养老服务类型学分析：兼对部分认识误区的澄清

黄俊辉

（东莞理工学院法律与社会工作学院，广东 东莞523808）

一、引言

近年来，学术界对养老服务开展了广泛的研究。然而，已有研究在养老服务的概念使用上却存在着诸多模糊甚至混乱之处。例如，有的研究使用“居家养老服务” （张国平，2014；黄俊辉 等，2018） 这一概念，有的研究则使用“社区居家养老服务”（章晓懿 等，2011；童星，2015）、“居家社区养老服务”（王震，2018） 或“社区养老服务”（高灵芝，2015）。该现象不仅出现在学术研究当中，还出现在政府部门的政策文件当中。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》就有“大力发展居家社区养老服务”的政策表述，而广东、江苏、河南等省民政系统的政策表述则使用“社区居家养老服务”，东莞、佛山、宁波等城市的政策表述则使用“居家养老服务”。即使这可能是人们侧重养老服务的某一方面所致，但也难以掩盖当前我国的学术研究与政策实践在养老服务概念使用上的混乱。与此同时，媒体还常常出现“抱团养老”“互助养老”的报道，它们与养老服务又有什么联系和区别？目前的研究也未对此做出很好的解答。

养老服务概念使用的混乱，其背后恰恰反映了人们对养老服务的概念认知存在着模糊、偏差甚至错误之处。从更深层次上来看，其实质是我国政学两界仍未对养老服务及相关概念进行严格地界定和系统地梳理，更多地还只是从字面或经验的层面去使用这些概念。这不仅导致学术研究难以实现对话和知识积累，还不利于当前的养老服务体系建设，容易导致严重的政策误导。在“十四五”规划即将出台之际，各项政策即将迎来“窗口期”。为加快养老服务体系的顶层设计，很有必要全面梳理养老服务的相关概念，从理论上对现实中的各种认识误区进行澄清。

二、养老服务类型学分析框架的构建——“十”字模型

（一） 理论维度：物品属性和社会支持网络

1.物品属性的维度

Samuelson（1954） 较早就将物品分为“公共物品”和“私人物品”。Buchanan（1954）发现，除了私人物品与公共物品之外，现实中还存在很多介于私人物品和公共物品之间的准公共物品。每种物品均有着不同的物品属性，并处于“私人物品属性—公共物品属性”谱系中的某一位置。同理，养老服务作为一种混合型服务，实际上包括公共物品、私人物品及准公共物品。不同属性的养老服务有着不同的供给逻辑，关注养老服务的物品属性，有助于确定不同主体在养老服务供给中的责任。物品属性是养老服务类型划分的重要维度。

2.社会支持网络的维度

社会支持网络是从供给主体的角度关注养老服务供给。因为养老服务本身的特殊性，即使是同一属性的养老服务，也会因供给主体的不同而导致服务的递送、使用甚至质量发生显著差异。譬如，由家人照料、聘请保姆、自费入住养老院都属于私人物品的养老服务，但三者因供给主体不同而呈现出不同的服务效果。所以，除了关注养老服务的物品属性之外，还要从社会支持网络的维度对养老服务进行考察。社会支持网络主要反映养老服务的来源。在养老服务供给领域，社会支持包括由家人、亲戚、朋友和邻里等提供的非正式支持和由政府部门、社会服务机构及其工作人员所提供的正式支持（Munday，1996；李昺伟 等，2011）。如果从系统论的观点出发，以老年人为中心，就可以建构出老年人照料的社会支持网络。根据支持主体和与老年人的社会距离远近及支持元素的科层化程度，老年人的社会支持网络由近到远分别为亲属、邻居和朋友、中介支持要素、志愿者及政府服务组织、政治和经济制度，呈现出由非正式支持向正式支持的过渡（Cornwell et al., 2016），表现为“非正式支持网络—正式支持网络”的谱系。正式支持网络强调非人格化的经济动机，而非正式支持网络是以情感和义务为动机，二者在结构上存在着明显差异。从新近的研究趋势来看，如何最大限度发挥正式支持网络和非正式支持网络之间的互补协调作用是学界最为关注的（Chappell，1985）。

物品属性和社会支持网络作为划分养老服务类型的重要标准，其落脚点都会集中在不同主体在养老服务供给中的责任分担上，在最终指向上具有一致性。因此，可以从这两个维度构建一个养老服务类型学的分析框架，深入探究养老服务的物品属性、供给主体及结构关系，并对相关概念展开辨析。

