对上海城市更新中存量补地价政策的思考

摘  要：存量补地价政策对上海城市更新实施起到重要的影响作用，本文通过对上海长宁区新华路街道四个案例存在的问题进行分析，发现部分功能改变类项目在未补交地价的情况下完成了更新实施，现状功能与控规用地性质和地块产权性质不符，存在违规实施的问题。基于此，本文进一步对造成相关案例实施困境的存量补地价政策进行探讨，发现主要有三个方面的问题：一是面对复杂的更新实施对象，缺乏应对不同情况的地价补偿及优惠政策;二是地价补偿的经济可行性有待市场检验;三是未能体现拆除重建与功能改变等不同物质空间更新方式的差異性。最后，借鉴深圳相关经验，提出了对存量补地价政策的三条优化建议，分别为区别化的激励政策、渐进式的弹性政策和灵活性的财税政策。

关键词：城市更新;存量补地价;上海

引言

上海的城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。在新的时代背景下，上海出台了《上海市城市更新实施办法》、《上海市城市更新规划土地实施细则》、《上海市城市更新条例》等相关文件，标志着从地方性法规层面为有效推进城市更新工作提供了有力政策保障，诸如存量补地价等新政策对上海城市更新事业发展起到了积极的推动作用，同时在实践中有进一步优化的空间，本文通过对上海长宁区新华路街道城市更新案例中存量补地价政策存在的问题进行反思，提出了对存量补地价政策的优化建议。

上海城市更新存量补地价政策解读

受到土地资源紧张的限制，上海城市更新活动较早地打通了存量补地价的政策通道，其基本意图是减少因土地收回再重新招拍挂的交易成本，促进企业自主转型升级。梳理《上海市城市更新实施办法》（2015年6月1日起施行，以下简称《实施办法》）、《上海市城市更新规划土地实施细则》（2017年12月1日起施行，以下简称《实施细则》）、《上海市城市更新条例》（2021年9月1日起施行，以下简称《条例》），发现其中涉及存量补地价的政策如下：

（1）《实施办法》中的第十八条（土地政策）提出：“现有物业权利人或者物业权利人组成的联合体，应当按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴土地出让价款。”

（2）《实施细则》中的第三十二条 （土地出让价款）提出：“区规划土地管理部门应当委托土地评估机构，经区人民政府集体决策后，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴出让价款。商务办公等经营性用地的市场评估地价，不得低于相同地段同用途的基准地价。”

（3）《条例》中的第四十一条提出：“鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续。”

根据2017年2月24日上海市规划和自然资源局对于《上海市城市更新规划土地实施细则》（试行）部分条款解读的咨询（信箱反馈，编号117725），“存量补地价”指的是土地出让方式，属协议出让方式。城市更新项目经区政府常务会议集体决策后，可以采用存量补地价的方式，签订补充合同。从上述政策条文看，存量补地价的土地政策，其土地出让价款是按照土地使用权市场价格计算，但均并未明确地细化存量补地价的具体计价方式。

相关城市更新案例面临的困境

3.1相关更新案例介绍

（1）宝地新华

宝地新华项目所在地块原为上海十钢新华农贸市场，位于长宁区安顺路88号，始建于上世纪70、80年代，最早是上钢十厂的机修车间，1997年起改造为农贸市场，用地面积为8330平方米。目前，宝地新华已于2021年8月竣工。项目定位为办公和商业相结合的新型商业综合体，总投资逾7亿元，总建筑面积约3.4万平方米。宝地新华地块为商业金融用地，符合相关控规的用地性质要求，原农贸市场的地块用地性质是工业用地，在补缴土地出让价款后，调整产权证用地性质为商业金融用地。

（2）上生新所

上生新所项目所在地块原为上海生物制品研究所，位于长宁区延安西路1262号，是专门从事生物制品开发的企业，现已搬迁至奉贤区，所在地块最早是在上世纪20年代建设的哥伦比亚住宅圈项目，用地面积为47250平方米。目前，上生新所由万科公司负责经营，租期为20年，项目定位为国际化活力文化艺术生活圈。2018年北区完成更新正式对外开放，南区尚未完成更新。上生新所地块控规中规划为教育科研用地，实际为商业商务办公用地，控规及产权证的用地性质均为调整，存在违规实施的问题。

（3）幸福里

幸福里项目所在地块原为上海橡胶制品研究所，位于长宁区番禺路381号，用地面积为6461平方米。目前，幸福里已由上海幸福里文创产业公司开发，并于2016年12月作为商办综合的文创园区正式对外开放。幸福里地块控规中规划为教育科研用地，实际为商业商务办公用地，控规及产权证的用地性质均为调整，存在违规实施的问题。

（4）上海影城

上海影城位于长宁区新华路160号，用地面积为5940平方米。目前，上海影城为五星级标准的电影院，未能开展更新活动。

3.2相关更新案例的主要问题

从上海长宁区新华路街道的四个案例——上生新所、宝地新华、幸福里和上海影城中，通过比较发现功能改变类项目操作过程中政策阻力较大，上生新所和幸福里存在违法改变土地用途的问题，上海影城在咨询规划主管部门后暂停更新意向的问题。相比之下，拆除重建类项目（宝地新华）符合规划管理的相关法律法规要求，获得规划行政主管部门的认可。

针对上生新所和幸福里等更新项目中存在的问题，进一步分析，发现功能改变类项目的痛点在于上海市城市更新的存量补地价政策，由于上生新所和幸福里等更新项目存量补地价的费用超过了业主的预期，所以，上述项目在未补交地价的情况下完成了更新实施，现状商业商务功能与土地使用性质不符，存在违规实施的问题。

