国土空间规划分区划定与管控研究——以东莞水乡功能区为例

杨箐丛，朱 江，詹 浩，高舒欣，陈泓媛

引言

规划分区管控始于19世纪的德国和美国，目前已在全世界广泛应用，是当今发达国家和地区进行土地开发利用控制的最主要方式[1]。我国土地利用总体规划和城市总体规划均提出过相应的规划分区要求，原土地利用总体规划在第三轮全国修编时，提出了“省级综合分区-市级土地利用功能分区-县、乡（镇）级土地用途管制分区”的分区体系，其中土地功能分区用以“控制和引导土地利用的主要功能”，土地用途管制分区用以“指导土地合理利用、控制土地用途转变”。但在实际工作中是以期末地类图斑进行真正的用地指标管控和用途转用控制，规划分区未能发挥作用。且用途管制分区重点关注农用地转用问题，“城镇建设用地区”内并未进一步细分，难以实现对城镇内部的精细管理；原城市总体规划在《城乡用地分类与规划建设用地标准（征求意见稿）》（2018）中提出5类“城市功能区”的分区体系，用于在编制大城市、特大城市、超大城市总体规划时，针对城市建设用地内部、采用主要功能区块布局方式替代传统用地规划，以试图解决原“大中小类”三级用地传导刚性过强导致的总-控用地矛盾、相互不衔接问题，但尚未进一步在实践中应用。

在新的国土空间规划体系下，“规划分区—用地用海分类”的全域空间分区分类管控体系基本建立，主要在市县层级的总体规划层面发挥作用。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》明确了两级规划分区的划分方式与内涵，包括7类一级规划分区和20类二级规划分区（图1）。此外，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》对全域用地用海分类也进行了明确。以上两部指南共同支撑市县国土空间规划的编制和管理，初步明确了从规划分区到用地用海分类承接、传导、细化落实规划意图的框架。但目前针对规划分区的划定方法与管控机制尚未出台相关技术规程与指南，导致规划实践工作中缺乏标准指导、产生分歧、难以统筹。在此背景下，本文将基于问题导向与目标导向，梳理技术难点与要点，提出规划分区的划定思路以及管控机制，并以东莞水乡功能区为案例，进一步在实践中运用与验证。

1 问题提出与相关研究综述

1.1 现实困惑

当前规划分区划定与管控的现实困惑主要表现为以下四个方面：

（1）划定尺度没有明确标准。三线的划定技术要求已有对最小图斑及最小孔洞面积的规定，但规划分区的尺度与三线划定技术要求的衔接还未明晰。若参考土地利用总体规划土地用途分区的最小上图面积规定，仍可能存在满足面积规定却零星分布的用地单元，分区的连片尺度、如何保持分区紧凑性和连续完整性的规则仍需更多地讨论与实践。

（2）边界衔接关系仍未明晰。目前已有从用地聚合到分区过程的关于边界关系的探索，如冷炳荣等[2]指出规划分区的边界与其他界线存在四种关系，需符合用地规整化要求、兼顾行政辖区范围、衔接管理单元的职权范围以及与区域性设施布置、城乡规划空间方案一致。但就不同层级规划分区的边界衔接重点、关系的讨论较少。

（3）不同分区重叠时的冲突协调机制尚未明确，工作中难以统筹。在实际划定工作中，往往出现同一空间范围可能被划入多个不同类型分区的情况。“三区三线”划定的协调原则、操作技术、优先次序机制已较为明确，对一级规划分区的划定具有一定的指导，但二级规划分区的先后次序、多宜性矛盾解决机制和规则、操作性规程还没有具体探讨。

（4）规划分区的管控和传导机制不明晰，导致规划分区意义作用不明，在实际工作中缺乏目标导向，容易导致分区划定原则的摇摆。

1.2 已有研究与不足

土地用途分区是土地使用规划和空间规划的结果，它涉及对特定区域的土地利用功能进行安排，对土地开发、土地管理和土地用途转化进行不同的规定[3]。目前已有的研究集中在划定方法和管控要求等方面。

