态价值和生态功能的产品。生态产品是一种新型产品，具有“可生产性”。

生态产品集合了使用价值和价值双重属性。生态产品首先具有产品的基本功能，即能够满足人类的生态需要，这种需要是人类最基本也是最高的需求之一。人类的生存、发展需要一定的环境条件，从农耕时期到工业社会的发展史也始终伴随着对生态系统的使用。人们不但需要从生态系统中汲取物质资源和能量，还需要利用生态系统提供的调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、生物遗传、历史教育、美学欣赏等生态功能和精神价值。生态产品能给人类提供清洁水源、洁净空气、宜人气候、生物多样性等人类发展的必需条件，当然具有使用价值。此外，生态产品主要来源于自然生态系统，但却并非完全依靠自然本身的供给，在生态产品产生过程中，生态修复、植树造林、防风固沙等人类劳动也发挥了重要作用，因此，生态产品具有价值属性。

(三)生态产品价值实现的理论基础

1.正外部性及其克服

生态产品的“公共物品”属性导致其会产生大量的正外部性。正外部性是与负外部性相对应的概念，在环境法中，正外部性意味着行为主体在生产、经营、消费等活动中产生的环境利益并非由其全部享用，他人或社会也享用了该环境利益。

在正外部性情况下，产生了利益外溢，因此存在补偿问题；而对于负外部性，则存在对环境公益的救济问题。生态产品是环境公共利益的载体，生态产品及其生态功能往往具有整体不可分割性和普惠性。生态产品供给过程中，会产生大量的利益外溢，导致无法实现资源配置的最优，也影响生态产品供给的持续力，如何对外部性进行治理、实现正外部性的内部化成为生态产品供给中的重要问题。借鉴上述理论，实践中形成了生态产品(服务)交易、生态补偿、生态修复等法律制度，促进生态产品价值实现。

2.利益增进与补偿

我国环境法通过规定环境资源利用者的法律义务和责任形成了生态利益保护的基本格局。这主要是一种被动的生态利益保护思路，即在生态利益遭到损耗后采取各种救济措施加以弥补。在日益严重的环境损害面前，“利益损耗与救济”必不可少，但许多生态利益损耗后具有不可逆性，即使再完美的救济制度也于事无补。因此，需要我们减少对生态利益损耗的同时，应积极促进生态利益的增进和维护。

生态产品本身及其生态功能都具有整体不可分割性，这就导致生态产品的消费主体具有扩散性和共享性。这种特征反映在法学视域中，便容易造成权利边界的模糊和利益的外溢，使生态产品具有公共性和外溢性。因此，企业、社会团体以及个人在进行生态保护和改善的过程中，产生的生态利益并非由他们独享，而是形成生态利益的共享，出现各种“搭便车”现象。对于生态产品供给者而言，生态利益的外溢有悖公平和正义，如果得不到合理解决将有损他们的积极性。因此， 需要在完善现有法律制度的基础上，设计出针对生态产品共享性特征的法律规范，对生态产品供给者进行补偿，促进生态产品价值实现。

二、生态产品价值实现的模式

学界从不同角度对生态产品价值实现的模式开展了研究。有的学者从生态产品使用价值的交换主体、交换载体、交换机制等角度进行细化研究，归纳形成8大类、22小类生态产品价值实现的模式。[9]有的学者把生态产品价值实现的模式分为市场主导型、政府主导型和生产要素参与分配型。[10]

在有关政策推动下，生态产品价值实现在地方实践中得以探索并形成不同的模式。截至2022年3月，自然资源部发布了3批共计32个生态产品价值实现典型案例。通过对这些典型案例进行总结发现，现阶段我国的生态产品价值实现涵盖了生态产业化、生态产品(服务)交易、生态修复和生态补偿等不同模式(具体见表1)。

表1 自然资源部生态产品价值实现典型案例(第三批)模式总结[11]

