老年人需求导向的农村公共服务适配机制研究

汪颖，王婉清

（浙江理工大学 艺术与设计学院，浙江 杭州310018）

一、引言

我国自1999 年进入老龄社会以来，老龄化程度日益加深，呈现出老年人口绝对数量大、增长速度快、城乡倒置情况严重等特征。国家统计局数据显示，截至2010 年，我国60 周岁以上人口达1.77 亿人，65 周岁以上人口达1.18 亿人。从2010 年到2018 年间，60 周岁以上人口占全国总人口比重上升了4.58%，65 周岁以上人口占全国总人口比重上升了3.02%，且农村老年人口占比与抚养比均明显高于城镇。我国城乡二元结构差异显著，使得农村在老龄化程度与养老压力比城镇更大的同时，养老资源也呈现出城乡不均衡态势，农村老年人享受公共服务受到了一定程度的限制。可以说，在我国“三农问题”依然突出的同时，农村“空心化”“边缘化”和“老龄化”这“新三农问题”也日益凸显。

十九大报告中指出，未来我国老龄工作的目标是，“提高老年人生活和生命质量，维护老年人尊严和权利”，这是“积极老龄化”的中国解读，其核心是健康、参与和保障。这其中“参与”的实现很大程度上需依托于公共服务。十三五规划也把“加强农村公共服务建设，健全公共服务体系，提高公共服务均等化水平，从而提高人民生活水平和质量”列为小康社会建设和乡村振兴的主要目标之一。十九届四中全会也提出，要“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化与可及性”。因此，本研究将基于文献计量分析和我国农村公共服务现状，探索符合农村老年人需求变化，在积极老龄化背景下具有较好适应性的农村公共服务适配机制。

二、国内外相关研究的学术史梳理及研究动态

以1994—2019 年为时间范围，对中国知网、WOK、谷歌学术、百度学术等文献工具进行检索。结果发现，目前尚无直接研究农村老年人公共服务的文献。因此简要梳理了相关研究方向的国内外研究动态。截至2019 年，以农村公共服务为研究对象的文献有3 821 篇，以农村公共产品为研究对象的文献有2 693 篇。如图1 所示，学界关于农村公共服务（公共产品） 的研究成果最早出现于1994 年。在2004 年之前，学界每年研究农村公共服务（公共产品） 的文献数量一直维持在个位数。随着2005 年第十六届五中全会“社会主义新农村建设”的提出，关于农村公共产品的研究热度呈明显上升趋势，并在2007 年达到了最高值，随后逐步减少。1994—2019 年，农村公共服务研究文献数量总体呈现上升趋势，其中2011年和2014 年是农村公共服务研究文献数量快速增长的年度。

图1 农村公共服务（公共产品） 研究文献的数量变化趋势

（一） 农村公共产品相关研究

“公共产品”一词来源于西方经济学，是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和收益上的非排他性的社会产品（包括服务） （孙开，1996；马芝蓓，1996），大体可分为三类（袁义才，2003；刘兵，2004）：（1） 接近于纯公共产品的准公共产品；（2） 中间性准公共产品；（3） 接近于市场产品的准公共产品（叶兴庆，1997；熊巍，2002；侯江红，2002）。农村公共产品是指农村地区农业、农村或农民生产生活共同需要的，具有一定的“非排他性”和“非竞争性”的产品或服务，根据内容可以分为农村公共设施与农村公共服务（匡远配 等，2005；万龙，2003；李秉龙 等，2003）。

目前学界对农村公共产品的研究主要包括以下四个方面：（1） 内涵界定，包括定义与分类；（2） 现行农村公共产品供给存在的问题及其原因，例如供给总量不足、供给结构失衡、供给效率低下等（黄志冲，2000；刘保平，2003）；（3） 我国农村公共产品供给改革思路，以供给现状定性分析与模式研究居多，也有对供给主体的研究和均等化研究（樊丽明等，2006；孙燕玲 等，2003）；（4） 以公共产品为切入点分析农民负担、税费改革以及农村发展困境等“三农问题”。有学者指出，增加落后地区公共产品的提供数量和提高公共产品的提供质量，对于缩小收入分配差距有显著作用（Calderón et al.，2004）。