图1 规划分区类型

划定方法的已有研究包括评价单元、指标体系、分区方法等维度。从评价单元来看，规划分区多以现状地类图斑[4]47、通信小区[5]、超影像对象[6]12、路网[7]和空间网格[8]214等作为基本评价单元进行“自下而上”的空间分析；从评价指标体系来看，目前研究普遍从资源环境承载力、开发利用强度与未来发展潜力[9]3类要素构建指标体系综合判定分区类型；从分区方法来看，主要包括定性分析、定量分析以及“3S”技术。基于矩阵判断、聚类分析、状态空间法、多元线性判断法、决策树法等多元定量方法，利用POI[10]、出租车GPS[11]等数据，通过BP神经网络模型[12]、卷积神经网络CNN模型[6]23等模型和指标频数密度、样方密度[8]215等评价指标，设定阈值，采用GIS技术方法对基本单元进行单一和混合功能类别判断，并通过专家集成法、主导因素法、头脑风暴法等定性方法，对区域划定方案进行定性判断与调整。

管控体系的研究聚焦不同的管理工具与机制。用途管制、强度管控和形态引导是规划管控技术工具的“三件套”[13]，在横向空间划分、纵向管控传导上均能够保证边界清晰、传导顺畅，达到对空间资源要素的合理配置的作用[14]。参考程遥等[15]提出的国外用地分类三种体系，总结国内外国家分区管控的经验，可分为框架与演绎机制、功能/用途管控机制、结构性管控机制。框架与演绎机制以加拿大为代表，形成一种上下级规划的政策分区与功能分区演绎关系、政策目标与控制条件的“启下承上”过程[16]。功能/用途管控机制以日本、德国、澳大利亚等国家为代表，如日本通过建筑用途兼容性管理，对12类用途分区的管控采用允许建设、非允许建设的规则，并对建筑密度、容积率和建筑空间形态提出要求。结构性管控机制对功能分区主导功能、非主导功能的比例协调、规模控制等结构性管控。如新加坡在土地用途分类规定了“白色用地”的主导用途、附属用途、允许混合的各类功能，及其占总建筑面积的比例。

基于相关的经验总结和文献综述，有以下方面可进一步完善。

（1）针对新规划分区的划定方法讨论尚未开展。早期规划分区以经验性和批判性研究为主，旨在完善国土空间功能分区的分类方法；在国土空间规划改革背景下，规划研究与实践开始致力于国土空间功能在市县层面的深化探讨[17]，但对当前已明确提出的规划分区的划定方法讨论尚未开展。

（2）对规划分区的衔接、细化及规划意图讨论不足。市县级国土空间规划规划分区单元的划定尺度、划定方式侧重于对一级分区[18]或城镇功能单元[19]的单方面研究，较少两级规划分区的衔接性内容。

（3）对规划分区的管控要求尚不明晰。无论是总体规划还是专项规划或详细规划，都需要非常明确地界定传导内容和管控内容，而且各类传导和管控方式之间还需要相互协同和配合，并且制定相应的政策指引[20]。规划分区后的管控机制是推动实施的重点，也是各地需根据自身特点在规划编制中予以深化、细化的重点内容。

2 规划分区划定方法研究

2.1 规划分区的划定思路

按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中明确的分区类型及含义，统筹陆海全域，突出主导功能，逐级进行划分。

一级规划分区划定应充分衔接生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定。优先划定生态保护区和农田保护区。生态保护区为陆域生态保护红线、海洋生态保护红线集中划定的区域。《生态保护红线划定指南》已明确提出“为减少红线的破碎化程度，一般应将面积小于1km2的独立图斑扣除”，故按此要求划定的陆域生态保护红线、海洋生态保护红线已经较为集中连片，可分别直接作为陆域、海域的生态保护区。农田保护区则需以永久基本农田保护红线为基础，通过聚合手段划定其中相对集中需严格保护的区域。其次划定生态控制区，在生态保护区和农田保护区之外，根据“双评价”识别生态系统服务功能重要区和生态环境脆弱敏感区，顺应自然地形地貌形态进行划定，作为需要强化生态保育、限制开发建设的区域。之后，海域范围内除生态保护区和生态控制区以外的区域划定为海洋发展区，陆域范围内落实城镇开发边界，划定城镇发展区以及其中城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区，城镇开发边界以外的地区，依据重要采矿权范围和规划矿区、战略性矿产储藏区等划定矿产能源发展区，其他地区作为乡村发展区。