无论是在理论研究还是实践中，生态产品价值实现主要依靠政府、市场，在少数情况下也依靠第三部门。当然，在上述生态产业化、生态产品(服务)交易、生态修复和生态补偿等价值实现的不同模式中，政府和市场的职责、功能各有区别。

三、多元价值实现路径中的政府责任

一般而言，生态产品的“公共物品”属性越强烈，政府参与性和主导力量就越强，反之亦然。结合生态产品的“公共性”属性，在生态产品价值实现中，目前已经形成了政府主导、市场主导和政府市场混合式多种价值实现路径，即公共性生态产品对应政府主导的价值实现路径，经营性生态产品对应市场机制，新增加的准公共生态产品则对应政府、市场混合路径。[12]在不同的价值实现路径中，政府责任强弱有所区别，功能也存在一定差异。

(一)政府主导的生态产品价值实现路径及其职责

政府主导的生态产品价值实现路径主要适用于纯生态产品。纯生态产品也即公共性生态产品，具有非竞争性和非排他性特点，往往由政府直接提供，或者政府通过生态补偿、生态交易等方式购买公共性生态产品，促进生态产品价值实现，践行“谁保护、谁受益”的价值理念。

在地方实践中，已经出台促进政府购买生态产品的相关规范性文件。如《苏州市生态补偿条例》规定，推动政府购买公共性生态产品；云和县出台了浙江省首个《生态产品政府采购试点暂行办法》，政府采购包括生态调节服务类生态产品中的水源涵养、气候调节、水土保持、洪水调蓄等四项品目。

政府购买的生态产品既包括公共部门提供的生态产品，也包括法人、自然人、第三部门等主体提供的生态产品。政府购买生态产品是一种合理且比较现实的价值实现方式。我国地域辽阔，不同区域之间的环境状况存在诸多差异，许多地区为了维护社会整体生态效益做出了诸多牺牲和贡献。例如，河流的上游地区通过开展生态工程产生的生态效益惠及中下游地区，却承担着丧失发展机会，付出大量人力、物力、财力，因此，通过政府之间的生态产品购买可以有效弥补地区之间发展的差异，促进社会公平正义的实现。政府之间生态产品购买的形式主要是下级人民政府与上级人民政府之间或不同地区的人民政府之间进行公共产品或公共服务的交换，通过政府财政的转移支付来实现生态产品的交易。[13]

在纯生态产品价值实现方面，政府职责相对统一，那就是供给或者购买生态产品这一“公共产品”。纯生态产品具有维系国家生态安全、净化水源、维护生物多样性稳定、气候调节等多重功能，这些功能具有不可分割性和公共性特征。从人类社会的存在和发展来看，人们对于此类生态产品的需求具有整体性，是人类整体对生态产品的需求，而政府作为环境公共利益的代表者和维护者，对于企业、社会组织以及个人产生的生态效益，有责任和义务进行“购买”，以此激励更多的人参与到环境公共利益的维护和增进中。

政府通过创建生态银行、生态产品市场和生态购买机构或组织，适时购买生态产品，让生态产品供给者适时收回成本和投资，帮助其将“产品生态”转化为“商品生态”，通过生态买卖和生态购买确保“生态致富”。如根据美国、印度、加拿大和澳大利亚的法律，生态系统的价值被承认甚至认为是必要的。[14]在生态产品的生产过程中，自然人、法人以及其他组织付出了一般的人类劳动，使各种生态产品具有了价值，应该成为生态产品的卖方。这种交易模式具有一定的特殊性，从卖方来看，由于生态产品与整个自然生态系统有着十分密切的内在联系，在许多情况下，生态产品的卖方难以以单个法人、自然人的身份表现出来。而生态产品的买方也具有特定性，即购买生态产品是政府的责任和义务，而不像一般的市场交易主体一样是其主观意志的体现。

政府主导的价值实现需要国家财政的长期、持续投入，易造成政府极大的财政负担。此外，政府本身在回应公众的生态产品需求方面，由于缺乏充分的信息对接，难以灵活、及时、有效地应对公众的多样化需求，容易形成“供给—需求”之间的偏差，造成资源的浪费。因此，在政府主导生态产品价值实现的同时，还需要发挥市场和第三部门的作用。