但学界对农村公共产品需求的研究总体较少，已有研究主要集中在以下四个方面。（1） 我国农民对公共产品的需求变化。我国农民更加注重实用性和多样性，对成本分摊极为敏感，参与供给决策的需求逐渐增强，但仍是被动性消费（韩玉龙，2003；杨满社，1995；林万龙，2003）。（2） 农民对公共产品的需求迅速增长的原因探讨（陈武平，2000）。（3） 少部分研究对公共产品需求进行了简单分类，将公共产品需求分为纯公共产品需求和准公共产品需求，或者用具体的公共产品需求罗列来代替分类（嘉蓉梅 等，2004）。（4） 有些研究主张建立“需求表达机制”，认为农民在现有的决策机制下没有需求表达的机会、权利和能力（马晓河，2004；王磊 等，2004）。国外学界运用不同计量方法对公共产品需求影响因素进行识别的分析方法已经比较成熟，其争议主要体现在一些变量的选择和数据的处理上。目前农村公共产品存在诸多问题，主要是“三低一高”，即普及度低、适用度低、可及性低和闲置率高。随着需求重心的转移，农村共产品提供从有形的公共产品转向无形的公共服务，从以物质供给为主转向包括服务在内的全面供给，且服务比重逐渐增加，也有学者将公共服务称之为“软公共产品”（刘义强，2006）。

（二） 农村公共服务相关研究

随着工业化中期的到来和财政支出结构的转变，公众对建设公共服务型政府的呼声越来越高。有研究对“公共服务”的概念进行了界定，提出当前学术界使用的“公共服务”一词主要从产出形式、公共产品理论、公共行政与公共管理三个角度来定义，认为不能将政府的无形产出直接界定为公共服务，公共服务应是公共产品理论以及公共行政与公共管理的结合，既具有外部性，又可以满足公民的共同需求（王小林等，2006）。农村公共服务在公共服务的基础上还具有意识形态的特征，涉及集体价值观和协调发展观的问题（林万龙，2007）。对应社会主义新农村建设的要求，自2005 年起，研究对象为农村公共服务的文献数量快速增长，且在2008 年至2019 年间持续保持着较高增长数量。

目前学界关于农村公共服务的研究主要包括以下六个方面。（1） 地域性农村公共服务需求特征的实证研究（韩剑萍，2008；高迎霞 等，2011；赵燕，2015）。（2） 对农村公共文化信息服务、公共气象服务、公共法律服务等易忽视的农村公共服务进行专项服务需求研究（郑国沁，2017；姜发 等，2010；韩继章，2014）。（3） 农村公共服务需求差异及影响因素研究。研究发现，农村公共服务需求存在优先序和阶段性，农村劳动力技能培训、农村基础教育、农村基础设施、农村医疗是农村用户的优先需求（孙翠清 等，2008；唐娟莉 等，2010）。少量研究人员基于农民的文化程度、家庭收入和地域性差异，探究了农村用户的需求偏好及其在需求数量和需求结构上的差异（张立荣 等，2011；雷玉琼 等，2010；吕蕊蕊，2017）。（4） 农村公共服务需求表达及改善机制研究。现有研究指出，农民和政府陷入了需求表达困境，政府存在缺位问题，农民则倾向于“沉默”，在供给决策机制、资金筹集与使用机制以及绩效评价与监督机制中，皆难以表达其利益诉求（夏玉珍 等，2014；王家合 等，2011）。研究人员从需求表达的流程设计、机制构建等方面，对需求表达问题进行了改善研究（张青，2017；康紫茹，2019）。（5） 农村公共服务供求关系存在的问题及改革机制研究。农村公共服务存在供求错位、供给主体模糊、供给机制单一等问题。目前研究者倾向于主张引入多元主体供给机制，通过政府主导、市场优化、社会协同、农民参与等方式，实现外界供给和区域内自主供给（陈世伟，2010；吴光芸，2006）。（6） 农村公共服务评价体系研究。研究指出，应基于市场化价值和需求导向，建立政府和农民双主体评价机制，使用DEA 多阶计算方法，比较改革前后相对效率，找出能有效提升农村公共服务总体效率的最优机制（王薇 等，2013；朱玉春 等，2010a）。大量研究者基于灰色系统理论、层次分析法、模糊综合分析法、熵值法等测度方法，遵循指标体系建立的多项原则，建立了如灰色关联度分析评价方法等多指标农村基本公共服务评价体系，并进一步进行了实证研究（迟瑶 等，2016）。