二级规划分区在一级规划分区基础上根据主导功能进一步深化细化划定。其中，城镇集中区内应区分现状保留地区、存量改造地区、规划增量地区三种不同类型，采用不同的方式划定二级规划分区：现状保留地区以三调现状建设用地类型为基础，按城镇建设主导功能进行地类归并划定；存量改造地区应结合更新改造意向方案进行划定；规划增量地区应强调对各类生产生活和生态游憩空间的合理布置，在此基础上进行主导功能区的划分，并适度预留弹性，确定战略预留区的选址和布局。

乡村发展区内应按照一定规模的要求，将中心村、重点村等较为集中连片的村庄地区划定为村庄建设区，并在其中预留一定比例的村庄用地拓展区域。其他地区则按照生产类型，将农业生产为主的地区划定为一般农业区，将规模化林业生产的地区划定为林业发展区，草原畜牧业发展为主的地区划定为牧业发展区。

图2 国土空间规划体系下的规划分区划定技术路线

海洋发展区内主要依据海域使用和管理要求，划定渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区、游憩用海区、特殊用海区、海洋预留区共六类二级规划分区（图2）。

2.2 分区划定的尺度控制

生态保护区的最小划定尺度应满足动物的基本生境活动需求和迁徙要求，各类动物的生境活动范围从十几公顷到几十平方公里差异巨大，而迁移廊道宽度亦随着物种、廊道结构、连接度、廊道所处基质的不同而不同，如鸟类的廊道宽度要求一般在10m或数10m，小型哺乳动物的廊道要求一般在数百米，而大型哺乳动物正常迁徙所需要的廊道宽度则需要几公里甚至是几十公里[21]。综合以上因素，衔接《生态保护红线划定指南》中已明确提出的划定尺度要求，确定生态保护区的最小图斑及最小孔洞面积为100ha。

农田保护区在永久基本农田基础上，考虑对耕地及其周边沟渠、田坎、农村道路等分割要素的整合，按照斑块距离小于50m聚合成一个斑块，聚合后最小图斑及最小孔洞面积为300亩（20ha）；城镇发展区结合城镇开发边界划定要求，按照大概500亩连片开发最小面积要求，确定最小划定尺度为30ha；生态控制区划定尺度参考生态保护区确定为100ha；矿产能源发展区的最小划定尺度参考小型矿山的占地面积，一般不小于10ha；乡村发展区参考不同地理环境下的耕作半径，平原地区的耕作半径一般在3000～4000m，低山缓坡地区的耕作半径一般在800～1000m，高山陡坡地区的耕作半径一般在200～300m，据此确定划定最小图斑及最小孔洞面积应不小于10ha。

城镇集中建设区内居住生活区、综合服务区、商业商务区、工业发展区、物流仓储区等二级分区与由城市主次干路划分的地块相衔接，按道路设计规范一般情况下主干路间距在800～1200m，次干路间距在400～600m，故划定尺度一般在20～100ha之间。同时，参考《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）中提出的5分钟生活圈居住区（服务半径约200～300m）、10分钟生活圈居住区（服务半径约500m）、15分钟生活圈居住区（服务半径约800～1000m）概念，居住生活区划定尺度可在20～300ha之间；绿地休闲区参考《城市绿地分类标准》（CJJT 85-2017）中综合公园的规模要求，最小划定尺度为10ha；交通枢纽区一般为机场、铁路站场、港口码头等区域，占地面积从几十公顷到十几平方公里不等，参考小型通用机场占地一般不小于500亩，确定交通枢纽区划定尺度不小于30ha；另外，战略预留区作为重大战略性功能控制的留白区域，划定尺度不小于100ha。