（二） 养老服务的分类框架：“十”字模型

基于物品属性和社会支持网络两大维度，从“私人物品属性—公共物品属性”和“非正式支持网络—正式支持网络”两个谱系，构建养老服务的类型学分析框架。以物品属性作为横轴，横轴左边的养老服务属于公共物品，右边属于私人物品，从左往右表示养老服务的物品属性从公共物品属性向私人物品属性的过渡；以社会支持的正式化程度为纵轴，纵轴上半部分的供给主体属于非正式支持网络，下半部分的供给主体属于正式支持网络，从上往下表示养老服务供给主体从非正式支持网络向正式支持网络的过渡，如家人—亲属—邻里—志愿者—社区—社会组织—企业—政府部门等。横轴与纵轴“十”字相交后就会出现四个象限，即象限I、象限II、象限III 和象限IV，具体见图1 所示。图中的每一个象限代表着相应类型的养老服务。象限I 代表由非正式支持网络提供的、具有私人物品属性的养老服务，称为“家庭养老服务”；象限II 代表由非正式支持网络提供的、具有公共物品属性的养老服务，称为“社区照顾服务”；象限III 代表由正式支持网络提供的、具有公共物品属性的养老服务，称为“公共养老服务”；象限IV 代表由正式支持网络提供的、具有私人物品属性的养老服务，称为“商业养老服务”。为便于后面的论述，本文将养老服务类型学分析框架称为“‘十’字模型”。

图1 养老服务“十”字模型

三、养老服务的四大类型及理论阐释

（一） 家庭养老服务

家庭养老服务位于“十”字模型的第一象限。简单来说，家庭养老服务就是家庭成员在照料老年人时提供的物质、精神、心理等方面的各种支持和服务。这是最具原始意义的老年人照料方式，它建立在血缘或亲缘关系的基础上，与传统家庭养老模式紧密结合在一起。从物品属性上看，家庭养老服务属于私人物品，其供给主体是老年人的家庭成员或有血缘、亲缘关系的亲属。家庭是以血缘、婚姻或收养等关系为基础的社会生活单元，承担着物质供给、生活帮扶、情感慰藉等职责。从需要理论的角度来看，家庭成员的亲情关爱是老年人的一种心理需要，亲情在老年人心中占据着重要地位，家庭在亲情化和个性化方面具有无可比拟的优势，这些优势是其他供给主体所难以替代的。家庭成员对老年人的照料既是服务传递的过程，也是情感交流的过程。我国从古代至今，照料老年人都是家庭的一种重要职责，家庭为老年人提供了广泛的生活保障，如养老、居住、救济、情感慰藉等全方位的服务。家庭成员提供的照料是人类社会中最传统的养老服务类型，其他类型的养老服务都是在家庭养老的基础上直接或间接地演变而来的。20 世纪80 年代以来，西方发达国家开始在老年人照料领域做出改革，针对机构养老存在的弊端，掀起了一股由家庭承担老年人照料责任的潮流，其实质就是对政府和家庭责任界限的再次界定，改革的趋势是强化家庭功能和家庭责任（张秀兰等，2003）。有学者甚至将家庭功能和家庭责任的削弱视为经济衰退的一大原因（彭华民等，2009）。总体上来看，世界各国目前越来越重视家庭在照料老年人和养老服务供给中的作用，把凝聚而不是解散家庭作为政策的落脚点。可以说，家庭养老服务在养老服务供给中居于基础性地位，具有亲情和血缘上的优势。

（二） 社区照顾服务

社区照顾服务是指由社区提供的老年人照顾服务或为老年人照顾者提供的支援性服务的总称。社区照顾服务依托社区发挥支撑作用，一般是居住在某一社区的老年人才能有资格享受的物品，带有社区公共物品属性，类似于俱乐部物品。它对社区内的其他老年人不具有排他性，但对社区外的老年人具有排他性。社区照顾服务旨在整合社区内的各种资源，为社区居家老年人提供支持与援助。当老年人在居家环境中难以或无法获得照顾服务时，他可以不离开自己熟悉的环境而获得社区的照顾和帮助。社区照顾服务主要维系老年人在社区的正常生活，避免机构养老那种“与世隔绝”的照顾弊端，强调养老服务的“去机构化”。从实务的角度来看，社区照顾服务主要借助非正式支持网络的力量，如社区内的居民、志愿者、村（居） 委会等为老年人提供临时性或短期性的服务，具备非正式支持网络的灵活性、及时性、方便性和人性化等特点。与正式支持网络相比，社区照顾服务的专业化程度偏低，适合给老年人提供情感、伦理或信息等方面的支持。社区照顾服务大多采用“走出来、走进去”的服务形式：一方面是动员能够自理的老年人走出家门到社区中心（如社区综合服务中心、社区居家养老服务中心等机构） 接受照顾服务，另一方面是指派专人为有需要的老年人提供上门照顾服务。

