清末维新运动与中国近代警察制度的生成

刘琳璘

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

清朝末期的中国社会是历史上最为复杂的转型期社会形态。现代法治意识刚开始萌芽便受到旧制的层层阻挠;国外列强通过坚船利炮打开中国国门、干预中国内政并推行殖民统治，中国社会进入半封建半殖民地的社会形态。清末维新运动正是发端于此，从最初的戊戌变法到清政府的新政再到最后的预备仿行立宪，这场维新运动时间短暂，虽由于缺乏经验而导致推行方式和力度有限，但它却开创了中国法治建设历程的新局面，开启了中国传统政治形态的转型之门。更为重要的是，它促进了中国近代警察制度的生成，从而使其逐步走上现代化的改革发展之路。

一、中国近代警察制度生成的动因——清末维新运动的发起

1840年的鸦片战争使洋务运动开始兴起以期能救亡图存、富国强兵。然而,1895年的甲午海战却彻底打破了这一幻想，致使洋务运动宣告失败。以康有为、梁启超为代表的维新变法人士开始意识到政治体制改革势在必行，他们明确提出了维新变法的诉求，拉开了清末维新运动的大幕，警察制度作为政治体制构成的关键一环也被列入改革的重点内容。在此背景下，被认为是先进政治体制组成部分的西方近代警察制度由点到面地逐渐普及，中国传统警政体系遂不断分化、解体，并最终让渡于近代化的警政模式，使得近代中国警察制度无论在形式方面或实质内容方面，均表现出与中国传统警察制度相异的特色[1]。换言之，正是这场轰轰烈烈维新运动的发起，促成了中国近代警察制度的产生和发展，成为其制度生成的重要动因。

(一)思想动因——维新思想与警政思想的传播

思想是行为的先导，维新运动的先导就是现代法律思想的传播。1898年康有为在《请定立宪开国会折》中提出：“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之。”[2]1900年梁启超撰写《立宪法议》，认为君主立宪政体为最完美的政体，对于中国有利无弊。同时他还指出“立宪政体，必民智稍开而后能行”，希望清政府“涣降明诏，普告臣民，定中国为君主立宪之帝国”(1)参见梁启超：《立宪法议》，《饮冰室合集》文集之五。。这一时期资产阶级改良派提出民权思想，主张设立议会，推崇自由平等思想。这些法律思想虽然与清末的社会状况格格不入，且可行性不大，但是相比故步自封的传统封建思想却是极大的进步，并推动了清末维新运动的开展。

警察制度作为政治体制的重要组成部分，是历次政治改革的重要内容，在清末维新派法律思想中也包含了进步的警政思想。近代警察观念的引入始自清末改良主义思想家何启、胡礼垣、郑观应及陈炽等人，他们通过对比中西社会治安状况反差，指出清末治安管理现状弊病以及新式警政的优越性，阐明了在中国建立新式警察的必要性、紧迫性与可能性。这些改良主义思潮其后迅速发展成为维新变法的政治运动，而中国近代警政思想也在这一运动中得到丰富和发展。康有为对西方警察制度了解较早也颇为推崇，在其“维新”奏折中三次提到“设巡捕、办警务、练巡警”等问题，足见警政在其维新变法思想中的重要地位。作为地方维新派代表人物的黄遵宪更是将维新思想与警政思想紧密结合，认为警政是法制的根基所在，只有社会稳定、百姓安居方能保证法制推行，而新式警察正是安靖地方推行法制的工具，并且对于保障民权、改善民生有积极作用。此外，警察权作为对民众自由的一种限制手段，必须以“卫民”为宗旨，以法为限，方能防止警察权力被滥用。正是这些维新思想和警政思想的传播，为中国近代警察制度的生成奠定了思想理论基础，促进了新式警察的出现。

