关于完善全域全类型全周期国土空间用途管制体系的几点思考*

周 静

引言

党的十九大报告提出“统一行使国土空间用途管制和生态修复职责”，这是落实山水林田湖草生命共同体理念的必然要求。针对我国规划体系重规划编制、轻监督实施的问题，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制制度。近期国家层面相继出台多项政策文件，逐步明确全域全类型的用途管制机制，但在标准制定和环节衔接方面还有一些需要进一步探索创新的领域。

1 研究对象及研究的意义

1.1 对研究对象概念内涵的认识

国土空间用途管制源于土地用途管制的扩展。1997年中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》将这一概念上升为基本制度[1]。该法第四条规定：国家实行土地用途管制制度。土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途、明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。

围绕国土空间功能用途的界定与管理，近期出台的国家文件基本延续了“用途管制”这个土地利用规划词汇，也是本文采用这个概念作为关键词的原因。在国内学术论文讨论中用途管控和用途管制两个词均有使用，针对控制线、指标、功能时一般搭配“管控”使用。从国内外文献研究[2-10]中可知，用途管控和用途管制两者表达的意思接近，强调对以土地为载体的国土空间在用地指标、功能用途、结构布局、开发强度、开发时序等方面的人为规划控制。用途管制是规划的主要目的与职能之一。从用途管制最早应用在土地利用总体规划中可以看出，用地规划编制本身即是在施行土地用途管制，规划即管制。相对于规划发挥指导城市或地区发展方向这一更加战略性的功能，用途管制是规划实施管理管控的具体操作手段。狭义的用途管制也可特指用地审批制度[11，12]，即在规划划定土地等全域全类型自然资源要素的用途后，依据规划一张蓝图审批资源的开发利用申请的方式。自然资源部的国土用途管制司即主要承担此项职能。根据学者的观察[13]，空间规划管理与国土空间用途管制在功能上有很强的对应性，涉及规划、实施和监督3个核心环节，即有必要拓展用途管制的内涵，形成系统认识。

2018年中共中央《深化党和国家机构改革方案》明确提出，自然资源部的核心职责是履行好“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。在“两统一”的框架下，新时代国土空间规划提出全域全类型全周期管理的新要求新目标。一是充分发挥生态文明建设主力军作用，构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。二是改变以往规划重编制轻管理的情况，加强对规划实施落地和监督管理环节的制度设计。根据国家出台的最新文件，全域全类型全周期用途管制的内涵已较为清晰：全域全类型即指实现陆海统筹和生态、生活、生产城乡用地类型全覆盖，全周期管理即指打通调查、规划和审批等国土空间治理的各环节。但实现“三全”的路径还在探索中。一方面广义的用途管制内涵所包含的用地分区分类标准设计、规划编制、分区分类管控措施制定、用地审批、实施监督、评估预警及纠错调整等环节自身的规程和机制尚不完善，且链条中的一些堵点尚未打通。

1.2 研究的意义和目的

全域全类型全周期的国土空间用途管制体系制度是国土空间规划“五级、三类、四体系”的重要组成部分。虽然用途管制的落脚点在实施和监管，但整个体系需要贯穿国土空间规划的全周期全链条，包含制定分区分类标准、设计功能管控措施、完善传导联动机制、健全审批机制和纠错修订机制、制定监管指标、明确管控责任主体和考核机制等各个环节。一方面体系要做到科学完善，一方面各环节之间要做好衔接和自洽。

过去的两年，国家层面相继出台了关于三条控制线划定、用地分区分类及省、市级规划指标体系等规程文件及审批制度改革的指导意见。从全域全类型全周期角度出发，建立健全了国土空间用途管制体系的基本框架。但我们也看到，该框架还存在细节不完善、结构不均衡、环节衔接不紧密的问题。因此，发现问题并提出初步建议是本研究的主要目的。

优化完善国土空间用途管制机制一方面要需要国家层面进一步加快标准和规则的供给，另一方面也需要地方层面在细分领域进行因地制宜的探索和创新，通过上下结合来实现。2019年的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[14]制定了国家层面对国土空间用途管制的总体原则，文件同时要求地方规划，特别是市县级国土空间规划，因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间，突出规划的实施性。特别是农业和生态资源较为丰富的地区，应着重探索区域混合功能用地的管控规则，制定有利于振兴乡村产业和促进农业适度规模经营，有利于城市资本下乡和三产融合发展，有利于用地用途转换、用地指标增减挂钩、占补平衡机制的具体、可操作的用途管制制度。