实际上，这里所讲的社区照顾服务就是专门针对老年群体而提供的社区照顾。社区照顾最早于20 世纪50 年代在英国出现，它主要针对当时养老服务机构普遍出现的各种弊端（如老年人与外界长期隔绝、经济负担过重等） 而提出。与机构养老不同，社区照顾肯定了社区环境对老年人日常生活的价值与意义，后来逐渐形成“在合适环境中养老”的理论。到了20世纪70 年代，社区照顾在英国已经十分普遍。自20 世纪80 年代以来，联合国在多个场合也倡导要发挥社区在老年人照顾中的作用，要求以社区为单位，为老年人提供必要的照顾。据统计，这种依靠社区照顾而选择居家养老的方式在世界各国占有很大比重。例如，20 世纪90 年代以来，英国为95.5%，美国为96.3%，日本为98.6%，菲律宾为83%，越南为94%，印尼为84%，马来西亚为88%（许义平 等，2008）。可以说，社区照顾服务在国外已成为老年人照顾的主要途径之一，承担起养老服务供给的相应职责，在很大程度上弥补了国家和家庭在老年人照料中的不足（曾昱，2006）。

（三） 公共养老服务

公共养老服务是指由政府或公共部门及其工作人员为保障老年人的基本生活而提供的专业化的服务，起着“兜底”的作用，属于公共物品的范畴，是公共服务的一种类型。之所以说公共养老服务是专业化的服务，是因为它的供给主体来源于正式支持网络的公共部门（如政府部门及其主办的福利性机构、各类公益性社会组织和非营利机构等），具体服务由以上部门的专业人员（社会工作者、康复师、营养师、专业管理员等） 负责生产和递送，体现出专业化的特征。与家庭养老服务和社区照顾服务相比，公共养老服务的专业化程度更高。

公共养老服务主要为弱势老年群体提供晚年基本生活所需的照料服务，是老年人行使养老权的具体表现（刘灵芝，2007）。这里所讲的弱势老年群体，主要是指鳏寡老年人或子女长期不在身边且生活无法自理的独居或空巢老年人。公共养老服务发端于福利院和敬老院等机构对低保群体的救助（董红亚，2012）。1949 年后，我国城市和农村分别设立了社会福利院和农村敬老院，其主要功能之一就是收养鳏寡老年人。1999 年发布的《社会福利机构管理暂行办法》，就把社会福利院和农村敬老院定性为社会福利机构。2006 年实施的《农村五保供养工作条例》还规定，农村五保供养所需的资金从地方人民政府的财政预算中支出，由政府提供基本的生活条件和经费。这是由政府提供的也是最常见的公共养老服务形态。

近年来，受人口老龄化、计划生育政策及居住方式变迁的影响，独居老年人和空巢老年人的规模愈发庞大。数据显示，我国空巢老年人占老年人口总数的一半，其中独居老年人约占10%，仅与配偶居住的老年人占41.9%（网易网，2015），独居老年人和空巢老年人将持续递增到2030 年的1.8 亿人、2050 年的2.62 亿人（搜狐网，2016）。政府除了举办敬老院、福利院等机构收养鳏寡老年人之外，还采取“购买服务”的方式，为符合条件的居家老年人提供公共养老服务。例如，南京市鼓楼区居家养老服务网的建立就是政府购买公共养老服务的典型举措。当地政府出资委托第三方机构为符合条件的居家老年人提供上门服务，政府在其中充当服务的购买者和监督者，同样履行了公共养老服务的供给职责。经过北京、上海、深圳、广州、南京、东莞等多地的实践探索，政府购买居家养老服务已从地方探索上升到国家政策，在全国各地如火如荼地开展起来。政府购买居家养老服务力图借助市场竞争和服务流程再造以回应社会的养老服务需求，这是新公共管理思潮的典型举措。政府向第三方专业机构购买居家养老服务，只是改变了服务的具体供给机制，并未改变公共养老服务的公共物品属性。总体来看，伴随着社会经济的发展，公共养老服务在形态上越来越多样化。