(二)政治动因——清末旧制的腐化与西方列强的入侵

清末的君主专制政体日益凸显其腐化与落后，庞大庸腐的官僚体系成为阻碍社会发展进步的枷锁。庆亲王奕劻曾针对晚清政治体制积弊提出批评，认为其权限不分，行政、立法、司法等权力交叉共存于一职；职任不明，冗官冗员现象普遍，且分工不明，扯皮推诿之风盛行；名实不副，导致责成不定而废事误政[3]。清末政治积弊除了上述官制腐败问题，还表现为差役扰民与司法黑暗，致使各地盗贼充斥、会匪横行，游手好闲之辈良多，横行于市肆之间，欺压百姓。张之洞也对此认识深刻，指出当时各州县衙门之内所用的差役人等，实已弊端丛生，而清除差役之害的根本途径就是仿效国外成法，推行警察制度，“警察若设，则差役可以永远革除，此尤为吏治之根基，除莠安良之长策”[4]。是故，清末旧制僵化和腐败，与社会发展脱节，传统的治安制度已不能保障社会秩序的正常运转，新式警察的设立与开创成为必然。

中国由筹海而自强、洋务、变法的应变递嬗过程，也反映了西方政治制度对中国的影响与冲击。清末的改革者们将西方的思想观念与先进制度移植引入中国，其中也包括警察制度的学习与移植。而西方列强的入侵与“租界”的建立也从侧面刺激了维新运动的发起和警察制度的建立。由于清末广大民众对西方列强的侵略和清政府的腐朽统治日益不满，抗争不断，西方列强为了确保在中国的各种利益和人身安全，不得不施压清政府加快改革官制，这在一定程度上也推动了中国近代警察制度的生成。而“租界”的存在也为国人了解西方社会开辟了一个新的窗口，对西方警察制度的最初认识也是从这里开始的[5]。租界警察在反映租界国政治体制和警察制度的同时，也与清末的政治体制和统治秩序关系密切，它在维护西方列强在华利益的同时也对清末落后的传统治安制度和社会管理方式产生了重要影响，成为近代警察制度生成的另一政治动因。

(三)社会动因——社会结构的改变与问题的出现

清朝末期，中国社会呈快速裂变失衡性发展态势，传统小农经济受到冲击日益萎缩。伴随民族工业的逐步兴起，大量接受新式教育的开明之士离开乡村，出现乡绅进城的潮流。传统乡村宗族社会因族统力量的流失而逐渐弱化，以此拉开了乡村与城市的裂变、城市内新阶层的裂变。尤其是洋务运动后，民族工业得到快速发展，社会结构不但由一元化乡村社会裂变为城乡二元对峙，而且城市化进程加快，流动人口增多，其阶层结构由传统单向流动的垂直型“士农工商”裂变为双向流动平行型的“绅商学军”[6]。因此，维新运动的重要内容之一就是城市管理问题，而建立在乡村一元结构上的传统治安制度在此方面弊病百出，这也成为新式警察制度建立的直接动因。

清末城市管理首先就是市容卫生问题。在清末传统的城市管理中对城市卫生、市容建设并不十分重视，随着城市近代化发展，市容卫生问题逐渐凸显，在相对繁荣的北京、天津两大城市中尤其突出。史料记载：“天津海通而后，各国轮船往来如织……惟房屋之低矮，道路之污秽，街巷之狭隘，殊出情理外，沿海两面居民便溺，所率不能张目。”[7]城市卫生状况的混乱也导致清末瘟疫盛行，危害严重。这是清末建警之初赋予其维持市容卫生使命的直接动因。其次就是对各类人口的清查与管理问题。清末由于社会经济发展失衡，贫富不均，流民、乞丐、土匪等人口的增多成为城市管理的一大问题和治安隐患。因而，建立新式警察制度，对各类人口进行清查与管理成为稳定社会、消除治安隐患的必行之路。最后是城市交通运输发展出现新问题。清末交通工具除古老的畜力、人力交通工具外，汽车、火车、有轨电车也逐渐出现。但清末传统城市中却无严格的道路交通规则，行路时皆按照自己的意愿随意为之。因社会经济发展的不平衡，一些经济稍显发达的大城市人口逐步增多，加之租界建立后新式交通工具频现市井，尤其是繁华商埠，经常出现车马拥挤、秩序混乱的局面，更有甚者造成严重伤亡。因此，整治街道，保障街区畅通也成为近代警察制度建立的动因之一。

