我国东、中、西部省(区、市)新型研发机构政策特征分析

刘 兴，郭杰丹，陈军义，罗 锴，叶涔涔，范金怡

(1.贵州省科学技术情报研究所；2.贵州省科学技术发展战略研究院，贵州 贵阳 550004)

我国早在1996年就开始关注新型研发机构的发展，原国家教育委员会在《全国普通高等学校人文社会科学研究“九五”规划要点》中提出“要通过试点，建设一批以应用对策研究为主、具有思想库功能、采取网络化组织、研究成果具有明显社会效益和经济效益的新型科研机构”。2016年以来，中共中央在全国科技创新大会、两院院士大会和中共十九大报告等重大场合多次提出“深化科技体制改革”“加强科技供给”和“形成充满活力的科技管理和运行机制”。[1]近年来，以深圳光启、中国科学院深圳先进技术研究院等为代表的新型研发机构受到了政府和社会各界的广泛关注。

从空间分布看，我国新型研发机构空间分布呈现不均衡态势。在区域层面：新型研发组织大多集中分布在东南沿海地区，如：江苏省、广东省和浙江省；内陆地区分布较少，陕西省依托西安交通大学、电子科技大学等高等院校建立了6个工业技术研究院，新型研发机构初具规模。在省域层面：江苏省的新型研发机构主要集中在产业经济比较发达的苏南地区，广东省主要集中在深圳、广州等核心城市。而陕西省则集中在省会西安。

从数量规模看，我国新型研发机构数量快速增长，各种形态的新型研发机构数以千计。其中，陕西、江苏、广东、浙江4个地区的新型研发机构的成长最为突出[2]。

从新型研发机构所处行业看，通常有以下特点：①时代性明显。新型研发机构大多布局在生物医药、人工智能、大数据研究等时代热点行业。②地区特色性。各地区根据先天条件，资源禀赋优势，发展积累形成国内领头羊，发挥了区域内各盟市的资源特色和产业优势。③区域战略性。新型研发机构所涉及的行业不少是地方宏观战略发展中明确要重点发展的产业领域，如：内蒙古的新能源产业、云南省科学计算产业、河南省智能装备产业等。

作为科技体制改革的特区，新型研发机构已成为区域创新体系的重要组成部分，它既是加快创新驱动发展的重要生力军，也是吸引重点发展领域高端人才及团队汇聚的“集结号”。为了促进新型研发机构的持续发展，笔者围绕我国新型研发机构支撑政策的发展现状，梳理新型研发机构现有政策并加以分析，提出完善建议，以期为政府决策部门提供借鉴和参考。

1 研究与分析方法

政策特征分析主要是采用内容分析法对政策条款进行分类、编号、排序等工作后形成相应政策数据库，以此为基础对政策内容进行统计分析。通过北大法宝网、各地政府及其厅(局)部门等官方网站，对新型研发机构管理及支持政策进行搜集整理，共筛选出截至2019年12月全国各地发布的新型研发机构管理政策文件50份，整理出政策条款369项，并针对每一项条款从发布时间、机构、政策工具等角度进行分类、整理，形成相关政策数据库。

参考国家统计局对中国三大地带的划分，将北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等11个省(自治区、直辖市)划分为东部地带；山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8个省份划分为中部地带；内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区等12个省(自治区、直辖市)划分为西部地带。从不同角度对东、中、西部政策进行分析。

在政策文本选择上，政策文本来源主要通过北大法宝网站、各省(自治区、直辖市)政府、各厅(局)和市级相关政府官方网站进行政策文本的收集。以“新型研发机构”“新型研发组织”“新型科研机构”“新型科研组织”为关键词进行精确查找，如表1 所示，我国新型研发机构发展的专项支持管理政策主要涉及省(自治区、直辖市)级和市级的部门机构，截至2019年12月31日，各地颁布的新型研发机构管理办法共50份，其中省级19份，地级市31份。针对每一项政策条款，从发布机构、政策目标、政策力度、政策工具等进行分类、整理，形成新型研发机构政策数据库。对筛选出50份管理办法的369项政策条款进行政策文本统计，将不同层级的政策形成新型研发机构政策文本内容分析。

2 全国主要省(区、市)新型研发机构发展的政策特征分析

2.1 省级新型研发机构管理政策分析

根据各省区市发布的新型研发机构管理政策情况，对管理政策内容进行分析研究如下。

2.1.1 东部省份。 省级发文层面，东部地区中，广东省发文最多，其使用的政策工具数量也最多，累计34次。其中财政收入是使用频率最高的政策工具，其次是法规管制，以及宏观管理层面的标准设计和目标规划。政策工具使用次数次之的是福建，共使用政策工具20次，供给型的财政投入使用频次最高，人才激励培养、税收优惠、法规管制是除财政投入外最常使用的政策工具。同时河北、上海、福建在管理办法中都出现了需求型的政策支持。

总体来看，东部各省政策工具主要集中在供给面的财政投入、人才激励培养，以及环境型的法规管制、税收优惠、标准设计、目标规划等措施。

图1 东部新型研发机构省级管理政策的政策工具分布情况

2.1.2 中部省份。 中部地区省份中，政策工具使用频率最高的是河南省，总计使用45次，政策多集中在财政投入，人才激励培养、法规管制、税收优惠、策略性措施等举措上。其次是江西省，使用频次共17次，其中法规管制、财政投入、策略性措施、目标规划等政策工具的使用频次最高。

总体来看，财政投入是供给面使用最多的政策工具，其次是供给面的人才激励培养；环境型的政策工具总体来看使用最多，主要集中在法规管制、税收优惠、策略性措施、机制体制改革、目标规划和机制体制改革。江西、河南等省份出台了需求型的扶持政策。