图3 一级规划分区与自然地理单元边界衔接示意图

图4 二级规划分区与道路、地块边界衔接示意图

图5 日本国土规划中五大地域重叠时的协调次序

乡村发展区内村庄建设区主要针对中心村等规模较大的连片村庄区域进行划定，参考相关标准，平原地区的中心村一般在300～500户，山区中心村一般也大于100户，按照宅基地用地面积限额的一般规定100m2/户进行计算，村庄建设区最小划定尺度不小于1ha；一般农业区、林业发展区、牧业发展区划定尺度则衔接乡村发展区确定为不小于10ha；海洋发展区内二级分区划定尺度较大，一般在100ha以上。

2.3 分区划定的边界衔接

划定一级规划分区的边界主要与自然地理单元边界相衔接。如，生态保护区、生态控制区的边界应尽可能结合山脉、河湖、森林公园、湿地公园等边界进行划定（图3），农田保护区的边界应结合农田边界以及地形地貌变化进行划定。

二级规划分区的边界主要与地块单元边界相衔接，并尽可能符合用地规整化要求。如，城镇集中建设区内二级分区的边界应尽可能结合主要道路、重大设施、街区、地块、项目红线等边界进行划定（图4），乡村发展区内村庄建设区的边界应与村庄道路、地籍权属等边界相衔接。

2.4 分区划定的冲突协调

按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中提出的规划分区划定全域全覆盖、不交叉、不重叠的基本要求，在实际划定过程中，若出现同一空间范围可能被划入多个不同类型分区的情况，应按照一定优先次序进行协调。

一级规划分区的协调应体现生态优先、底线优先的原则，参考日本国土规划中五大地域重叠时的协调次序，同时突出我国生态保护红线和永久基本农田两条底线的刚性，确定协调优先次序为，陆域范围内生态保护区优先于农田保护区，农田保护区优先于生态控制区，生态控制区优先于城镇发展区，城镇发展区优先于矿产能源发展区，矿产能源发展区优先于乡村发展区，海域范围内生态保护区优先于生态控制区，生态控制区优先于海洋发展区。

二级规划分区的协调应突出主导功能，选择更有利于实现规划意图的规划分区类型，此外，应突出人本导向，优先保障人居环境建设和生活服务类的分区，如城镇集中建设区内建议一般情况下协调优先次序为，综合服务区和绿地休闲区优先于居住生活区，居住生活区优先于商业商务区，商业商务区优先于工业发展区和物流仓储区，交通枢纽区优先于工业发展区和物流仓储区，战略预留区的优先程度视具体情况而定；乡村发展区内协调优先次序为村庄建设区优先于一般农业区、林业发展区和牧业发展区，后三者之间同样以突出主导功能为原则进行协调；海洋发展区内应优先保障特殊用海区，其次是交通运输用海区，然后才是渔业用海区、工矿通信用海区和游憩用海区，海洋预留区的优先程度视具体情况而定。

表1 国土空间规划城镇集中建设区内功能分区管控要求及地类兼容表

表2 德国建设用地使用规定（上限）

表3 香港都会区、新市镇、乡郊地区的工业用地强度分区要求

表4 香港都会区、新市镇、乡郊地区的住宅用地强度分区要求

3 规划分区管控机制建议

3.1 传导管控机制

对应“五级三类”的规划体系，建立由“功能分区→用地分类”的传导关系，形成二级规划分区到用地用海分类的转译规则（表1），实现由市级总体规划的功能控制到详细规划的用地管理的空间管控传导。明确各类功能分区内主体构成用地类型（主导功能用地）、允许兼容的用地类型（可兼容用地）以及不允许出现的用地类型（不可兼容用地），使得总体规划层次的功能分区布局能够传导和控制下一层次规划的用地布局。同时，可在限定框架下赋予地方一定的自由度以适应时空发展的需要，如设置适调功能区和地类。