(二)市场主导的生态产品价值实现路径及政府职责

市场化是生态私人产品价值实现的主要方式。生态私人产品也即经营性生态产品，是指具有竞争性和排他性的生态产品，如各种林产品、生态农产品、生态旅游产品等，其供给主体主要是市场和第三部门。这类生态产品的产权较为清晰，私人参与的意愿较为强烈。这些生态产品应该被纳入市场交易体系中，由生态产品供给者和消费者开展面对面交易，是一种直接、高效的生态产品价值实现方式。

市场化路径成为生态产品价值实现的重要发展方向。市场机制可以借助技术和制度安排使生态产品具有一定的排他性，以激励更多主体介入供给。随着经济的发展进步，生态产品的公共属性会因技术水平、消费人数等因素的变化而发生改变，生态产品的供给规模、供给主体以及生态产品的需求种类和数量也会处于一个动态发展的过程中。这将会弱化生态产品的公共属性，为生态产品的市场化供给提供了可能。[15]

产权的界定是生态产品价值实现的必要条件。然而，“在环境经济实践中，严格的产权界定与安排和完全通过产权安排来解决有关环境的外部不经济问题，至少在目前还难以达到，因为市场无力克服诸多技术性难题。”[16]产权作为一种强制性的制度安排，只能由具有强制力的政府来界定。

私人生态产品具有竞争性和排他性特点，产权较为明晰。在其价值实现中，市场更能发挥调整和规范作用，政府职责和功能处于辅助地位。这需要明确市场和政府职权边界，减少政府对市场的不当干预。政府是市场管理者和引导者，通过完善法律法规、加强市场监管和制定合理的交易规则，促使个体利益和社会利益之间协调平衡。[17]政府承担着健全市场规则的职责。我国关于特许经营权许可、市场准入与退出等方面的制度尚不规范，需要政府积极推行改革措施，推动生态产品确权登记、交易等规则的构建。此外，政府还需要加强政策和制度建设，通过制度规范市场交易行为，为市场和第三部门供给生态产品提供有效的制度激励。通过政策引导和制度激励，培育良好的市场交易体系和规则，促进生态利益转化为现实的经济利益，鼓励、规范市场主体通过市场交易的方式实现生态产品价值。

(三)政府和市场混合的价值实现路径及政府职责

在纯生态产品和私人生态产品价值实现中，政府的职责边界相对明晰。在混合生态产品价值实现中，政府和市场往往同时发挥价值实现的推动作用。

混合生态产品涵盖了生态准公共产品以及生态俱乐部产品两类。生态准公共产品是指不具有排他性而具有竞争性的生态产品，如流域水资源、碳排放权等；生态俱乐部产品是指具有排他性而不具有竞争性的生态产品，如集体林权、经营性森林公园等。混合生态产品价值的实现既要发挥政府职责，也要依靠市场调节。

我国市场机制建设和生态产品研究起步较晚，目前统一的生态产品交易市场体系尚未形成，生态产品产权认定、准入门槛、交易方式、交易内容等方面存在一定缺漏。如由于产权认定的困难，涵养水源、净化空气等生态功能难以通过市场方式进行交易。目前尚没有一个明确的政府部门对生态产品的价值核算工作进行统筹，缺乏生态产品价值评价体系。[18]我国立法中关于生态产品生产、供给、交易的相关制度规范相对缺乏，政府的角色定位和行为边界相对模糊，导致政府对生态产品的监管及其有效运营并不科学、统一。生态产品管理的科学性问题使得生态产品难以参与市场经济循环，继而制约了生态产品的价值实现，解决当前生态产品供需矛盾的机制并未形成。现阶段，在实践中，混合型生态产品价值实现主要依靠政府发挥作用。政府通过实施生态补偿、进行财政转移支付、税收、价格调节等方式推动生态产品价值的实现。