2 现阶段出台的用途管制有关政策文件简析

三条控制线是空间管控的底线，该划定指导意见较先发布。2020年9月和10月连续发布的《国土空间调查、规划和用途管制用地用海分类指南（试行）》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》及时弥补了基础性标准不明确的问题。

2.1 三条控制线划定

（1）“三线六区”的界定。2019年11月出台的《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》[15]明确了关于三条控制线的划定规则和刚性要求。文件要求按照生态功能划定生态保护红线。红线内包括自然保护地核心保护区和自然保护地一般控制区两个分区。永久基本农田红线外，还要加强一般耕地“三位一体”保护，加快划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，认定特色农产品优势区。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》[16]在规划分区二级分区建议中提出了“一般农业区”，可视为与一般耕地对应。城镇开发边界以建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量、限定容量，科学预留一定比例的留白区。

（2）“三线”的空间和功能关系。原则上，“三线”不应交叉，“三区”空间不宜重叠，“三区三线”划定上以突出主体功能为主，但功能上可以互相渗透，体现功能要素的复合性、包容性和多样性符合城乡空间有效利用的未来趋势[17]。城镇中增加生态空间的供给符合城市高质量发展的需要；农业空间适当设置点状设施建设用地和三产融合发展空间，有利于促进乡村振兴，保障农业现代化发展；生态空间按照必要和合理的需求设计一定比例人类活动空间，符合精细化管理和生态修复治理的需要。

（3）“三线”划定的传导机制。五级三类的国土空间规划体系要求体现规划编制导向的差别，具体为国家级规划突出战略性、省级规划突出协调性、市县级规划突出落地性，详细规划作为用途管制的重要依据。根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求，自上而下、上下结合实现三条控制线落地。即国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

（4）生态保护红线的监管指标。为贯彻落实《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》，生态环境部于2020年11月制定印发了《生态保护红线监管指标体系（试行）》[18]。生态红线监管指标体系包括面积、性质、功能、管理4个指标类型共15个监管指标，各省（区、市）可结合本地实际增加特色指标。15项指标里有3项与空间用途管制最相关，包括生态保护红线面积比例、人类活动影响面积以及线性工程密度。

2.2 用地用海分类体系

（1）全域全类型全覆盖。自然资源部于2020年10月发布了《国土空间调查、规划和用途管制用地用海分类指南（试行）》[19，20]（以下简称《分类指南》），整合了原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准，建立了全国统一的国土空间用地用海分类，为科学规划和统一管理自然资源，切实履行“两个统一”和“多规合一”奠定了重要的工作基础[19]。新的国土空间分类标准的主要出发点是打通“两规”、打通陆海、打通城乡，实现全域全类型覆盖。新分类标准采取三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类，并鼓励在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则。尽管用途管制措施和监管指标发布有先后，负责的职能部门也可能不同，但用途管制和监督管理的具体指标和措施都应保持呼应和连贯，才能真正实现国土空间的全生命周期管理。因此我们认识，未来地方细化制定的生态红线用途管制约束有必要参照生态红线监管指标体系的要求。

（2）全生命周期统筹。国土空间管理的全生命周期包括调查、监测、统计、评价、空间规划、用途审批、耕地保护、生态修复、土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理全过程各环节工作。第三次全国国土调查于2017年10月开展，是自然资源部组建后的一项重要工作。截至2019年3月三调工作取得阶段性进展，基础数据采集和基础图件制作已经完成，全国范围的实地调查开始全面启动。《分类指南》尽可能统筹衔接《三调分类》。近期出台的《分类指南》能否与《三调分类》实现无缝衔接，替代前者，是国土空间能否实现全生命周期管理的基础和关键一环。结合第三次全国国土调查的最新成果，对耕地、林地、园地、草地等用地的含义进行了修改完善。此外，增设和细分了一些用地类型，体现空间差异化和精细化管理的需求。例如增加了“湿地”分类，体现出生态空间保护和治理的重要性；将仓储用地分为物流仓储和储备库用地，适应物流业快速发展的新要求；增加了城镇和农村社区的服务设施用地，统一归入“居住用地”一级类下，体现建设城乡社区生活圈的新要求，形成完整的居住用地功能[21-23]。