3.3存量补地价的重要性认识

从上海长宁区新华路街道的案例中可以看出，存量补地价是更新项目合法合规的重要前提。实际上土地转性的推进速度比较缓慢，目前绝大部分城市更新类文创园区实际使用功能与其土地性质不对应。过往的城市更新项目，许多原有土地性质为工业、科研设计用地，实际使用状态多为商业、办公，存在“打擦边球”的行为。

根据《更新办法》，通过存量补地价的方式，可以按照实际使用功能，转变土地使用性质，从工业、科研设计用地转变为商办综合用地，取得符合现有用地性质的土地使用权，并办理相关的土地和建设证，合法合理使用土地。所以，存量补地价政策是调整更新地块用地性质的必要程序。

3.4 存量补地价政策问题探讨

造成相关案例实施困境的存量补地价政策问题主要可以分为三个方面：一是面对复杂的更新实施对象，缺乏应对不同情况的地价补偿及优惠政策;二是地价补偿的经济可行性有待市场检验;三是未能体现拆除重建与功能改变等不同物质更新方式的差异性。

（1）面对复杂的更新实施对象，缺乏应对不同情况的地价补偿及优惠政策

上海城市更新中的存量补地价政策表述较为原则性，实际面对的城市更新项目很复杂，其特征不同、面临的问题也不尽相同，目前的优惠政策不够具体化，需要有项目地价计算的具体公式，以及典型案例进行技术指引。

（2）地价补偿的经济可行性有待市场检验

补地价若按照市场价格计算，则更新项目易遭遇发展瓶颈，其根本原因在于城市更新项目多具有体量小、碎片化、改造限制多样等特征，对更新方案的多样性、灵活性和定制化提出较高的要求，导致更新项目成本高企，现有政策激励不足，难以平衡企业的投入和产出。

（3）未能体现拆除重建与功能改变等不同物质空间更新方式的差异性

拆除重建类项目的经济效益测算往往优于功能改变类，主要原因：一是建筑改造成本高。二是原建筑结构与空间与新的功能业态难以匹配。但是针对拆除重建与功能改变等不同物质更新方式，尚未提出差异化的存量补地价政策。

4深圳相关经验的借鉴

4.1 深圳功能改变类城市更新项目补地价政策优惠的要点

《深圳市城市更新办法》（自2016年11月12日起实施）中第二十六条提出：“市规划国土主管部门批准功能改变的，应当与土地使用权人签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同;土地使用权人应当按照相关规定缴纳地价。”

具体优惠政策如下：（1）改变功能的原有建筑面积部分。改变后的功能的土地使用权剩余期限的公告基准地价-原土地用途剩余期限的公告基准地价。（2）改变功能的增加建筑面积部分。改变后的功能和土地使用权剩余期限的市场评估地价标准。

因为公告基准地价远低于市场评估地价，所以政策优惠力度较大。

4.2 深圳功能改变类城市更新项目补地价计算方式的案例解读

例假设龙岗区占地5万平方米、现容积率2.0的工业区土地剩余使用期限为30年，权利人将功能改变为住宅，改变功能后的建筑面积12万平方米。该区域的住宅基准地价约1000元/平方米，工业基准地价300元/平方米，住宅用地的市场评估价4000元/平方米（楼面地价），假设土地还原利率為5%，经补缴地价公式计算，原建筑面积部分需要补缴5421万元，增加的建筑面积部分需要补缴6357万元，需要补缴地价的总费用为11779万元。

4.3深圳经验解析

深圳市补地价政策针对不同物质更新方式采取了不同的计算公式，对于功能改变类项目给予一定的政策优惠，体现了城市更新政策的灵活性，对上海城市更新存量补地价政策具有一定的借鉴意义。

5对存量补地价政策的优化建议

5.1区别化的激励政策

建议给予补地价的适当优惠。市场价格虽然规避了土地溢价，但是远高于基准地价，对于功能改变类项目，因为受到原建筑的影响，市场盈利能力受限，若按照市场价格补地价，市场风险较大，与拆除重建类项目相比也不公平，所以，可考虑按基准地价的方式予以一定的优惠。

5.2渐进式的弹性政策

建议采取“先租后让、弹性年限”的方式，允许企业有一段“试用期”，经营得好且符合规划要求，可以“转正”，并且缴地价可以逐年递交，不一定要一次性补齐，有利于适度降低企业财务成本。对于亟需政策优惠方能实施的项目，如果不加以扶持，就会阻碍更新实施，所以为了促进更新推进，只有保证一定的市场盈利空间，才能激励项目推进。

5.3灵活性的财税政策

建议建立城市更新物业租赁税收优惠，更新项目多数通过租赁方式取得物业进行改造和运营，为降低开发成本，适度给予一定的租金收入的税收减免优惠政策。增设相关产业引导和税收优惠政策，给予企业一定的政策的支持和引导，才能促进新兴产业的集聚。

6结语

本文从实证视角出发，基于对上海长宁区新华路街道上生新所、宝地新华、幸福里和上海影城等四个案例的分析，发现上海城市更新存量补地价政策的不足导致部分功能变更类项目存在违规实施的问题，进而深入探讨了造成相关案例实施困境的三个具体原因：一是面对复杂的更新实施对象，缺乏应对不同情况的地价补偿及优惠政策;二是地价补偿的经济可行性有待市场检验;三是未能体现拆除重建与功能改变等不同物质空间更新方式的差异性。最后，借鉴深圳相关经验，提出了对存量补地价政策的优化建议。

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简介：陈晨，男（1986.12--），汉族，上海人，在职硕士，研究方向：城乡规划、城市更新新。