从长远发展分析，在生态产品价值实现中，应该逐渐发挥市场机制的作用，完善生态产品产权制度、价格形成制度和市场交易制度，使市场逐渐成为生态产品价值实现的核心力量。以市场为主导的价值实现路径同样需要政府发挥“看得见的手”的作用加以规范，政府责任集中于政策引导、制度建设、市场监管、平台搭建、金融支持、环境教育等领域，政府主要是作为生态产品市场主体的培育者、自然资源产权界定的执行者和生态产品市场的规制者。[19]当然，政府和市场的作用场域并非截然分开，在大部分生态产品价值实现中，往往需要依靠政府和市场各司其职、相互配合。

在多元化的生态产品价值实现途径中，政府既是生态产品的供给者和购买者，同时要对生态产品的价值实现进行监管。生态产品交易在我国仍属于新生事物，政府需要加强对生态产品交易的监管，发挥市场调节机制作用，维护市场秩序，促进生态产品交易的顺利开展。

四、生态环境损害救济中的政府责任

生态产品承载着环境公共利益，环境污染、生态破坏等行为造成了生态环境损害，也影响生态产品供给和价值的实现。生态环境损害的救济主要包括行政和司法两种途径，无论采用哪种途径，政府都是最主要的责任主体。对于造成生态环境损害的行为，政府应当通过行政执法、提起生态环境损害赔偿诉讼等方式发挥监督作用，追究污染者、破坏者等行为主体的责任，以维护环境公共利益。

(一)行政路径：环境行政执法手段的完善

根据《宪法》的规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。行政救济途径主要是指政府及其部门以行政命令、行政处罚、行政强制等行政手段，通过执行环境保护法律法规实现生态环境的保护。该种途径主要依靠政府及拥有环境保护监督管理职权的政府部门的执法活动展开。

以行政执法方式实现保护环境、维护环境公共利益的目的是行政机关最基本的职责。根据我国法律规定，针对造成生态环境损害的行为人，环保部门有权采取行政命令、行政处罚、行政强制等行政手段。行政权具有专业性强、灵活便捷、效率高等优势，成为我国生态环境损害救济的重要途径。但实践中也存在行政处罚和行政命令混淆不清、行政代履行不规范等问题，亟需完善有关制度和执法程序。

1.行政处罚与行政命令的厘清

行政处罚是环境保护行政执法中最为常用的手段，环境立法中也规定了许多责令性行政行为，如《湿地保护法》规定的“责令限期恢复、重建湿地”“责令停止违法行为”“责令限期补种”，《森林法》规定的“责令限期恢复植被”等。但是，这些行为的性质如何界定？是行政命令抑或行政处罚？这在立法和实务上都易产生混淆。2010年《环境行政处罚办法》将“责令停止生产或者使用”“责令停止违法行为”“责令限期治理”等“责令改正”行为界定为行政命令，实践中出现了环境执法和司法适用的混乱与困惑。

行政处罚与行政命令的区别并非表面上是否以“责令”的方式作出，根据《行政处罚法》的规定，“责令停产停业”“责令关闭”也属于行政处罚。因此，需要根据两者“是否具有制裁性作为实质内容标准加以判断。”[20]行政处罚的核心要义是“惩罚性”，即对行为主体增加了“新的负担”，如果责令内容是对先前行为的弥补或修复，则不具有惩罚性。

2.行政代履行的完善

行政代履行是行政强制执行的一种具体方式，一种补充性手段，适用于当事人不履行行政决定，行政行为具有替代可能性时，由行政机关或者没有利害关系的第三人代为履行排除妨碍、恢复原状等义务。行政代履行适用于环境保护、交通安全等领域。在我国的环境保护立法中，《水污染防治法》《湿地保护法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等法律均有相关规定，但是对于行政机关是否必须代履行，则规定不一。这导致实践中存在环境行政代履行的方式、代履行费用追缴路径不够明确等问题，需要从以下几个方面加以完善：