二、中国近代警察制度生成的进路——清末维新运动的推进

在清末维新运动发起之后，近代警察制度的建立成为维新运动的重要环节，中国近代警察制度从诞生之时就与清末维新运动密不可分。维新运动促成了新式警察的出现，而新式警察制度的建立又反过来推动了维新运动的进一步发展。因此，在生成进路上，中国近代警察制度与清末维新运动的发展呈交叉演进态势。

(一)阶段式推进

清末的维新运动呈阶段式发展推进。从戊戌变法开始至辛亥革命爆发，清政府灭亡可分为三个阶段，而中国近代警察制度亦是在此过程中逐步建立起来，呈阶段式发展。

1. 戊戌变法与近代警察制度的初创(1898—1900)

甲午海战的失败使国人看到洋务运动的局限性。以康有为、梁启超为代表的维新派开始积极寻求政治制度改革的突破，明确提出建立君主立宪制的诉求，并于1898年发动了戊戌变法，把19世纪70年代以来的维新主张变成一场有组织、有纲领的现实的维新运动。康有为在《上清帝第五书》(即《应诏统筹全局折》)中，全面系统地提出了维新变法的纲领，而警察制度的改革在变法中被首次提出[8]。但由于当时变法改革的急务众多，新式警察制度的建立并未得到清政府的重视，而是在地方上由湖南省开始探索初创。1898年，主张维新变法的湖南按察使黄遵宪在巡抚陈宝箴支持下，建立了近代中国第一个专门的警察机构——湖南保卫局。黄遵宪参照其在美、日所见的警察局以及上海各通商码头捕房的成规(2)据史料记载，黄遵宪曾任驻日参赞和驻美旧金山领事，因此对美国和日本的警察制度颇有心得。，将原来的保甲局改组成保卫局，首次将近代欧美的警察制度引进中国。该局组织的最大特点，就是由官绅合办，并由各地士绅筹措经费、拟定章程，另增设新的机构，除负责缉捕盗贼、清查户口等事务外，附设迁善所，对失业、流民、罪行较轻的人犯，进行教习手艺，使其改过自新。由此可见，湖南保卫局已初步建立了近代警察制度的组织系统，且职责明晰，并形成了必要的章程制度和一批专职人员，以此区别于旧式的保甲组织，而具有近代警察制度的特点。然而，随着“戊戌变法”的失败，湖南保卫局也被清政府降旨裁撤。尽管其存在时间较短，但它的创建却是中国近代警察制度的萌芽。

2.清末新政与新式警察的试办(1901—1905)

1901年庚子之乱后，清政府因饱受教训而有所觉悟，遂使国家的大政重新回到变法维新的道路上，并发出“变法上谕”开始新政。在政府鼓励下，上书言政者增多，其中涉及建立新式警察的政见也颇多。鉴于各方要求，清政府开始试办新式警察，在新政中正式谕令各省将军督抚，裁汰绿营，改建巡警营。在中央，一方面，清政府仿照八国联军入侵时的“安民公所”设立“善后协巡营”(后改称“工巡总局”)，作为维持京师治安、执行警察职能的机构；另一方面，由庆亲王奕劻与日本的川岛浪速签订合同在北京开办警务学堂，为新式警察培育人才。在地方，直隶总督袁世凯于1902年在天津奏请设立了天津警察总局，取得了一定成效。因此，清政府以直隶创办的警察为范例，下令各省仿照直隶普遍推行新式警察。全国各省市开始纷纷效法直隶，相继废除原来的保甲制度，建立新式警察机构。此外，为更好借鉴国外先进的警察制度，清政府还派遣长福、全兴等二十七人前往日本弘文学院研习警务。而地方上，湖北省也派何万福、张汉清等十二人赴日学习警务，我国近代警察制度至此发展进入一个新阶段。

3.预备仿行立宪与近代警察制度的确立(1906—1911)