（四） 商业养老服务

商业养老服务是指由市场力量提供的商品化、专业化的老年人照料服务，属于私人物品范畴。商业养老服务的实质是老年人照料服务的商品化。例如，老年人自费入住养老服务机构或聘请专业保姆提供照料服务，就是商业养老服务的具体表现形态。从需要层次的角度来看，当温饱等低层次需要得到满足后，老年人的需要层次将逐步提高。特别是在经济条件允许的情况下，老年人可以通过自费购买商业养老服务来提升生活品质。老年人及其家庭的个性化需求直接催生养老服务市场，特别是在经济、社会、人口形势发生急剧变迁的背景下，商业养老服务（尤其是生活料理和医疗护理等方面的服务） 的需求越来越大。2016 年，我国养老产业市场规模约5 万亿元，预计到2030 年将超过20 万亿元（中国产业信息网，2017）。伴随经济收入的提高和社会养老保险的普及，老年群体对高质量养老服务的需求还将继续扩大。

在养老服务市场当中，商业养老服务作为一种私人物品，其供给与需求符合市场交易规律。在市场这只“看不见的手”的指挥下，商业养老服务通过供求关系、价格波动和竞争机制来实现资源的优化配置。在成熟的市场经济条件下，当市场上出现养老服务需求时，价格信号就会随之产生，价格波动会调节市场主体的生产行为，从而影响到商业养老服务的供给状况。如果养老服务市场比较发达，生产养老服务的市场主体数量众多且各市场主体之间能够充分竞争，那么，养老服务的生产效率就会得到提高，服务品质也会逐步改善。

商业养老服务与公共养老服务均由专业人员负责生产和递送，但商业养老服务与公共养老服务存在着本质区别。前者的供给主体是私人部门，主要是正式支持网络中的企业、民办养老服务机构等组织。商业养老服务供给是一种市场行为，以获取利润为目标，费用承担者是个人或其家庭，其导向是市场化和产业化。后者的供给主体是公共部门，主要是正式支持网络中的政府部门及其主办的福利性机构、各类公益性社会组织和非营利机构等组织。公共养老服务供给是一种基本公共服务过程，以公共利益为目标，费用则由政府或其他公共部门解决，其导向是公益性的。

四、养老服务的具体形态及其辨析

本文所构建的“十”字模型将养老服务划分为四种类型，但在现实中，人们还常常看到“社区养老服务”“社区居家养老服务”“抱团养老”“互助养老”等表述。为此，本文在“十”字模型的基础上对这些表述进行梳理，以更好地开展学理性分析。其实，以上表述都是由四类养老服务所衍生出来的具体形态，均可在养老服务类型学分析框架中做出判别（见图2）。图2 中每个圆点分别代表相应的养老服务形态。圆点在横轴中越靠近右边，表示该养老服务形态的私人物品属性越强；相反，圆点在横轴中越靠近左边，表示该养老服务形态的公共物品属性越强；圆点在纵轴中越靠近上方，表示该养老服务形态的供给主体越依靠非正式支持网络；相反，圆点在纵轴中越靠近下方，表示该养老服务形态的供给主体越靠近正式支持网络。