(1)环境行政代履行的程序选择与完善。根据《行政强制法》，行政机关代履行3日之前，需要“催告当事人”履行，当事人履行的，停止代履行。但是，纵观各环境保护单行法的规定，均缺乏催告程序的内容，而是采用“责令改正，当事人拒不改正，有关部门代为履行”这一模式。[21]实践中，环境行政代履行是否需要经过催告程序常常困扰行政机关工作人员。此问题的解决需要区分两种情形，一是环境保护单行法明确规定了代履行，应该按照“特别法优于一般法”的基本理论，优先适用环境保护单行法律，即在水污染、固体废物污染环境、土壤污染、放射性污染、森林保护、防洪、水资源保护、水土保持等领域不需要履行催告程序。很多突发环境事故具有发生突然、扩散范围广、环境损害不可逆及污染物不够明确等特点，在此情况下，包含时限规定的催告程序和要求难以防范环境风险的扩大和环境危害的发生。二是环境保护单行法缺乏代履行相关规定。如《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《渔业法》等尚未规定代履行，在此应该适用《行政强制法》的一般规定。但是催告程序的规定和环境事故的特殊性存在一定冲突，此问题的解决有待于《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《渔业法》等立法明确规定代履行制度。

(2)明确代履行费用的追偿路径。突发环境事故发生后，为防止损害的进一步扩大，行政机关常常采取清除污染、修复生态环境的行为或者委托第三方进行治理，这期间便会产生治理或修复等代履行费用。对于上述费用如何追偿，实践中环境行政机关常常有不同的做法，包括环境行政机关提起私益诉讼、提起生态环境损害赔偿诉讼、向人民法院申请强制执行，以及检察机关或社会组织提起公益诉讼。[22]

代履行费用追偿路径的确定需要结合代履行的性质和追偿成本进行综合考虑。代履行属于行政强制执行，代履行费用是行政机关在行政行为中产生的应当由当事人承担的费用，因此，代履行费用在性质上具有公法属性。此外，从追偿成本分析，行政机关作出行政决定、实施或向法院申请强制执行的方式更具有便捷性和低成本性，由行政机关或其他主体另行提起诉讼则会造成司法资源的浪费。因此，通过“环境行政主体向人民法院申请强制执行”这一路径追偿代履行费用[23]符合代履行费用的性质和法律逻辑关系，实践中也便捷、宜操作。

(二)司法路径：生态环境损害赔偿制度的优化

司法救济途径主要是指政府及其部门通过提起生态环境损害赔偿诉讼的方式，来维护环境公共利益。开展生态环境损害磋商、提起生态环境损害赔偿诉讼是其应尽的职责和义务，政府不能像一般民事主体一样按其自由意志选择放弃。

生态环境损害赔偿制度以法律责任追究的方式保障生态产品供给和价值实现。政府作为生态环境损害赔偿的权利人，具有启动和参与磋商、提起诉讼、委托第三方进行生态修复等职责。该制度对于遏制损害生态环境行为，维护环境公共利益发挥了重要作用，但是结合该制度运行的实际效果分析，仍有诸多方面需要加以完善。

1.避免生态环境损害赔偿制度适用的泛化

基于我国有限的司法资源，以及合理划分行政执法权和司法权边界的需要，生态环境损害赔偿制度适用的案件应该具有后果严重性、典型性和代表性，也即造成生态环境损害的行为只有达到一定标准，政府才能启动磋商程序。对于适用生态环境损害赔偿制度的案件，《生态环境损害赔偿制度改革方案》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》明确规定了三种类型，除了“较大、重大、特别重大突发环境事件”以及“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”外，还包括“发生其他严重影响生态环境后果的”案件。但实践中，部分地区针对损害金额较少、后果并不严重的案件，如工厂堆放固体物质造成轻微的粉尘污染等，也启动了磋商程序，降低了该制度的适用门槛，造成制度适用的泛化。第三类案件能否适用生态环境损害赔偿制度，需要牢牢抓住“严重后果”这个核心要求，即对生态环境的损害应当与前两类案件达到程度、后果相当时，才能够启动生态环境损害赔偿制度。