1905年的日俄战争极大地刺激了中国维新运动的发展，这场战争被看作是专制与法制的对决，日本则以法制而胜。鉴于之前清政府对变法的消极应对，更使得维新变法的呼声遍布全国。清政府不得不接受维新变法主张，进行预备仿行立宪，于1907年宣布中央筹设资政院，各省筹设资议局，作为中央和地方的维新变法咨询机关，其后相继颁布一系列变法文件，进行预备立宪。清末新政时期，虽然中央和地方都开始试办新式警察，但由于缺乏中央统一的指导规划和管理，各地的督抚对新式警察的认识和态度各不相同，致使新政时期各地警政建设参差不齐。故清政府宣布正式成立唯一以警政为专责的中央机构——巡警部，开始确立近代警察制度。同时，改革直省官制，增设巡警道，作为省级警政的最高长官，负责管理全省的警务。1908年宣布九年预备立宪时，又将各省以下厅州县和乡镇地方警察制度的确立，列入逐年应办要政之一，并制定了阶段式推进的具体步骤(详见表一)。同时期，清政府还成立了立宪编查馆专门办理奉旨交议的有关变法折件，翻译各国法律、编订法规及考核各部院、各省政治情况。立宪编查馆在统领全国维新变法法规文件的编制过程中，也考核颁行了大量有关警政的法规文件，这也为中国近代警察制度的确立奠定了法制基础。

表一 清政府建警规划表(3)夏敏．晚清时期中国近代警察制度建设[J]．江苏警官学院学报，2003(4)：146；王家俭．清末民初我国警察制度现代化的历程(1901～1928)[M]．台北：台湾商务印书馆，1984，110-111．

(二)双向式发展

清末的维新运动自地方发起至中央推行再到地方实施，这一过程中既有自上而下的发展变革，也有自下而上的推动促进，呈双向式的发展路径，而近代警察制度的生成也是沿此发展路径逐步形成并确立下来的。

1.自上而下的政府推动——警察立法的完善

维新运动的发起与展开与相关立法活动的进行是密不可分的。戊戌变法时，康有为就提出立法的重要性，试图通过制定宪法和法律推进变法运动。这期间立法主要是以皇帝的诏书谕旨为主，由光绪皇帝陆续颁发了一系列关于政治、法律、经济、军事、文化的改革诏令。至清末仿行立宪才开始真正颁布了一系列宪法性文件，如《钦定宪法大纲》《资政院院章》《咨议局章程》《选举法要领》《重大信条十九条》等，同时也围绕近代警察制度的建立颁布了一系列的法律法规(详见表二)。据统计，当时由巡警部、民政部以及京师内外城巡警总厅制定发布的有关警务的法令，不下二百余种[9]，足以见清政府对警察立法的重视程度，亦可看出警察立法在清末立法中的重要地位。清末警察立法按其内容分为三类(详见表二)。其一是有关警察职责权限的，由表二可看出当时有关户籍、消防、治安、印刷出版、结社集会等专项法规的出台，为明晰警察职责权限提供了可能；其二是有关警察内部组织建构的，无论中央与地方的警政建设都是以警察立法为先导开始的，在新式警察机构建立之初，都要先期制定警察规章，这在表二已经清晰反映；其三是有关警务监督的立法，主要针对各地警务运行以及巡警个人职务执行情况进行考核监督，以督促地方进行警察制度建设。因此，警察立法的完善不但为中国近代警察制度的确立提供了法律支持，也为清政府自上而下推进警察制度在全国的确立与构建奠定了良好的基础。