（三） 老年人需求相关研究

目前关于老年人需求的研究内容主要集中于以下四个方面：（1） 养老需求与医疗保障需求（陈明慧 等，2019；赵桂玲 等，2016）； （2） 精神文化需求、社交需求与隐私需求（张慧君 等，2019；范靖，2013）； （3） 居住环境与公共空间的适老化需求（江乃川 等，2019；凌云，2015）； （4） 养老设施、助老产品以及移动终端的适老化需求（刘丝筠，2017；晋诗宁，2019）。此外，有部分学者基于老年人多样化的生理、心理状况及地域特征，关注到了老年人的受教育需求、信息需求、性需求以及气象需求（谷琳，2015；李靖，2016；李京校，2015）。

探究用户需求的研究方法主要包括以下五种：（1） Mizuno 于1994 年提出了QFD 质量功能展开法（Quality Function Deployment），该方法以用户驱动、质量驱动为思想内核进行产品开发；（2） 针对用户需求的多样化，Kano 等人于1984 年提出Kano 模型，用于对用户需求进行优先级排序，以集中资源满足用户最迫切的需求，并表示产品质量与用户满意度的关系；（3） Gero 于1990 年提出FBS（Function-Behavior-State） 模型，用于表达产品开发的前期过程，运用“功能-行为-结构”模型对产品进行分析，从而得出用户需求的最优解；（4） 在对不同的用户样本进行研究时，有研究针对样本的特殊性对需求研究工具进行补充，针对用户需求信息的模糊性、离散性和不确定性，提出了集成模糊聚类法和层次分析法（Zadeh，1965），为产品规划“质量屋”的构建和质量功能的“瀑布式”展开提供了有效的用户需求分析手段；（5） 有研究针对不完备、不确定和不协调需求信息对质量功能的不利影响，提出基于灰色系统理论的需求分析方法（方辉 等，2009）。

三、农村公共服务现状

（一） 文献分析及展望

我国生产性公共产品正逐步向服务性公共产品转变，随着共享经济的不断发展，学者们对公共服务的研究越来越重视，农村公共服务文献发表数量总体呈上升趋势。

本研究通过对上述研究动态进行分析，归纳出以下观点。（1） 目前我国农村公共产品和农村公共服务的供给总量不足，结构不合理，偏离农户的真实需求，造成供需失衡。有学者提出了以需求为导向的公共产品/服务供给机制以及政府、市场、社会和农民共同参与的多元主体供给机制。未来可对农民参与供给和决策的具体路径进行进一步的探索和实证检验，以确保农民的有效参与。（2） 国内老龄产业研究对老年人生理心理、老龄产业进行了界定和分类，但对老年人需求特征、行为规律的研究较少。目前我国公共服务与产品主要面向的是具有一定经济实力的城市老年人，实际上，人口众多、收入水平较低的农村老年人对于公共服务与产品的使用率更高，依赖性更强，农村老年人公共产品与服务领域存在较大发展空间。（3） 有关农村公共产品/服务的研究大多是从供给角度展开的，也有一些学者提出了建构以需求为导向的公共产品研究，以及在制度、行为、绩效等方面的公共产品/服务需求表达研究。但这些研究尚为数不多且不针对老年人。未来可对农村老年人进行需求侧和认知状态的研究，并给出基于供给侧和需求侧协同作用的优化策略。（4） 国内外学界对农村老年人需求的研究以定性描述居多，缺乏微观数据基础上的定量分析。多数研究是应乡村振兴战略之需要而集中分析农村发展中存在的问题。部分研究注意到农村公共产品，但是忽略了老年人这一特殊群体，缺乏对农村公共服务现状的微观层面和需求层面的研究。未来可基于大规模定量数据资料，对现实的农民需求进行实证性研究。（5） 有研究者采用数据包络分析（DEA） 及修正的DEA 二步法进行实证研究，并基于研究结果为地区公共服务供求均衡发展提出了针对性建议。未来可对公共服务效率的影响因素进行分析，了解外部环境因素和内生因素对公共服务效率的影响情况，专项提升其服务效率。