2.优化磋商程序

磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。只有当政府“与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商”时，才可以提起生态环境损害赔偿诉讼。磋商程序有利于促进双方主体有效沟通、节约司法资源、及时救济生态环境、维护环境公共利益，在实践中发挥了积极效果。生态环境部《关于印发生态环境损害赔偿磋商十大典型案例的通知》显示，截至2020年1月，各地共办理赔偿案件945件，已结案586件，其中以磋商方式结案占比超过三分之二。磋商程序发挥重要功能的同时也面临着性质存在争议、公众参与较少等问题，建议从以下方面加以完善：

(1)完善磋商程序中的公众参与。《生态环境损害赔偿方案》确立了“公众监督”的工作原则，鼓励社会公众参与磋商、修复等活动。但生态环境损害赔偿磋商实践中，多数案件并未有充分的公众参与。根据生态环境部公布的两批生态环境损害赔偿磋商典型案例(见《关于印发生态环境损害赔偿磋商十大典型案例的通知》和《关于印发第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例的通知》)，20个典型案例中只有4个案件(见表2)在磋商阶段引入了第三方参与。生态环境损害赔偿磋商程序的规范化发展需要在发挥政府主导作用的同时，完善公众参与磋商、修复等程序的相关规定，健全公众参与的平台和制度，针对危害后果严重、波及范围广、社会影响大的案件等，把公众参与规定为必经程序，发挥公众监督的作用。

表2 第三方参与的生态环境损害赔偿磋商典型案例

(2)规范磋商协议的内容。《生态环境损害赔偿制度改革方案》笼统规定了磋商的内容，包括损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》则没有涉及磋商协议的要求。实践中，部分赔偿协议仍存在较多问题，主要集中于履行责任方式和履行期限方面。在履行责任方式方面，存在措施不明确的现象，有的未明确采取的具体替代修复措施，仅描述为“替代修复”，或者履行措施过为简单，内容不够细化，操作性不强；在履行期限方面，有的规定为“尽快履行”，缺乏可操作性。此外，少数磋商协议还存在缺页、乱码或者未盖章签字等问题。需要明确磋商目标，维护环境公益的客观标准，严格规范磋商协议的内容，促进磋商协议的规范化。

(三)促进生态环境损害赔偿与行政执法的衔接

生态环境损害救济有行政和司法双重途径。生态环境损害行为发生之后，政府在公共利益维护中具有双重角色，既是行政执法主体，可以实施行政处罚、行政强制等措施，又是生态环境损害赔偿的权利人，可以启动生态环境损害赔偿磋商程序。对于两者如何选择，目前的法律规范并未明确。

生态环境损害赔偿与行政执法的衔接本质上是如何处理行政权和司法权关系的问题。有学者认为，我国生态环境损害救济制度之间的衔接安排应当遵循“行政救济优先于司法救济”的基本原则，确立行政执法的优先性，确立“先行后民”的检察公益诉讼衔接模式。[24]因此，应优先适用公法机制进行生态环境损害救济，只有当公法救济机制不能发挥作用时才采用私法救济的模式。[25]

与司法救济途径相比，行政救济具有主动性、便捷性、稳定性和预防性特点，在生态环境损害救济中应该优先适用。对于一般的违法行为，宜采用行政执法手段进行规范；对于发生在特定区域或造成严重后果的案件才适宜适用生态环境损害赔偿制度。

五、结语

生态产品价值实现是克服正外部性、解决环境利益外溢问题的有效途径。随着我国环境治理体系与治理能力水平不断提升，生态产品价值实现将会更加普遍，现阶段我国关于生态产品价值实现的法律制度还不完善，需要明确市场、政府职责边界，发挥政府在生态产品价值实现中的重要功能。从长远发展看，应该逐渐发挥市场机制的作用，完善生态产品产权制度、价格形成制度和市场交易制度，使市场逐渐成为生态产品价值实现的核心力量。