2.自下而上的社会推动——警察教育的实施

清末维新运动的一项重要内容就是“开民智”，尤其是庚子之乱后，社会各阶层更深刻体会到“开民智”的重要性，开始积极推动维新运动向纵深发展，而警察作为重要的代言者与执行者被赋予重任。盖因“警察既然站在与人民日常生活接触的第一线，不管愿不愿意，常常成为推动新事物、新措施的尖兵，所以本身就需要被启蒙和再教育”[10]。警察的职责也使其与平民阶层联系紧密，在宣传新政及处理解决社会矛盾时，警察必须以一种通俗易懂的方式来告知公众，使其能够遵循照办。这就要求警察必须同时扮演教化者的角色。因此，开民智的前提必然是先开警智，普及警察教育，提高警察素质。并且近代警察制度在建立过程中对警察的专业化和职业化也提出了更高的要求，这也需要有专门的警察教育机构培育人才，提供支持。是故，在清末近代警察制度确立过程中警察教育的实施成为重要进路之一。从最早清政府聘请川岛浪速创办京师警务学堂开始，各地方在建立新式警察制度之时都将警察学堂开设作为重要内容(详见表三)。由表三可见，全国各省区除塞北区的热河、科布多、乌里雅苏台三省和西藏未开设警察学堂外，其余各省均开办了警察学堂，有些地方还分为高级巡警学堂和初级巡警教练所、传练所等，到预备立宪后逐步统一为高等巡警学堂。整体而言，清末警察学堂虽名称各异，兴办条件及推行力度不一，但在提高警察素质、开启民智方面发挥了积极作用，也推动了近代警察制度在中国的确立。

表二 清末制定的有关警察制度的主要法律法规

(三)与地方自治的结合

地方政治革新是清末维新运动的重要内容，而地方政治革新的中心议题，则是地方自治的筹办和推行。从戊戌变法时期它就被维新派所倡导，在清政府预备立宪时也作为地方重要的改革内容提出。近代警察制度在湖南保卫局初创伊始就与地方自治紧密结合，并在后来的发展过程中成为其重要进路之一。

表三 清末全国各地开办警察学堂情况[11]

1.湖南保卫局的官绅合办形式

封建时代的中国虽然中央集权倾向明显，全国的政事都归于朝廷直接管理，但由于疆域广阔，人口众多，交通联络不便，国家地方行政权力大抵止于州县一级，州县以下的基层社会，则由地方士绅所控制，构成国家权力以外的绅权政治。但这种地方自治与西方法治国家的地方自治本质上截然不同。清末维新运动倡导的地方自治是在此种自治基础上进一步与西方地方自治的结合，包括设立地方议会、公举乡官、自保自立等内容。维新派认为要伸张民权，必须先兴绅权，而实行地方自治也是实现兴绅权最好的手段与途径。清末建立的最早具有近代意义的地方自治形式与组织就是湖南保卫局与南学会。黄遵宪认为：“警察一局……诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，阴寓于其中。而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[12]换言之，警察制度既是推行新政的重要根基，也是促进地方自治的必要手段。而官绅合办的形式既可以使绅民获得议事权力，推动地方自治的实现，也可以解决警察经费不足问题。因此在湖南保卫局机构组成中，总局设有绅商充任的会办一人，议事绅商十余人，参与议定警察章程和局中事务。并且，总局的最高长官总办也是由议事绅商公举，呈请巡抚委任的。官绅合办的形式推动了绅商阶层参与地方政治管理的热情，使商民权利获得保护，社会秩序日益安定。

2.警察制度与地方自治的结合

清末地方警察制度确立过程中直隶总督袁世凯在保定、天津两地的建警当属先驱。1902年4月，袁世凯在保定创设巡警总局，并设立警务学堂，培训警察人才。同年7月，又成立天津南段巡警总局及天津四乡巡警总局，从而使直隶警察制度建设成为其他地方仿效的对象。至1906年，清政府筹议新政，天津官绅在地方自治舆论的影响下，提出举办地方自治的创议，并得到直隶总督袁世凯的支持，建立了天津自治局。自治局首先设立了地方自治研究所，警察行政作为其主要研究内容被列入研究科目之中。此外，警察经费问题作为地方自治事务也被明确规定在《天津县地方自治公决草案》之中。通过与地方自治的结合，直隶的警察制度的科学性与合理性增强，具体制度的操作运行也变得更加规范。因此，在预备立宪期间，清政府推行新式警察制度之时，各地方也纷纷吸取直隶的经验，将警察制度的构建与地方自治紧密结合。这也反映在1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》中。在该章程中明确规定了地方自治的范围和内容，主要有教育文化、医疗卫生、道路工程、农工商务、慈善事业、公共营业等，这些内容都与警察制度不无关系。换言之，近代警察制度建立过程中与地方自治的结合，在客观上也推动了绅权的发展与地方行政的近代化，而地方自治的实现也促进了警察制度的专业化和规范化建设。