3.2 条件管控机制

3.2.1 明确规划分区的“引导”、“控制”规则

在规划分区中设立引导区与控制区，并制定相应规则。引导区即以引导资源的正向配置为目标，鼓励相关建设项目安排集中布置或相关建设活动集中开展。控制区是对城市景观、用地环境、人民生活具有重要公益性空间进行排他性控制的区域。该区域内的城市用地仅能用于专项用途，并在规划建设中优先划定并作为强制性要求进行落实。也即，当同一空间出现不同规划意图的矛盾时，其他规划应服从“控制区”，以保障公共利益。同时，通过规划叠加，实现对同一空间不同属性地类的叠加，赋予分类多重控制职能。可结合规划分区进一步明确各类功能分区内用途转用的正负面清单，以引导用地结构和布局向规划方向不断优化。

3.2.2 体现区位差异的用地功能混合利用

鼓励制定用地混合和兼容的具体细则要求，实现对城市不同区位的用地兼容与混合进行引导和管理。如德国的二级分区，根据城市开发建设地块的不同使用性质进一步分为10类，其中特别住宅区、混合功能区和中心区体现了混合使用的特征，并对混合功能区的土地开发强度、建筑高度等作了严密规定。对比可发现，三类区位差异的用地混合区均对居住、办公、商业、无污染工业、公共服务设施以无条件许可，但建筑密度和容积率各有差异，体现了土地开发强度的差异化控制（表2）。

香港采用概括用途分类进行土地用途管控，每类用地具有混合特征，设有经常准许用途与申请获准用途。同时根据区位差异，对工业用地、住宅用地的土地开发强度、人口密度、建筑层数等作了规定（表3、4）。如都会区内现有工业区、都会区内新工业区、新市镇和乡郊地区4类不同区位内的工业用地，其最高容积率、容积率可调整幅度以及工人人口密度的控制要求各不相同，在产业发展导向上也有区别性引导。而不同区位的住宅用地，除对最高容积率存在差异性控制外，还对住宅用地的基础设施限制条件、居住楼层等管控要求有差异性规定。

3.3 结构性管控机制

3.3.1 主导功能与非主导功能的差异化管控

针对主导功能采用比重控制。在明确规划分区中的主导用地类型后，进一步细化各类分区中主导功能用地的比例控制范围（建议≥70%），以及非主导功能用地的准入类型及其与主导功能用地的比例关系。

针对规划分区中非主导功能，可提出差异化的布局要求。如居住生活区、工业发展区对绿地的布局要求，居住区的绿地建设应以宅旁绿地为基础，以小区公园（游园）为核心，以道路绿化为网络，使小区绿地自成系统，并与城区绿地系统相协调；工业发展区的绿地应结合“绿地缓冲带”理念，采用外防护内游憩、附属绿地布局组团化的布局方式。

3.3.2 加强留白、兼容用地的规划开发管理控制

以“留白”与“兼容”为突破点，实现弹性用地的规划、实施和管理机制。在功能分区层面，除明确留白区、用地混合功能区的用地类型、建筑面积比例等基本要求，还需对数量比例、空间布局、用地效益、开发时限、用地变更、空间形态等方面提出引导与要求，以引导城市空间结构的合理布局和优化调整。

如在规模方面，控制“留白用地（X）”在城市建设用地中的适度比例（借鉴新加坡早期“白地”阶段控制比例，建议不高于5%），混合用地在城镇建设用地中的适度比例（建议10～20%）。在空间布局方面，留白区要求控制在区位条件优越、周边环境成熟、发展潜力巨大的区域，具体可选择新城开发、商业中心、交通枢纽、历史文化保护等地段；用地混合功能区则安排在城市老城中心区、区位较好的地段和城市亟待发展地区。

4 案例实证：东莞水乡功能区国土空间规划规划分区实践

4.1 东莞水乡功能区国土空间开发保护现状特点

东莞水乡功能区位于东莞市西北部，地处东江冲积而成的东江三角洲平原，形成了“水、农田、湿地”为核心的良好生态基底。改革开放后，水乡功能区的土地开发建设进度加快，逐步形成“城、厂、村、田、水、路”混合交织的空间状态。