2.3 市级国土空间规划指标体系

2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，构建“五级三类，四个体系”的国土空间规划体系。在“五级”体系中，市级层面规划是承上启下、以实施为导向编制的关键层级。2020年9月，自然资源部办公厅正式印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》文件，形成了指导我国地级城市开展国土空间规划利用与保护的技术大纲。该技术体系特点之一是通过扩展指标体系，实现指标的“多规合一”。规划文本11张附表，可分为四种类型。包括指标及指标分解表、功能/用地结构表、重点资源一览表和重点项目安排表。《市级指南》的亮点之一是完善了规划编制和实施监督环节的衔接，通过扩展和优化“规划指标体系”，突出底线约束思维和城镇化高质量发展、提高国土资源利用效率的要求。前后连贯的逻辑将促进规划编制在用地分区及规划上更有针对性，是落实国土空间全生命周期[24]、全链条管控的重要探索，是提升城市现代化治理能力的具体举措。编制指南中的规划分区分为一级和二级，其中鼓励地方探索符合实际需要的二级用地分区类型。

2.4 用地审批制度改革

（1）用途管制工具和模式的设定。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可+地类变更”的管制方式。在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入清单+地类管理”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。

（2）优化流程简化材料。习近平总书记提出，由一个部门负责所有国土空间用途管制职责是十分必要的。针对原土地利用规划和城乡规划因由不同部门主管、且主要管控重点和领域差异造成的同一事项不同审批制度的情况，2019年9月，自然资源部部署推进规划许可和用地审批改革以及国土空间规划审查报批制定改革。通过管理逻辑重新梳理，将规划资源部门各类审批事项整合进“空间准入条件”、“用途管制许可”和“竣工验收”三大阶段。提出了“3个合并”“1个简化”的改革措施，推进“多审合一”“多证合一”用地审批制度的改革。即合并规划选址和用地预审；合并建设用地规划许可和用地批准；多测整合、多验合一；简化报件审批材料。

3 现行国土空间用途管制在实现全域全类型全周期方面的瓶颈与挑战

如前文所述，近期出台的三线划定指导、用地分类指南、监管指标体系及审批制度改革等文件，加速推进了国土空间规划向自然资源全域全类型全周期开发和保护方向转变。但通过对不同部门不同时期各项政策的系统分析、理论和文献研读、及对规划实践难点的总结，本文认为现行用途管制体系仍存在技术标准局部对接转换不精准、不同用地类型用途管制措施结构性力度不均、以及规划编制和用地分区分类监管指标体系衔接不足这三方面问题。具体如下：

3.1 用途管制的基础标准尚不健全

最新用地用海分类和三调分类之间的转换利用还需要进一步出台标准化做法。三调开始时间早于《分类指南》发布时间，《分类指南》里的地类在名称和内涵上与三调工作中使用的《三调分类》基本保持一致，也就是说，《分类指南》中的绝大多数地类已在三调中调查过了，根据《分类指南》的名称和代码可对三调的地类进行转换。《三调地类》和《分类指南》没有实现衔接的地类主要是《分类指南》里新增和细化的地类。如《分类指南》中新增的“农业设施用地”和居住用地中的“服务设施用地”，与国土三调中“农村道路”和“公共管理与公共服务设施”地类不能直接转换利用。且自然资源部还将进一步研究细化森林、草原、水、湿地等自然资源调查监测标准体系，进一步实施自然资源调查和监测工作，丰富和拓展国土三调成果。这意味着《分类指南》（试行）还将有所调整。此外，三调图还需要大量外业核实工作，如宅基地和集体建设用地的边界和产权划定等领域存在的问题，闲置工业用地功能转换问题，生态空间内其他功能的认定和腾退等有争议的问题都需要进一步认定。在执行标准、底图、底数未落实的情况下，三线划定工作尚不能精准落位。

3.2 三类空间用途管制措施力度不均

更重要的是，在用地用海分类的基础上，各类空间及用地类型的功能用途管制措施尚未紧跟着用地用海分类的步伐出台或修订完善。虽然用途管制的具体措施、原则和方法需要地方探索和创新，但是国家的顶层设计也不宜后置。现有规划体系中，自然生态空间和农业空间的保护和开发性用途管制的启动时间与管控手段的操作性相对滞后于以控制性详细规划为主要工具的城镇空间开发管控。原国土资源部于2017年4月印发了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，旨在将所有自然生态空间纳入用途管制范畴，但实施效果受当时政出多门的影响并不理想。2019年11月《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》弥补了这一不足，直接提出了生态空间的具体准入规则。同时在控制区划定方面，打破了原来的总量和指标控制思维，注重区分和细化品质和特色的功能区，为精细化管制措施的制定奠定基础。《生态保护红线监管指标体系（试行）》也专门针对生态红线提出了管控指标。尽管如此，自然生态空间的用途管控措施，特别是在市级以下尺度的规划编制中，仍需要细化和完善。而农业空间中开发性用地的布局和管控因与乡村振兴事业紧密相连，最需要与地方与规划方案紧密结合、守正创新，但目前也最为空白。此外，农用地与生态用地的用途转用机制仍需完善。