图2 养老服务具体形态及其在类型学分析框架中的位置

（一） 家庭养老服务的具体形态

家庭养老服务是家庭成员为自家老年人提供的包括物质、精神、心理层面的各种照料服务，其具体形态较为单一。但值得注意的是，“家庭养老”和“居家养老”是两个不同的概念。“居家养老”是指老年人在家中养老，强调老年人养老的地点是在家中，它没有交代照料服务的来源，选择居家养老的老年人既可能由家庭成员来照料，也可能由非家庭成员来照料。“家庭养老”在外延上要宽于“居家养老”，它既指出老年人养老的地点，也指出照料服务的供给主体。有学者指出，在我国目前的养老服务政策表述中，“以居家养老为基础”的表述并不合理，用“以家庭照料为主”的表述可能会更准确（陈友华，2012）。因为“居家养老”这一概念没有明确养老服务的供给主体，只强调老年人在家居住，并没有对相关主体的照顾责任做出规定，更缺乏相应的配套措施表述，容易导致家庭、社区、政府、市场等主体的“责任真空”，最终导致老年人的养老陷入困局。实际上，“居家养老”是与“机构养老”相对应的，二者都是从居住地点的角度来界定养老方式。如果老年人以家为主要生活场所，那就是居家养老；如果老年人以养老服务机构为主要生活场所，那就是机构养老（袁辑辉，1996）。从我国近年的政策实践来看，居家养老主要与社会化服务结合在一起，进而形成居家养老服务，它强调的是老年人在家中享受社会化服务。居家养老服务实际上可以由社区、社会组织、政府及其福利机构，甚至企业来提供，从而使得居家养老服务在物品属性上表现出差异性。如果由政府提供，就属于公共养老服务；如果由企业提供，就属于商业养老服务；如果由社区提供，就属于社区照顾服务。

（二） 社区照顾服务的具体形态

社区照顾服务主要发挥社区居民、邻里、志愿者、村（居） 委会等非正式支持主体的作用，实现社区内各类养老服务资源的链接和不同供给主体的组合。它不仅为居家养老提供服务支持，还可以为居家养老提供短期的设施支持（丁建定，2013）。社区照顾服务的具体形态较为多样，如社区养老服务、社区居家养老服务、抱团养老、互助养老、幸福养老院、老年人集中居住等。社区居家养老服务和社区养老服务主要依托社区，以社区服务中心或社区养老服务中心的场地为平台，将老年人的照料服务嵌入社区服务。从实务的角度来看，社区居家养老服务和社区养老服务的内涵基本一致，均分为“走进去”和“走出来”两种形式。“走进去”是指由专人为居家老年人提供上门服务，“走出来”是指老年人走出家门到社区的指定场所接受养老服务。目前，我国大力推进社区养老服务中心建设，其目的就是希望老年人在社区中就享受到日托照料、康复护理、精神慰藉等基础性的养老服务。如宁波市的海曙区、南京市的鼓楼区等，就是社区居家养老服务的典型代表。社区居家养老服务常常与政府购买服务或政府服务外包结合在一起，体现出社区照顾服务与公共养老服务、商业养老服务之间的融合发展，更凸显出社区与政府、市场在养老服务供给中的合作。

目前，媒体广泛关注的互助养老、抱团养老和老年人集中居住，其实质都是整合社区内部资源，通过志愿性的力量或老年人自发互助形成的社区照顾形态。例如，河北、江苏等地的部分农村就通过互助幸福院的形式，鼓励村中留守老年人集中居住，农村集体为入住老年人提供必要的生活照料，倡导老年人之间相互帮扶，以减少因独自生活而带来的风险，最终实现“离家不离村、村中享天伦”的愿景。又例如，在江苏省的部分农村地区，村委会和村中部分热心人士组建志愿者小组，自发地为村中失能、独居等老年弱势群体实行“一对一”帮扶，定期提供生活照料、家庭服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等无偿服务，这也是社区照顾服务的主要形态之一。近年来，我国农村地区频现低龄老年人对高龄老年人的帮扶、村委会或老年人协会对老年人的志愿性帮扶等现象，其本质都是社区照顾服务在不同场域中展现出来的具体形态。

（三） 公共养老服务的主要形态

政府开办的敬老院、养老福利机构（即人们常说的“公办养老服务机构”） 所提供的机构化服务是公共养老服务最为传统的形态。公共养老服务主要由政府及其福利机构来提供，目标是保障老年弱势群体的基本生活。尽管公共养老服务主要由政府部门来提供，但并非只能由政府“大包大揽”。政府在公共养老服务中的供给责任可以通过多种形式来实现，正如多中心理论所说的那样，由其他组织来承担公共养老服务的具体生产与递送，实现供给者和生产者的分离。例如，政府与民办养老服务机构结成“公私伙伴关系”，由政府出资购买民办养老服务机构的床位，为符合条件的老年人提供专业化的养老服务。因为服务所需费用是由政府提供的，所以它属于公共物品的范畴，是公共养老服务的具体形态之一。