4.2 一级规划分区划定

陆域一级分区方面，在生态保护红线（陆域）和永久基本农田的基础上，优先划定生态保护区（陆域）、农田保护区。在生态控制区的划定中，凸显水乡联围的生态格局特色，重点考虑主干河道和主要分支河道，保持连接海洋、湖泊、湿地的水流畅通的水系格局。在城镇发展区方面，重点考虑水乡地区重要的城镇和产业空间，尽量聚合成片。此外，围绕农田保护区周边都市农业生产的需要，结合重点打造的乡村地区，划定乡村发展区。

海域一级分区方面，严格落实海域生态保护红线作为生态保护区（海域），同时衔接《东莞市海洋功能区划》，划定海洋发展区（图6）。

图6 水乡功能区国土空间规划一级规划分区图

4.3 二级规划分区划定

4.3.1 城镇集中区

水乡功能区现状开发强度已达到45%，本轮国土空间规划推动存量为主、增存并举的城镇空间发展模式。因此水乡首先重点识别增量地区和存量地区，并将存量地区划分为城市更新重点地区和一般地区。针对增量和更新重点地区，在二级分区中优先配置综合服务区和商业服务区，同时合理配置生产生活配套性功能，利用轨道站点推动TOD发展，补足城镇发展短板。

4.3.2 乡村发展区

（1）村庄建设区

将地景状态保持鲜明“水田村”空间特征、保留传统的村落空间肌理和较好岭南水乡风貌以及乡村价值资源丰富的村庄，保留为村庄建设区，未来以实施全域综合整治、美丽乡村建设和人居环境提升为主。

（2）一般农业区

结合现状已建成或规划培育建设的农业生产基地、家庭农场以及现代农业园，划定为一般农业区。

4.3.3 海洋发展区

水乡功能区的海洋发展区主要使用功能为码头停泊水域、进港航道、锚地等港口航运功能。未来继续保留和持续优化水乡功能区港口运输业务和服务功能，因此将海洋发展区细化为交通运输用海区（图7）。

图7 水乡功能区国土空间规划二级规划分区图

4.4 规划分区管控

水乡功能区在规划分区管控中应重点考虑水系连通、岸线贯通和滨水空间环境品质的管控，围绕碧道网络塑造水乡特色风貌、展示地区形象。首先，应以河流水系作为生态安全底线，加强河湖管理线和蓝线的管控，严防填埋或截断水系，加强水系生态环境防治。其次，在规划分区内围绕水系周边划定引导区，针对规划分区主导功能实施差异化引导。如在居住生活区内引导公园、广场、绿道、休闲设施等日常休闲活动空间和慢行系统的布置，综合服务区内引导博物馆、美术馆、科技馆、图书馆、展览馆等大型文化体育艺术公共设施的布置，加强用地混合功能引导。同时，水系岸线周边应注重空间组织、形态风貌和岸线景观的管控和引导。

结语

规划分区管控是国内外广泛应用的一种实施差别化国土空间管控的重要手段，我国土地利用总体规划、城市总体规划基于自身规划管控侧重点，均采用过不同类型的分区管控方式。新的国土空间规划体系已明确建立从7类一级分区到20类二级分区再到用地用海管理的全域分区分类用途管制框架，各地在国土空间规划编制的分区划定实际操作中，应按照已经明确的一、二级分区类型和含义，遵循突出主导功能、逐级划定的思路，在划定过程中需注意各类规划分区的划定尺度、边界衔接、冲突协调等技术要点。在分区管控方面，可考虑采用“功能分区→用地分类”的传导管控方式、正负面清单等用途准入和转用的条件管控方式、以及控制分区内用地比重、布局要求等结构性管控方式。

图、表来源

图1～4，表1：作者绘制；

图5：作者根据日本《土地利用基本計画の活用について》绘制；

图6、7：《东莞水乡功能区国土空间规划（2020-2035年）》；

表2：作者根据《德国城市用地分类标准》绘制；

表3、4：作者根据《香港规划标准与准则》绘制。