3.3 控制线的划定需要大量协调工作

控制线划定需要协调历史数据和现实情况。早在2009年国土资源部和农业部就联合下发了《关于划定基本农田实行永久保护的通知》，2017年中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提到，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩的目标。2014年环境保护部印发了《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，2017年环境保护、国家发改委联合发布了《生态保护红线划定指南》。因此，在本轮国土空间规划编制前，多地已划定过这两条红线。但因部门信息不共享、监管不严等原因，两线有交叉重叠或“上山下海”等情况和问题。三线划定要处理好差异图斑，以生态优先、节约集约等原则权衡好相关部门利益。

3.4 规划编制和监管指标体系衔接不足

目前这个阶段，国土空间用途管制从调查到规划到监管环节尚未完全打通。通过与生态红线监管指标对比发现，《市级编制指南》中设定规划指标体系作为实施监督评估的依据，尚未能与重要空间要素类型各自的监测评估体系实现衔接和对应。该指标体系的城镇指标更加具体，增加了空间品质的评估内容；而生态和农业用地和发展指标较为简单，以用地面积约束为主，基本没有增设功能性和质量评估指标。目前看，生态空间和农业空间的监测评估体系还会由不同职能部门研究制定。以生态空间为例，原《自然生态空间用途管制办法（试行）》可能经过修订沿用。因此本研究认为，未来规划评估应不光考核规划编制指南中设定的规划指标，也应适当融入一些生态和农业空间功能性监测评估指标，以实现三类空间的高品质发展为最终目的。同时，市级规划编制指标也要和原有的《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》中构建的“市县国土空间开发保护现状评估”质保体系做好衔接。

4 完善国土空间用途管制机制的一些建议

本研究认为，国土空间规划，特别是市级以下层级规划，肩负着作为用地审批法定依据的重要责任，因此应对上述挑战的关键是加快国家层面规则和指导意见的制定，以“全周期管理”为后续改革的重点，系统的建设规则体系。广泛征求各利益相关部门及地方实践主体的意见，加强论证，尽量保证规则的合理、统一、衔接、自洽，以地方试点等方式为依托，尽快优化完善规则体系。具体建议如下。

4.1 明确用途管制体系的构成，完善全周期各环节的衔接

4.1.1 完善全周期用途管制体系

随着用地用海分类指南和市级规划指标体系等国家指导性标准的出台，用途管制实现全域全覆盖的分区分类基础得到明确。但从自然资源部办公厅2020 年5 月发布的《关于加强国土空间规划监督管理的通知》提出“空间用途管制制度”和“审批制度”双制度改革的思路来看，用途管制仍未以一个全周期体系来对待。本研究建议下一步地方国土空间规划应注重用途管制的全周期统筹，做好用途管制从规划的生产、应用到优化调整的整个链条的覆盖，形成闭环管理体系。具体来讲，建议从空间管理的规划编制、审批、监督3个核心环节，向管理周期的前后延伸，构建以计划指标管理、空间分区分类划定、用途管制措施设定、用地审批和实施监测评估及动态调整机制设计这5个环节组成的国土空间规划全域全类型全周期用途管制体系。下图诠释了以市级为例的全周期管理环节关系（图1）。

根据前文分析，目前全周期体系的主要堵点一是在规划和监管指标体系的衔接上。如果空间规划编制、用途管制措施与空间监测修复等环节分离，则规划落地、空间管控的效率还是不能提高[25]。建议在规划编制时设定能够更好的服务和适用于生态环境或农业用地监管指标的空间规划管控指标，使得规划指标的考察重点也能够从偏重城镇空间向增加生态和农林业空间比重的方向改革。这需要国家层面制定监管指标的不同部委之间加强协商和统筹。二是进一步加强动态调整机制的设计。依托国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的顶层设计，针对在实施监测中发现的问题，建立灵活有效的纠错机制和调整机制，包括建立城镇、农林业、生态用地的用途转用机制[26]，针对城市更新中越来越普遍出现的功能混合用地现象、一般农业和一般生态用地根据正面准入清单引入的项目用地、以及农村宅基地复垦、城镇留白用地使用等具体情况，构建快捷的审批备案机制。同时，利用数据平台的优势，建立约束性和建议性指标完成过程监控预警机制。