三、我国近代警察制度的发展与完善

清末维新运动由于缺乏法律文化的支持以及相应的社会根基，加上清政府维新变法工具主义的价值取向，导致最后以失败而告终。近代警察制度在这场维新运动之后有幸获得继续发展完善，但我们也应看到警察制度本身构建中问题良多。综上所述，笔者认为,我国近代警察制度的发展与完善或可从以下三个方面吸取清末的经验与教训。

(一)与法治发展的契合

清朝末期中国近代警察制度的生成主要得益于维新运动的发起，并作为当时维新派主要倡导的新政内容推行全国而获得发展，亦即警察制度形成伊始即置于法治改革的框架之下，并按照法治预设的轨道建立发展。换言之，警察制度的发展不具有自主性，它受限于一国法治发展的水平与状况。因此，清末维新运动的曲折与坎坷，也使我国近代警察制度的生成过程多变而崎岖。制度的现代化往往具有两种特征：一是时间上的延续性，二是空间上的关联性。清末的警察制度在时间上可以说是打破传统治安制度基础上的新成果，在空间上则是与清末的维新运动密切相关，而成为其中一项重要内容。由于维新运动的仓促与短暂，也导致清末警察制度的建设呈多变性与过渡性特点，因此“因陋就简，有名无实，形体虽具，精神尚虚”的现象，也就无可避免[13]。清政府对维新变法问题认识本就不足，不仅缺乏一个明确的方案，也缺乏长远的规划和切实可行的具体部署，这也是导致近代警察制度呈粗糙性与不稳定性的根本原因。然而，警察制度在建立之后,在开民智、兴民权和推动地方自治方面还是促进了维新运动的发展。

(二)制度定位准确与均衡发展

清末维新运动的失败有多重因素，而对维新变法定位的偏颇是关键之一。清政府自始至终将维新变法推行新政作为挽救其政治统治危机的工具，认为维新变法可以人为设计、强行推广而忽视了变法最核心的价值追求——对公民权利的保障，也忽略了变法与经济基础、社会文化、传统习俗等因素的必然联系。这些问题在近代警察制度的生成过程中同样存在，警察最初的制度定位过度强调对国家安全与社会秩序的维护，忽略了对公民权利的保障。在构建新式警察制度时，地方官员难免存在工具主义思想，将警察作为治理地方、推行新政的工具。因此，虽然在清末从警察立法与警察教育两方面双向式推进警察制度，却收效甚微。

此外，清末政权的显著特点是外重内轻，警察制度的构建也是如此。由于清政府对地方控制力的下降和软弱，在推行警察制度时导致权力下放变成权力旁移，对中央创办新式警察的政策与规划贯彻如何，取决于地方官员对其认识与重视程度。因此，清末各地对此执行程度不一，警察的制度建设与发展极不平衡。具体表现为：在京师地区与个别经济发达的大城市或有重视警察制度建设的地方官员的城市，警察制度建设推进开展较为积极；而在经济落后的偏远地区以及农村地区，警察制度建设则相对缓慢甚至形同虚设。

