关于预备会议能否接受乡镇长辞职的思考

武春

乡镇长向乡镇人民代表大会辞职时，有些乡镇采取在预备会议上接受辞职的做法。有人认为，乡镇人民代表大会预备会议不是正式会议，在预备会议上接受乡镇长辞职不妥;也有人认为，预备会议是全体代表参加的会议，在预备会议上接受乡镇长辞职未尝不可。预备会议可以接受乡镇长的辞职吗？

一、地方组织法对乡镇人代会从未有预备会议的规定

关于召开地方各级人民代表大会，1954年全国人大颁布实施的地方组织法对其进行了规范，当时并没有召开人民代表大会要举行预备会议的规定（1979年和1982年修正地方组织法时也没有预备会议一说），这表明当时召开人民代表大会未必要举行预备会议。直到1986年修正地方组织法时才明确规定县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，但并未规定乡镇召开人民代表大会也要举行预备会议。之后，地方组织法又经过1995、2004、2015年几次修正，县级以上人民代表大会举行预备会议的规定一直未变。但值得注意的是，历次修正地方组织法都没有关于乡镇人民代表大会举行预备会议的规定，只是从1986年后，明确规定乡镇人民代表大会的“召集”和“主持”都是乡镇人大主席团。

二、预备会议和正式会议通过的事项没有本质区别

预备会议是为保证正式会议顺利进行而召开的重要会议。县级以上的人民代表大会预备会议的主要内容为：选举本次会议的主席团和秘书长、通过本次会议议程和其他准备事项。多年的实践表明，这些事项的通过为人民代表大会的顺利举行奠定了坚实的基础。

预备会议也是全体代表参加的全体会议，预备会议形成的决议、决定和正式会议形成的决议、决定并无本质区别。笔者认为，“预备会议”实际上是“正式会议”中第一次全体会议的特殊称谓，也应属于“正式会议”。从另一个角度讲，如果预备会议不称之“预备会议”，而称之为“某届某次人民代表大会第一次全体会议”也说得过去。在1986年前没有“预备会议”的规定时，现在预备会议通过的一些事项就是在“正式会议”上通过的。

三、乡镇人代会预备会议是一些地方性法规的规定

虽然地方组织法并未规定乡镇召开人民代表大会举行预备会议，但一些省、市、自治区人大常委会制定的《乡镇人民代表大会工作条例》（或类似名称），仿照地方组织法关于召开县级以上人民代表大会的规定，规定乡镇召开人民代表大会要举行预备会议。也有一些省级法规并不要求召开乡镇人民代表大会要举行预备会议，如《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》就没有预备会议的规定。

四、在预备会议上接受乡镇长辞职是可以的

如果乡镇召开人民代表大会不举行预备会议，也就不存在预备会议接受乡镇长辞职的问题了。如果乡镇召开人民代表大会举行预备会议，由于预备会议和正式会议通过的事项在性质上并无本质区别，且法律对预备会议的内容并没有禁止性的规定，因而，在预备会议上接受辞职是可以的。之所以在预备会议上接受乡镇长辞职，一个非常重要的原因是：由于选举的法定性、程序性、时间性都有明确的硬性规定，在预备会议上接受辞职能提前启动选举程序，从而使此项工作能尽早穿插进行，使人民代表大会能开得高效紧凑。因为只有接受乡镇长辞职后才能启动补选程序，才能穿插讨论、通过选举办法。如果大会还没接受乡镇长辞职就穿插讨论、通过选举办法显然违反常理和逻辑。

五、应根据实际情况决定是否在预备会议上接受辞职

如果不在预备会议上接受乡镇长辞职，而在预备会议后的某次全体会议上接受辞职当然是可以的。在这种情况下，和在预备会议上接受辞职相比，往往人民代表大會会期就会延长。如果延长会期代表们能积极审议发言当然为好，如果延长会期仅仅满足了选举的法定时间要求，但代表们无言可发形成“冷场”就不妥了。在具体实施时，是在“预备会议”上接受乡镇长辞职，还是在“正式会议”上接受乡镇长辞职，笔者认为乡镇人大主席团应根据实际情况通盘考虑，拟定会议议程提请大会通过。