兴化市设施农用地用地现状与发展对策

岳安丹

摘 要：几年来，党中央、国务院连续做出了坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。近日，为守住18亿亩耕地红线，保障中国粮食的基本安全，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，将进一步加大对耕地的保护力度，严格落实耕地占补平衡，延伸至农业内部结构调整及设施农用地落实耕地“进出平衡”。如何在“进出平衡”制度下处理好设施农用地用地需求和耕地保护之间的关系，是当前设施农业健康发展的核心问题[1]。

关键词：设施农用地;进出平衡;农村土地制度改革;耕地保护

设施农业，是在环境相对可控条件下，采用先进工程技术综合手段，进行动植物高效生产的一种现代化农业生产方式。党中央、国务院高度重视设施农业的发展。2022年1月中央农村工作会议在京召开，会议强调，要全力抓好粮食生产和重要农产品供给，稳定粮食面积，大力扩大大豆和油料生产，确保2022年粮食产量稳定在1.3万亿斤以上。会议释放出明确的重农抓粮的信号，确保粮食安全稳收。随着我国农业现代化进程的不断加快，设施农业在我国很多地区得到了较好的推广，既有利于农业发展，又有利于增加农民的收入。用地需求增加的同时，滥占耕地的现象也随之增多。如何在用地需求与落实耕地保护政策之间找到新的平衡点，成为当前设施农业发展的关键因素。

一、兴化市设施农用地发展现状

兴化市地处当今中国市场经济最为活跃的长江三角经济区，是长江三角区中15个核心城市之一的泰州市的下属县市。兴化市地处江苏省中部，苏北里下河地区腹部，东以串场河与东台、大丰为界，南至江都、姜堰，西与高邮、宝应毗邻，北与盐城隔河相望。

兴化市是我国著名的“鱼米之乡”，作为世界四大花海之一的“千岛菜花”远近皆知，2020年荣获“中国特色农产品优势区”荣誉称号。2020年全市实现农林牧渔业总产值232.11亿元。兴化市严格按照省自然资源厅相关要求，控制和引导利用废弃荒山、荒坡大力发展设施农业，提高土地利用效率。同时对永久基本永久农田实行严格保护制度，对占用永久基本农田的设施农用地项目，按照“占优补优、集中连片”的要求落实永久基本农田补划工作。

二、兴化市设施农业用地供需状况分析

为进一步了解兴化设施农业用地需求强度、需求结构等情况，对于2021年报备的设施农用地项目，课题组采用实地调研走访等方式，深入与用地单位沟通。课题组共走访43家用地单位，收集到了可靠的样本。从调查对象来看，主要有家庭农场主（占67.44%）、农民专业合作社负责人（6.98%）、农业企业负责人（11.63%）、专业大户（13.95%）;从企业性质来看，主要有个人独资企业（16.28%）、个体工商户（62.79%）、农村集体经济组织（2.33%）、农民专业合作社（11.63%）;从用地期限来看，主要分为四类，3年以下（6.98%）、大于3年小于等于5年（30.23%）、大于5年小于等于8年（53.49%）、8年以上（9.30%）。

 （一）设施农业用地需求量大，不同用地类型需求量不同

走访调研中对2021年43宗设施农用地项目的用地类型、项目面积等信息进行统计分析。从用地面积需求来看，与养殖相关的污粪处置场地、规模化畜禽养殖用地、保鲜储藏设施用地三类用地需求较大，其次是其次分别是农资农具存放场地、烘干晾晒场地、大棚温室设施用地、规模化水产养殖用地;从建设投资来看，与养殖相关的污粪处置场地投资规模最高，涉及预处理池、沼气池、干湿分离机等高科技设备，建设投资达到了20000万元。其次规模化畜禽养殖、保鲜仓储用地、农资农具存放用地、烘干晾晒用地的投资均超过了1000万元;少数项目涉及永久基本农田。此外调研发现，与农业发展有关的办公室、员工宿舍、食堂等均存在一定的用地需求。

 （二）复垦保证金存在差异

复垦保证金的高低主要取决于本项目对土地的损毁方式及地面以上建筑物的建设规模。损毁方式主要考虑硬化面积、硬化厚度、地面材质等因素。大棚温室设施用地、农资农具存放用地、烘干晾晒场地的亩均复垦投资均超过了2万元。与养殖相关的污粪处置场地一般是服务于生猪养殖。此前农业农村部关于印发《加快生猪生产恢复发展三年行动方案》的通知，生猪养殖用地不需办理建设用地审批手续，简化用地程序，提高用地取得效率，故其用地无需缴纳复垦保证金。

 三、完善设施农用地管理的相关建议

针对设施农用地在申报和管理存在的一些问题，需要根据农业发展的实际用地需求，进行科学引导、积极宣传政策，确保农业健康有序发展。

（一）县级人民政府落实完善“进出平衡”总体方案

为适应农业发展需求，2019年自然资源部、农业农村部联合印发《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），将设施农业作为农业内部结构调整，允许使用一般耕地及永久基本农田，并简化用地程序，降低用地门槛，有力地促进了设施农业的发展，缓解了猪肉供需紧张的压力。

当前，耕地保护特别是永久基本农田保护面临新情况新任务。一方面设施农业建设往往会对土地硬化，破坏了耕地的耕作层，导致耕地数量降低。另一方面，设施农用地的建设在一定程度上暴露了用地不节约的问题。因此2021年12月8日耕保司下发关于《通知》起草情况说明与落实有关要求。据此，《通知》印发后，新增的养殖设施和破坏耕作层的种植业不允许再占用永久基本农田;涉及占用一般耕地的，必须经过县级批准，纳入“进出平衡”方案，同时要符合相关用地要求。

实施耕地“进出平衡”是一项對耕地保护的创新举措。当前阶段，考虑到各地的差异较大，国家层面难以做出统一规定。兴化市人民政府应积极组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业施设施建设用地的规模、布局、时序，并在相应年度内落实“进出平衡”安排。在落实“进出平衡”的总体方案中，要注意措施制定的严谨性，防止借改革完善的名义，随意调整耕地布局，严谨“钻空子”[5]。

（二）加大违法用地的查处力度

要以长牙齿的硬举措坚决“销存量、遏增量、促长效”，严守18亿亩耕地红线。目前个别乡镇政府态度马虎，对严防耕地“非农化”、“非粮化”形势认识不足，部分畜禽养殖类项目故意拖延整改，拆除滞后。要加快推进“清零行动”计划，确保耕地数量不降低，质量有提升。

要切实巩固违法用地整改成效，坚决遏制新增违法用地。高度警惕违法用地新特征，严防违法用地新动向，及时发现新增违法用地，更要加大巡查频率，加强执法力度。严防违法用地死灰复燃、反弹抬头。

参考文献：

[1]谭智心，张云华.设施用农地供需状况、政策执行困境与优化策略[A].改革，2020：11-0109-10.

[2]《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）.

[3]《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅关于规范设施农业用地管理 支持设施农业健康发展的通知（苏自然资规发〔2020〕3 号）》.

[4]《加快生猪生产恢复发展三年行动方案》（农牧发〔2019〕39号）.

[5]《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）.