（二） 农村公共服务系统存在的问题

基于上述文献回顾，本研究概括了我国农村公共服务系统存在的四个方面问题。（1） 针对老年人的农村公共服务主体范围较小。农村老年人由于教育程度、职业、收入和养老方式不同，在公共服务需求上存在较大差异。现有关于农村公共服务的文献研究主体范围较小，主要为公共卫生服务、公共体育服务和公共文化服务，缺少对不同族群农村老年人对公共服务的实际需求的精准掌握。城镇化的阶段性发展，给农村公共服务需求带来了变化。随着农民收入的增加，发展型公共服务需求逐步增长，因此，在保证农民保障型公共服务需求满足的同时，应注重满足其发展型公共服务需求（张立荣 等，2011）。（2） 农村老年用户需求及其影响因素不明确。由于需求表达机制和评价反馈机制缺失，研究者难以挖掘农村老年用户在基本公共服务需求之上的隐性需求和深层次需求。且农村普通老年人、特殊老年人、相关工作者和访谈者对需求的理解存在差异，对农村老年人进行的需求调查可能不具有客观性。（3） 农村公共服务的性质和分类界定不清晰。现有研究对农村公共服务类型没有明确的区分或是归类不完全，在公共产品理论的基础上界定农村公共服务的性质、内容与范围，对于维持和提高农村老年人的生产水平和生活质量具有重要意义。但单靠个体和家庭力量，往往无力提供公共服务；或即使可提供，也因难以有效排他而缺乏有效激励机制来提供相应的产品、设施和服务。（4） 现行农村公共服务体系供给短板明显。现行农村公共服务供给体系是在继承人民公社的制度架构上形成的，一方面已日渐缺乏供给上的强制性，另一方面也没有适应改革后农民日渐成为利益主体的现实。强制性供给导致有限的资源难以得到合理利用。因此，本研究提出了构建以农村老年人需求为导向的农村公共服务机制，主张建立“需求导向—科学设计—精准供给”的公共服务供给生态体系。

四、需求导向的农村公共服务机制构建

（一） 族群分类

1.老年人口分群

随着老年人口占比不断增长，北京大学在2011 年启动了中国健康与养老追踪调查（China Health and Retirement Longitudinal Survey，简称CHARLS） 项目。CHARLS 项目是针对中国45 岁及以上中老年人家庭和个人的微观数据库，记录了我国中老年人的基本信息和家庭信息，包括健康状况、养老状况和收支、住房等方面的情况。CHARLS 相关文献数量自2012 年以来迅速增长。老龄化数据库的建立，为学术界进行老龄问题研究提供了帮助，推动了跨学科研究工作。

“生活形态”概念由心理学家Adler 提出，并被广泛应用于消费者研究与精准设计研究。以生活形态研究为核心和分类基础，利用中国健康与养老追踪调查数据，结合第六次全国人口普查数据与中国老年健康影响因素跟踪调查（Chinese Longitudinal Healthy Longevity Survey，简称CLHLS） 数据等高质量微观数据，就农村老年人口的分群、价值观、生活形态及社会分层等进行进一步探索，构建更完善的分群结构范式，更精准地挖掘不同族群农村老年人的公共服务需求。