图2 中部新型研发机构省级管理政策的政策工具分布情况

2.1.3 西部省份。 西部地区主要有内蒙古、广西、重庆等省(区、市)出台了新型研发机构管理办法，其中政策工具使用频次最高的是广西，总计13次，主要采用的政策工具是政策法规和策略型措施，财政投入是供给型措施中采用的主要支持举措。内蒙古在人才培养激励、项目支持、财政投入、基础设置建设等方面的供给型举措均有体现；重庆市的支持政策主要体现在环境型政策中。

相较中部和东部地区而言，西部地区省份出台的省级管理政策中，并没有出现需求型的政策工具，主要使用的政策工具在于法规管制、政策优惠和策略型措施。

图3 西部新型研发机构省级管理政策的政策工具分布情况

2.2 地市级新型研发机构管理政策分析

2.2.1 东部省份。东部的政策工具使用情况来看，无论是省级还是地市级出台管理政策主要使用的都是财政投入、法规管制和人才激励培养3种政策工具。相较省级而言，地市级使用的金融支持、税收优惠政策明显更多，涉及的省份也更广，部分省份(如浙江、江苏)虽未正式出台省级的支持管理办法，但是其管辖的各地市级地区已正式出台了众多详细的管理办法。

图4 东部新型研发机构市级管理政策的政策工具分布情况

2.2.2 中部省份。 与省级发布的管理政策相似，中部地区中，河南省正式发布的文件和使用的政策工具最多。与省级发布的管理政策相同，地市级的管制政策中依然是环境型的法规管制和供给面的财政投入两大支持方式占主要地位，不同的是地市级的措施中，机制体制改革的使用频率更高。

图5 中部新型研发机构市级管理政策的政策工具分布情况

2.2.3 西部省份。 西部地区地市级出台了新型研发机构管理办法的有呼伦贝尔市、遂宁市、太原市，与省级出台的正式管理政策相同的是以环境型政策为主，主要是法规管制这一政策工具，明显不同的是财政投入这一扶持方式被使用的更为频繁。

表1 各地财政投入具体支持方式

图6 中部新型研发机构市级管理政策的政策工具分布情况

2.3 典型政策工具在各区域的使用分析

经过对各地出台的省级、地市级管理政策分析，不难发现各地除环境型的法规管制政策使用频繁外，“供给型·财政投入”这一政策工具的使用尤为亮眼，且这一方式是直接给予新型研发机构相关资金投入，具有导向性的激励手段，也是新型研发机构颇为关注的激励方式。为进一步分析各地区对“供给型·财政投入”支持方式的使用状况，笔者对各地新型研发机构管理办法中涉及的财政投入支持方式进行了整理分析，整理结果表1所示。

从表1中可以看出，东、中部省份几乎每个省都涉及考核后补助，也有不少的奖励性补助对新型研发机构的成长方向进行激励。同时东部福建省、中部河南省均有对新型研发机构产品销售的补助，以此从销售端激励新型研发机构的产品研发生产。西部地区暂没有出现奖励性补助措施。相比之下，东中部地财政投入支持方式多元性特征突出、财政投入激励引导性显著。

3 结论

通过对新型研发机构政策的特征分析发现： 从发布力度上来看，中、东、西部新型研发机构政策发布力度逐年增强。省级层面，东部地区中，广东省发文最多。

从政策使用工具上看，在省级层面，东部区域政策工具主要集中在供给面的财政投入、人才激励培养，以及环境型的法规管制、税收优惠、标准设计、目标规划等措施。中部区域财政投入是供给面使用最多的政策工具，其次是供给面的人才激励培养；环境型的政策工具总体来看使用最多，主要集中在法规管制、税收优惠、策略性措施、机制体制改革、目标规划和机制体制改革。江西、河南等省份出台了需求型的扶持政策。西部地区省份出台的省级管理政策中，并没有出现需求型的政策工具，主要使用的政策工具在于法规管制、政策优惠和策略型措施。

在地市级层面，出台的政策主要使用的都是财政投入、法规管制和人才激励培养3种政策工具。相较省级而言，地市级使用的金融支持、税收优惠政策明显更多，涉及的省份也更广，部分省份(如浙江、江苏)虽未正式出台省级的支持管理办法，但是其管辖的各地市级地区已正式出台了众多详细的管理办法。中部地区政策中依然是环境型的法规管制和供给面的财政投入两大支持方式占主要地位，不同的是地市级的措施中，机制体制改革的使用频率更高。西部地区以环境型政策为主，主要是法规管制这一政策工具，明显不同的是财政投入这一扶持方式被使用的更为频繁。

从典型政策工具使用分析，东、中、西部出台的省级、地市级出台的环境型法规管制政策和“供给型·财政投入”政策工具最为亮眼，起到了导向性的激励手段，也是新型研发机构颇为关注的激励方式。同时东、中部省份几乎每个省都涉及考核后补助，也有不少的奖励性补助对新型研发机构的成长方向进行激励。相比之下，东中部地财政投入支持方式多元性特征突出、财政投入激励引导性显著。

4 政策建议

完善政策顶层设计，强化政策合力，由单一机构部门发布向多部门联合发布转变。完善政策体系的顶层设计，提高政策发文力度，增加联合发文，强化政策合力，提高政策凝聚力与部门协同力，有助于新型研发机构的顺利设立和快速成长。

细化政策实施条款，出台相应实施细则。建议在实际执行中出台实施细则，细化扶持政策中涉及的土地、房租、资金支持等内容，完善政策体系，促进扶持措施的实际落地和有效执行。

采取靶向治疗，在战略性领域、有比较优势的行业，提高新型研发机构服务产业能力。

政府应该根据新型研发机构在创新生态系统的位置，丰富支持方式，因地制宜制定政策。