(三)制度移植与本土化的结合

清末警察制度生成过程中，对外国先进警察制度的学习与移植成为主要内容，移植对象主要是日本、美国、德国、英国等国家的警察法律制度，尤其是对日本警察制度的学习。例如清政府在进行全国的警政规划时，大量参考借鉴了日本警察制度和租界内英、美、法、德等国的警察制度。此外，在警察立法方面清末也大量借鉴西方各国的立法经验。如《大清违警律》的制定就借鉴了德国、法国、意大利、奥地利等国的相关法律[14]。而清末警察教育的兴办更是移植了日本警察教育模式。需强调的是，在对外国警察制度移植过程中，清政府也结合中国的封建传统对这一制度进行了本土化的改造。这种本土化，就是结合清末的传统治安制度同化和整合国外警察制度，主要表现为将近代警察制度与中国封建传统地方的乡绅之治相结合。国外警察机构都是由国家统一设置管理，属于典型的官方机构。而在清末最早建立的湖南保卫局则采取官绅合办形式，一方面是为了解决警察经费保障的问题，但另一方面更多是因为传统士绅阶层在地方自治中的重要作用。在中国封建社会统治下中央的权力有限，止步于县级，乡镇基层往往依靠士绅和家族势力的统治，因而警察制度在基层的建立推广与之结合成为必然。需注意，中国传统法律文化中存在的工具主义思想也导致在移植过程中清政府将警察作为推行新政和维护社会稳定、暴力镇压的工具，民国时期警察沦落为专制政权疯狂镇压革命的工具也多源自于此，笔者认为此种“本土化”是一种畸形的，不能称之为真正的“本土化”。

由上可知，在清末警察制度生成过程中对国外警察制度的移植与本土化是互相结合、同时进行的，它既有利于对国外先进经验的吸取，也使新型警察制度在中国得以生成推行。值得注意的是，移植过程与本土化结合应当是扬长避短的结果，而不是打着“本土化”旗帜规避应当移植改变的问题，或者将应当吸取的先进经验移花接木、歪曲利用。

四、中国近代警察制度的发展对我国现代警察制度改革的启示

警察制度现代化改革是我国当前法治建设的重点，各地也已展开相关的探索与实践。需注意的是，这些探索与实践有时为解决某些具体问题会出现借改革之名而突破宪法和法律的现象，这将对法治的实施与运行造成损害或阻碍，不利于现代化警察制度的顺利推进与科学发展。因此，一方面我们要积极推进法治建设，另一方面在进行警察制度改革时必须始终坚持在法治框架下进行，遵循法治原则，努力使警察制度的发展与法治的发展保持一致，才能保证警察制度改革富有科学性与进步性。因此，汲取清末警察制度生成的经验，笔者认为，近代警察制度的发展与完善必须与法治的发展相契合。警察权本身就是行政权的重要内容，在法治发展过程中对权力的监督与制约贯穿始终，因此,对警察权的变革与发展也是国家进行法治建设的关键因素。故,警察制度的建设必须与法治的发展相契合，才能获得发展改革的正当性与合法性。而在制度定位方面，当前我国的警察制度发展存在着“对公民权利的保障”问题，警察法治建设的关键之一就是人，警察角色定位制约着警察制度的发展与完善。因此，在构建现代化的警察制度时,我们一定要注重对其价值目标的准确定位，也要注重对警察个体法律素养的培养。

此外，我国当前警察制度发展也同样面临着“国外警察制度的移植与本土化”问题。改革的重点区域集中在大中城市和经济发达地区，而农村地区和偏远地区推行力度明显不够，改革的内容也是以城镇化为制度设计背景，忽视农村地区的不同需求，故警察制度发展也呈失衡态势。由于农村人口向城镇的转移，农村治安形势也发生了变化，同样需要警察制度的调整，因此，我们在进行警察制度改革时也应注意结合不同情况，使城市和农村地区警务建设均衡发展。中华人民共和国成立后，我国警察制度吸收借鉴了大量外国因素，既受苏联模式影响又吸收借鉴了美国和日本因素，至今还在不断变革发展过程中，然而，有很多移植过来的先进因素因未能与具体情况相结合进行本土化改造，导致最后失去实效而流于形式。另有一些先进经验在吸收借鉴时被以本土化为借口而拒之门外或歪曲篡改，造成制度建设的后退或停滞。笔者认为，警察制度移植强调的是国外先进经验的合理吸收与借鉴，而警察制度本土化强调的是国外先进经验与传统制度中良性因素的结合，唯其如此，才能真正实现现代警察制度的发展与完善。