2.基于需求层次的农村老年人族群分类

Elder-VALS（Value and Lifestyle） 模型根据老年人生活形态，将其划分为意识导向互异的三大族群——节俭贫困族、现实温饱族和稳健小康族，并对多变量进行了多元和单元对应的回归分析，概括出各族群老年人的生活特征描述结果（汪颖 等，2015，2020）。基于Maslow 需求层次理论中对应不同层级需求的高级阶段、中级阶段和初级阶段，本文根据收支情况和经济意识，将老年人财政状况分为富裕阶段、小康阶段以及温饱阶段。其中：稳健小康族老年人具有初高等文化程度和中高等收入倾向，经济意识较强，消费态度积极，处于富裕阶段；现实温饱族老年人具有小学及以上、初高等以下文化程度和中低收入倾向，经济意识一般，消费态度较为积极，处于小康阶段；节俭贫困族老年人具有小学以下文化程度和无收入倾向，经济意识较差，消费态度较为消极，处于温饱阶段。相较于其他族群，节俭贫困族群更依赖于公共产品与公共设施，但也最难获得有效的公共服务。

（二） 需求挖掘

1.农村老年人需求研究

Maslow 需求层次理论将人的需求概括为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个等级，目前已经有研究者将Maslow 需求层次理论应用在了探究老年人需求上（张静，2010；张丽艳 等，2019）。其中，生理需求与安全需求是个体的基本需求。生理需求对应于农村老年人的生活照料需求，即养老需求，安全需求包括生理安全需求和心理安全需求。老年群体随着年龄的增长生理机能不断减退，患病率远高于其他群体。目前我国农村地区医疗保障制度尚不健全，无法很好地满足老年群体的医疗保健需求，罹患疾病、经济限制和生活困扰，易使农村老年人产生焦虑、抑郁等消极情绪，不利于农村老年人的心理安全。社交需求指社会交往和情感交流的需求。在满足生活基本需求的基础上，农村老年人渴望参与更多的社会活动，与家人、朋友建立亲密关系，在社会关系中找到存在感和归属感。尊重需求包括自尊和受到他人尊重。农村老年群体由于在社会和家庭的地位逐渐边缘化而对个人能力产生怀疑，他们较其他群体更渴望得到社会和他人的关注。自我实现需求是最高层次的需求，自我实现指实现自我价值的充分发挥。农村老年人的生活技能和人生经验对后代来说是一份宝贵的财富；然而，由于农村地区经济较为落后，资源相对匮乏，现有研究主要集中于对农村老年人较低层次需求的研究，鲜有研究关注农村老年人的自我实现需求。

2.多层级复合需求模型构建

对三个族群老年人的生活质量影响因素和公共服务满意度的调查，可有效挖掘农村老年人对公共服务的潜在需求。以农村老年人生活质量、公共服务满意度为潜变量，采用MIMIC结构方程模型等回归分析方法，对潜变量的影响因素进行测度，探究影响老年人生活质量的潜在因素以及影响老年人公共服务满意度的潜在指标，通过构建影响因素模型，挖掘农村老年人的潜在需求。基于Maslow 需求层次理论，利用FBS（Function Behavior State） 模型和QFD（Quality Function Deployment） 模型等设计工具，对农村老年人需求进行量化提取与分析，并对农村老年人多层次的物质需求和精神需求、显性需求与隐性需求进行分析。结合实证研究和Maslow 需求层次理论归纳出多层级复合需求模型，是探索农村老年人族群划分以及对应需求特征的具有针对性和科学性的研究方法，为未来农村老年人公共服务需求研究提供了有效手段。

（三） 农村适应性公共服务适配系统研究

1.构建农村老年人公共服务适配系统

《中华人民共和国老年人权益保障法》第四条指出，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。未来面向老年人的农村公共服务研究应针对农村老年人的分群特征，结合其生理、心理机能转变和衰退情况，总结其认知行为特征与交互行为规律，有针对性地构建适老性公共服务生态系统，并与“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”对应。