4.1.2 建立健全用途管制的层级间传导及联动机制

（1）主体责任分配机制

市、县、乡镇级的国土空间规划具有实施性，这三个层级控制线和分区之间传导及联动机制有必要在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求的基础上进一步细化地方方案、科学设计。“三线六区”的划定工作可以分为包括“指导划定”“精细划定”“优化调整”“现场核实”“冲突协调”“动态维护”等多种主体责任。市、县、乡镇三个规划层级在分配主体责任时可以根据各级政府规划人力资源规模、技术力量配置及放权松紧情况，采取不同的排列组合模式。划定的过程可以上下级动态调整，但最终的成果是一定是刚性的边界线或控制性规划用地分类图。

以“传导”为特征的机制，可以采取“分级深入、上下反馈”的方式。即市级总体规划首先划定“三线六区”的初步方案，包括城区、县、主要功能区、镇的开发边界，但是“指导划定”的初步方案可能囿于“现状一张底图”“双评价”“保护地划定”等工作未完善等原因，不能精准到微观尺度；区、县级规划的主体责任则是对初步方案进行精准落位和局部调整矛盾冲突区域；有技术能力的乡镇级规划可以对优化方案进行进一步微调，或者负责现场核实，将需要调整的内容反馈到县一级规划进行操作。这种机制的特点是市级指导明确有力，但县级以下单元的自主权较小。

以“联动”为特征的机制，可以采取“联合编制、指导监督”的方式。即市级在国家允许范围内细化标准和规则的基础上，明确地方指导原则，区、县级单位作为精细划定“三线六区”的责任主体完成划定，包括乡镇一级的边界线及分区，市级规划部门派技术人员进行指导、监督和审核。最后由区、县级单位的精准落位方案拼合成全市域的总体方案。特大镇、经济发达镇等规模较大、实力较强的镇可以进一步进行放权，单独划定的成果拼合到县级规划进行审查和统筹。这种机制的特点是给基层单元赋权较大，能更好的体现地方发展和保护的需求，使规划更落地、更具实操性，但需要上级指导部门做好监督、复审和统筹，包括对总量进行控制、对区域均衡发展的把握、对毗邻地区矛盾冲突进行调节等工作。

图1 市级国土空间规划用途管制框架图建议

（2）用途管制措施的分级传导

“三线六区”可视为国土空间管控的“零”级，在这个基础上再展开现状及规划用地分类分区的三级划定。“三区六区”这一级的用途管制需要首先明确具有开发性质的用地面积、比例和开发强度，进一步细化生态空间和农林业空间的功能分区，再以正、负面准入清单及/或控制性详细规划的方式对下级用地分区分类进行现状管控、规划管控、审批管控和监督管控。例如，为促进生态空间精细化管理，进一步体现生态文明优先，有学者提出构建“三基一水两条线的保护线体系[27]。即除基本农田外，再增加基本草原、基本林地，生态保护红线外再增加自然岸线，再加上江河、湖泊、湿地等水域。

“红线”外的功能分区的传导可以更具灵活性。市级总体规划在落实主体功能区划的基础上，根据城市发展战略谋划市域功能布局。较大规模的市的总体规划布局可以更抽象战略，规模较小的市可以更接近分区规划的尺度，绘制更加具象的用途分区结构，例如深化到《市级编制指南》二级功能分区的深度，并确定市域用途总体结构。区、县一级空间规划进一步将功能分区细化为用地分类规划和控制性详细规划，一般细化到用地二级类，重要公共服务和基础设施用地可至三级类。在下级单元控制性规划拼合为市域一张蓝图时，需注意考察用途结构比例是否与目标保持一致，并进行适当调整，实现上下联动。深圳采用“规划标准单元”作为国土空间规划体系的重要基础工具[28]，以15min生活圈与10min就业圈为基础，以自然地理实体、主次干道等为边界，覆盖了城镇开发边界内的用地范围，未来还将划定生态单元和农业单元，形成全域覆盖、无缝衔接。标准单元既是规划编制单元，也是规划传导的管控单元，还是社会治理单元，是提升规划传导实施能力和治理能力可参考的经验做法。