此外，政府通过购买居家养老服务的方式满足老年人的养老服务需求也是公共养老服务的形态之一。此时，政府所提供的公共养老服务不再是机构化的服务，而是居家服务。政府所购买的居家养老服务虽由其他社会主体负责生产和递送，但其费用由政府承担。因此，它属于公共养老服务的范畴，只是政府借助市场机制实现生产者和供给者的分离，是多中心理论在现实中的应用。在我国，自《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等一系列政策实施之后，政府购买居家养老服务越来越成为公共养老服务的主要形态之一。可见，政府购买服务只是公共养老服务的实现手段，不管政府购买的是机构化的服务还是居家服务，它们都是公共养老服务的表现形态。

（四） 商业养老服务的主要形态

与公共养老服务相似，商业养老服务的形态也可以分为机构化的服务和居家服务。例如，老年人自费入住养老服务机构就是机构化的服务，而老年人或其家人自费聘请保姆到家中提供照料就是居家服务。商业养老服务主要是为老年人提供个性化的服务。随着合作治理的兴起，各类市场主体和社会力量开始越来越多地承接政府购买的服务项目，商业养老服务和公共养老服务、社区照顾服务越来越多地呈现出相互补充、彼此融合的发展态势。伴随着养老服务需求的多元化增长和经济社会的快速发展，商业养老服务的形态将会越来越多样化。

五、四类养老服务的结构功能分析

（一） 四类养老服务的功能地位差异

四类养老服务在功能地位上表现出一定的差异性。家庭养老服务作为最原始的老年人照料方式，以血缘、亲缘关系为基础，而其他养老服务类型是在家庭养老服务的基础上派生出来的。因此，家庭养老服务在整个养老服务体系中居于基础性的地位。从供给主体社会化的角度来看，养老服务可分为家庭养老服务和社会养老服务两大类型。社会养老服务是老年人照料从家庭内部扩展到社会成员的结果，是人类社会发展到一定阶段的必然产物，具体包括社区照顾服务、公共养老服务和商业养老服务三种类型。相比其他三类养老服务，家庭养老服务的社会化程度最低。而社区照顾服务、公共养老服务和商业养老服务的供给主体均在家庭边界之外，如居（村） 委会、邻里、志愿者、政府部门及其主办的福利性机构、公益性社会组织、企业等，它们在养老服务的供给过程中表现出不同程度的社会化特征。

与家庭养老服务相比，社区照顾服务主要发挥支撑作用，为家庭养老提供支撑性的短期服务（如日间托老、日间照料等），但社区照顾服务受社区环境影响较大，具有不稳定性。此外，社区可以为公共养老服务和商业养老服务提供平台支撑，让政府及其福利机构、公益性社会组织、企业等主体嵌入到社区照顾服务当中，实现不同类型养老服务的合作，以满足老年人的养老服务需求。

公共养老服务作为安全网，主要发挥“兜底”的作用。当家庭、社区和市场难以为老年人提供充足的养老服务时，特别是对于鳏寡、独居、空巢、贫困等老年群体，政府及其福利机构和公益性社会组织应当为其提供基本的养老服务。近年来，各地兴起的政府购买服务很好地发挥了兜底性的作用。

商业养老服务主要发挥补充性的作用。商业养老服务致力于提升老年人的生活品质，当家庭养老服务、社区照顾服务和公共养老服务无法满足老年人的个性化和高端化需求时，商业养老服务可以为老年人提供商品化服务的选择机会。公共养老服务着眼于保基本和兜底，商业养老服务则定位于个性化甚至是高端化需求满足。公共养老服务的享受者主要是弱势老年群体，其余的老年人可以根据经济条件和实际情况来决定是否选择商业养老服务。

（二） 四类养老服务的结构互动

虽然四类养老服务在功能及地位上表现出差异性，但它们在结构上相互影响。当某类或某几类养老服务无法满足老年人的需求时，就会对其他类型的养老服务供给产生影响。

例如，当家庭养老服务不能满足老年人的需求时，老年人的照料服务可由其他主体进行补充供给，社会养老服务的需求就会被催生，老年人照料服务逐步从家庭内部外扩到社会化生产。这时，老年人及其家庭状况在很大程度上影响着其对社会养老服务类型的需求。如果老年人是空巢、鳏寡者，会视自身的健康状况和居住意愿而选择社区照顾服务或公共养老服务；如果老年人的经济条件较好，则会倾向于自行购买商业养老服务。