2.营造农村公共服务生态体系

生产生活方式的差异，导致不同族群农村老年人对公共服务的需求不同，由此涉及不同维度多元化公共服务的性质与层次研究。一些学者对农村老年人公共服务现状和需求项目进行了实地调查（朱玉春 等，2010b；张立荣 等，2011）。郑卫荣（2010） 将农业设施、农技信息、生态保护等14 类农村公共服务划分为社会保障型、生活服务型、经济发展型三大类。夏锋（2008） 从农村基本公共服务现状及存在问题入手进行问卷调查，总结出社会治安、法律帮助、文化娱乐等18 类农民最关心、最希望获得的基本公共服务，其中民生类和生产类基本公共服务的需求度最高。本研究根据积极老龄化的任务、目标和现有研究成果，对农村公共服务类型进行划分，具体包括以下十类：生产技术（包括劳动就业与保障）、农田水利、金融服务、医疗卫生（包括心理健康和社会交往）、文体娱乐、教育培训、信息（包括生产所需信息和生活所需信息） 通信、公共安全（包括治安、食品和药物安全、突发性灾害预防、心理安全）、基础设施（包括住房和交通设施） 和行政服务（包括村民自治服务）。

（四） 适配机制与保障制度研究建议

为达成供需匹配，农村公共服务适配机制需要更合理的评价体系、更畅通的表达反馈机制、更精准的供给路径和政策建议。本研究基于上述理论分析提出以下研究建议。（1） 供给主体多元化研究。探讨根据农村公共服务的准公共产品性质，采用政府与市场混合的方式调动各类供给主体参与服务提供。（2） 从供给主导型向需求主导型转变的路径研究。研究适老需求对公共服务供给的拉动作用，以改变传统的自上而下的供给机制，构建自下而上的有效公共服务需求偏好表达机制。根据公共服务的性质和分类，探讨建立相应的参与、决策机制并进行对策研究。（3） 适老需求识别机制与评价体系构建研究。针对农村老年人的不同层次需求制定评价标准，有效评价其需求满足情况，探讨建立全面合理的评价体系，通过充分性、适老性、均等性、可及性、可用性等核心指标，为保障制度建设提供可靠的决策依据。（4） 表达与反馈机制研究。建构需求导向的公共服务精准供给机制，需要畅通的反馈机制以获取各利益相关者信息，从而不断对公共服务精准供给机制进行修正，保证其供给精准度。（5） 适配机制与保障制度研究。探讨通过农村基层民主制度建设、基层政府组织建设、监督机制建设等，对公共服务的配套、管理、维护等进行规划，建立更完善的适配机制与保障制度。

综合前述研究，本文主张构建以需求为导向的公共服务适配机制（见图2），以期助力解决农村老年人需求模糊，农村公共服务主体范围小、性质和分类界定不清、供给与反馈机制缺失等问题。

五、结语

本研究围绕“用户需求-服务供给”关系，以生活形态理论为指导，对农村老年人进行聚类分析；结合Maslow 需求层次理论，将农村老年人需求分为富裕阶段、小康阶段、温饱阶段，提出了通过满意度调查和生活质量调查等实证研究方法提取不同阶段农村老年人需求的建议。根据Maslow 的需求层次理论和积极老龄化任务，对公共服务类型进行划分，将农村公共服务概括为生产技术、农田水利等十个类别，并主张建立政府和农民双主体的“供给-反馈”机制。本文主张构建以需求为导向的农村公共服务适配机制。本研究致力于解决当下农村公共服务未能有效满足农村老年人需求的现象，针对问题提出优化策略和系统解决方案，以矫正这种供需错配。为提高农村老年人生活质量，本研究提供了解决问题的思路，以期为建设具有公共服务可及性和适应性的新农村提供有益参考，助力实现乡村振兴、城乡均等化发展以及全面建成小康社会。

图2 需求导向的公共服务适配机制