4.2 抓住国土空间管控重点，均衡管制措施力度

4.2.1 以生态和农业空间为改革创新的重点

原城乡规划体系通过编制详细规划和设立行政许可的方式，对规划范围内的城市建设区的开发利用形成了一套较为完备的规划和建设项目审批制度。而其他空间要素，如用海、用林、甚至乡村建设用地的用地审批制度并不完善、审批权也较为分散。国家层面的用途管制措施还未健全：《自然生态空间用途管制办法（试行）》还将根据试点经验进行修订，农业空间的用途管制办法还没有明确文件，城镇空间的用途转用机制也未完善。因此，在明确用地用海分类（即规划用地编制）的基础上，因地制宜探索用途管制措施、监管体系、审批制度以及转用和纠错机制，是地方实践的重点。国土空间规划为统一行使全要素类型用途管制，为全域发展和创新活动预留空间，市县一级国土空间规划应着力探索以一般农业区、一般生态区、城镇预留区的功能管控为重点的全类型用途管制制度。建议以“发展情景模式设计+空间发展潜力分区+约束性指标+准入/负面清单+过程控制”的方式，根据地方的具体情况进行设计和打磨，刚弹结合、突出弹性。

针对一般农业区的制定有利于乡村产业兴旺的管控要求。一方面要严格控制开发强度和非农活动影响范围。实行占用耕地补偿制度，严格控制耕地转为非耕地，严格限制与农业生产生活无关的建设活动。另一方面要激活创新业态，促进农业农村多元化产业发展。在农地确权的基础上，加速推进房地一体的宅基地确权登记颁证，集体建设用地清产核资以及集体可经营性资产的股份制改革，积极搭建县级统筹以乡镇为基本单元的产权流转服务中心，构建城乡用地增减挂钩机制，为农地使用权流转，适度放活宅基地使用权和集体经营性用地入市畅通制度渠道。建议乡镇级国土空间规划建立乡村振兴相关产业项目和服务设施占用一般农用地的项目清单，在县级规划管理部门备案。在环评合格的基础上，适度进行设施农业、农村冷链物流基地、农旅结合和民族风情旅游项目的开发。

应充分利用《用地用海分类指南》和《市级指南》在二级用地分类上给予的创造空间，因地制宜细化森林、草原、水、湿地等自然资源分类分区，在区域发展和生态保护格局的框架下，明确可能有开发性、生产性活动的发展方向，预先设定一般生态空间的开发情景及用地模式[29]。在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》针对自然保护地一般控制区提出的正、负面清单内的人类活动外，针对允许有限人为活动的一般生态用地控制区，制定有利于生态产品价值实现的管控体系和管制制度[30]，以明晰产权归属为基础，构建产权交易和流转机制，探索建立市场化的自然资源开发利用和投融资机制。

4.2.2 用途管制措施设定

地方规划编制过程中，建议深化“准入清单+约束指标”的管控模式。在因地制宜细分（二级）地类和规划指标的基础上，完善各分区和用地地类的管控要求，形成具体可操作的清单和指标体系。对于生态红线内区域及风景名胜区等区域内产业准入负面清单，应参照2016年国家发展改革委《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》(发改规划〔2016〕2205号)编制。一般农业区和生态控制区可在清单+指标的基础上采用项目一事一议的管理方式，既有严肃性又有一定弹性，为创造性经济活动预留空间。针对数量多、面积小或难以定位、无法图示表达的重点建设项目可以通过清单列表的方式表达，可按照“列入规划”办理用地预审和审批事项。

开发强度虽并未纳入市级国土总体规划规划指标体系，却是总体规划层面以及详细规划层面用途管控措施中值得引入的重要的指标之一。国土开发强度应实施分类管控，并随着尺度降低而深入细化，建立开发上限和保护下限双管控机制。上限即针对各级各类分区内建设用地总体规模的约束。根据经验[31]，城镇开发边界和城镇预留区内国土开发强度上限可考虑控制在80%～90%农村居民点和区域性基础设施建设新增用地控制在10%～20%，一般生态区内的点状开发的上限通常控制在1%～5%。下限管控包括对各级各类分区内生态用地最小比例、农业生产用地最小比例等非建设用地规模的约束，及对开发边界内新增建设用地开发强度的下限约束。开发强度在上下级规划间也要形成自洽关系，建立指标分解机制，即市级层面将指标分解到各乡镇级单元，下级规划再把指标分解细化至各类型的功能空间分区。下层级开发强度应符合上层级国土空间规划下达的比例和指标控制要求。在开发过程中，对开发强度和建设用地指标使用情况进行动态监控，在增幅较快时进行适当控制。

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