社区照顾服务既可以为居家老年人提供日间或短期的照顾服务，又可以为照料老年人的家庭成员提供喘息服务、技术辅助等必要的支撑，助推家庭养老功能的实现。社区还可以为公共养老服务和商业养老服务嵌入到社区照顾服务提供平台基础，公共养老服务和商业养老服务在技术、人员、设施、设备等方面具有优势，有助于提升社区照顾服务的专业化水平，让社区中的老年人获得更专业的服务，由此形成社区照顾服务、公共养老服务和商业养老服务之间的合作治理。近年来，北京、杭州、成都等地所开展的社区养老驿站、“嵌入式”为老服务机构等，均是在尝试将养老服务机构嵌入社区之中。

公共养老服务可以为家庭养老服务和社区照顾服务提供技术、人员、设施、设备等方面的支持。例如，上海市的“嵌入式”为老服务机构就很好地发挥了公共养老服务对家庭养老服务和社区照顾服务的支持作用。上海市在每个街道都建立了“嵌入式”为老服务机构，由政府免费提供场地并制定指导价，以普惠的价格为社区老年人提供全托、日托、护理、康乐、康复等专业服务。老年人在社区甚至是家中就可以获得政府提供的基础性的养老服务。与此同时，公共养老服务和商业养老服务之间可以通过购买服务、公建民营、民办公助等多种形式实现合作治理。

（三） 作为整体的养老服务体系

四类养老服务的功能地位各有差异，结构上相互影响，在满足老年人的养老服务需求中彰显各自优势。家庭养老服务和社区照顾服务在专业化程度上比不上公共养老服务和商业养老服务，但在满足老年人的情感、伦理等需求上更具优势。这是公共养老服务和商业养老服务无法替代的。与此同时，公共养老服务和商业养老服务均由专业人员负责提供，相比家庭养老服务和社区照顾服务，其专业化程度更高，服务品质更稳定，这是家庭养老服务和社区照顾服务难以达到的。特别是在失能老年人照料方面，公共养老服务和商业养老服务的专业化优势更为突出。当老年人因独居、残疾、贫困等原因无法获得家庭养老服务时，公共服务（即社区照顾服务或公共养老服务） 可以成为老年人获得基本生活照料的主要途径。当然，如果老年人的支付能力较强，也可以通过商业养老服务来满足自身的服务需求。可见，四类养老服务并非简单的替代关系，相反，它们相互作用，是以老年人的需求为核心的功能互补、结构协调、彼此合作的有机整体。

六、当前养老服务的认识误区及其澄清

当前，不管是理论层面还是政策实践，人们大多没有正确认识不同类型养老服务的功能地位、结构关系及具体形态，从而导致表述上的模糊甚至错误。这种模糊和错误具体表现在以下四个方面。

（一） 过分注重养老地点，未能明确家庭成员的赡养责任

在我国，养老服务体系建设的主流政策表述为“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。这一表述只是关注老年人养老的地点，即强调老年人主要在家中养老，并没有明确家庭成员在养老服务供给中的责任。这容易导致家庭成员在老年人照料上的责任模糊。笔者近年来在居家养老服务供给的调研中也发现，个别享受政府购买居家养老服务的家属出现推卸赡养责任的现象，认为政府为老年人购买了居家养老服务，自己就可以少承担赡养责任，甚至将老年人日常照料的所有事务都推给居家养老服务人员。这在一定程度上与当前主流政策表述只强调老年人在家居住而没有明确家庭成员的养老责任有关。而且，最新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》也把原版本的“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家养老为基础”，这进一步在法律层面模糊了家庭在养老服务中的供给责任。在我国人口老龄化和高龄化形势日趋严峻的背景下，主流政策对家庭成员养老服务供给责任的模糊表述，容易诱发更多的老年人赡养纠纷。

（二） 没能区分不同属性的机构养老服务

国内主流政策笼统地认为，机构养老服务要发挥补充作用，其实，这里混淆了两种不同属性的机构养老服务。机构养老服务包括公共养老服务和商业养老服务两种类型，二者的定位完全不同。公办养老服务机构所提供的服务属于公共养老服务的范畴，是政府保障弱势老年群体基本生存权利的主要资源之一，发挥兜底的作用。而民办养老服务机构的服务属于商业养老服务的范畴，主要针对具备支付能力且有需求意愿的老年群体，在整个养老服务体系中发挥补充作用。当前的主流政策对机构养老服务的认识存在偏颇之处，“以机构为补充”的政策表述没有区分机构养老服务中公共物品和私人物品的属性差异，模糊了公办养老服务机构和民办养老服务机构的功能定位。在社会福利社会化改革的宏观背景下，公共养老服务供给从社会化异变为市场化甚至产业化。更有部分公办养老服务机构的经营思路从“社会化”简单地退化为“市场化”“产业化”，以追逐利润为基本导向，根据市场需求来提供服务和制定收费标准，将目标群体定位于有支付能力的老年人，向具备支付能力的老年人开放，挤占了弱势老年群体的养老服务资源，使得公共养老服务丧失了公共物品的属性。学者罗观翠 等（2008） 将这一现象比喻为“‘社会福利社会化’的陷阱”。与此同时，公办养老服务机构由政府提供场地、设施、设备等物资条件，享受财政补贴和政策扶持，却直接参与和民办养老服务机构的市场竞争，从而导致养老服务市场的扭曲。这是政策制定者未能分清公共养老服务和商业养老服务的物品属性差异所导致的。

（三） 将“养老服务”等同于“社会养老服务”

人们说到“养老服务”时，大多把它直接等同于“社会养老服务”。其实，这一认知并没有正确理解养老服务在物品属性和供给主体上的差异，而是错误地认为养老服务就一定是社会化服务，忽略了家庭在养老服务供给中的基础性地位，没有摆正家庭与其他社会主体在养老服务供给中的功能定位，在很大程度上缩小了“养老服务”这一概念的外延。从社会化的角度来看，“养老服务”包括“家庭养老服务”和“社会养老服务”两大基本类型，“社会养老服务”只是“养老服务”的一种类型。

（四） 把“居家养老”等同于“居家养老服务”

当前，很多新闻媒体把老年人的居住地点和服务形式混为一谈。从居住地点的角度来看，养老服务可以分为居家养老和非居家养老。居家养老是指老年人居住在自己家中，强调的是居住地点，养老服务的供给者既可以是家庭成员，也可以是社会化主体。从社会支持的角度来看，居家养老的服务供给者既可能是来自非正式支持网络（如家人、亲朋、邻居等），也可能是来自正式支持网络（如养老服务机构或其他机构的专业人员），甚至是非正式支持网络和正式支持网络的相互结合。非居家养老是指老年人不住在自己家，一般是住在养老服务机构或其他专业性机构，养老服务的供给者基本上是专业人员。由此来看，居家养老强调的是老年人的居住地点，与机构养老相对。居家养老服务主要是指社会主体为居住在家中的老年人提供养老服务，属于社会养老服务的范畴，政府、社区、市场都可以为居家老年人提供居家养老服务，而且可以衍生出多种养老服务形态。如果居家养老服务主要是由社区负责供给，那就属于社区照顾服务，居家社区养老服务、社区居家养老服务及社区养老服务是其常见形态。假如居家养老服务由政府或公共部门作为供给主体，那就属于公共养老服务，政府购买居家养老服务是其最常见的形态。如果居家养老服务是老年人或家属自费购买的，那就属于商业养老服务。从当前各地的实践来看，居家养老服务基本上都是依托社区平台，逐步实现社区照顾服务、公共养老服务和商业养老服务的良性互动与合作治理。可见，“居家养老”只是强调养老的地点，而“居家养老服务”属于服务的范畴，是养老服务的一种具体形态，二者不能等同。

七、结语

不同类型的养老服务是以老年人的需求为核心的功能互补、结构协调、彼此合作的有机整体，它们之间并非简单的替代关系。现实中的各种养老服务形态都是从家庭养老服务、社区照顾服务、公共养老服务和商业养老服务这四大类型中派生出来的。当前的主流政策和社会媒体对养老服务概念的认识偏差表现在四个方面：过分地注重养老地点，未能明确家庭成员的赡养责任；没能区分不同属性的机构养老服务；将“养老服务”等同于“社会养老服务”；把“居家养老”等同于“居家养老服务”。基于物品的公私属性、社会支持来源及不同类型养老服务的功能地位，我国应构建“家庭养老服务为基础，社区照顾服务为支撑，公共养老服务为兜底，商业养老服务为补充”的多层次养老服务供给体系。在“十四五”规划之际，从理论认知和政策文本层面对养老服务的相关概念进行厘定甚至是统一，具有非常重要的理论意义和实践价值。