营商环境评价视阈下东北地区营商环境优化研究

周 威 皓

(沈阳大学 人文社会科学研究院, 辽宁 沈阳 110044)

营商环境及其评价是国家或者地区经济发展软实力的体现,综合映射着一个地区的经济社会发展状况。它是生产力和竞争力的体现,对其优化的工作更是一个涉及到政治、经济、法律、社会等全方位多要素的复杂而系统的工程。

营商环境是由世界银行率先提出,现被广泛应用于对一个国家或地区营商和投资水平的评价。从根源上看,它是由投资环境演进而来;从演进历程来看,说明人们的认知视阈在扩大和深化。能否科学合理地评价和优化营商环境是决定经济能否快速与良性发展的前提。

一、 研究现状概述

截至目前,“营商环境”的概念仍没有统一的定义。董彪等认为,营商环境是指商事主体从事商事组织或经营行为的各种境况和条件,包括影响商事主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等,是一个国家或地区有效开展交流、合作及参与竞争的依托,体现了该国或地区的经济软实力[1]。

1. 营商环境对吸引投资和企业发展的影响

营商环境中监管效率越高的国家越吸引国际直接投资。通过管制营商环境变数对吸引或阻止外国直接投资的影响, 根据企业生命周期的不同阶段来划分变量, 利用世界银行189个经济体的数据, 研究了哪些监管因素会影响外资的投入, 得出合同执行力更强、国际贸易监管效率更高的国家吸引了更多的国际直接投资[2]。 陈太义等研究认为, 营商环境的优化对于企业高质量发展具有明显的正向作用, 即优化营商环境可以显著提振企业信心并促进企业高质量发展[3]。

2. 营商环境优化

李晖以沈阳市税务部门提供的企业数据为基础,从税收政策优惠的视角,提出借营改增之机,通过加强产业导向的引领、扩大税收优惠和减免范围等优化企业发展环境的建议[4]。王光以东北振兴中的营商环境建设和治理为切入点,指出营商环境优化是地方政府治理的重中之重,其难点主要通过政务、市场、法治和国际4种环境维度体现,并针对4种环境相应提出改善的对策建议[5]。王明友等对于“飞地经济”进行研究,指出这种新型的跨区域经济合作模式通过优化资源配置推动经济“飞出地”和“飞入地”的资金、信息、人才跨区域流动衔接,形成互通有无、战略互补的双赢效果,助力“飞入地”经济产业效能和质量不断提升,营造优质的营商环境[6]。

3. 营商环境评价

满姗等从世界银行报告与广东省的评价体系对比中得出对于东北地区发展的启示。世界银行报告由国际性研究组织发布,考评的指标也主要是针对国家评价设立的。相比于国内,世界银行评价体系更加注重营商环境的公平性、便利性、效率和成本,突出企业运营效率层面,指标更加微观具体;广东省的指标体系主要是以政府为主导创设的,内容体现了市场性、法制性、国际性。从二者对比中得出:从法律、政务、市场、人文4种环境入手对东北地区营商环境进行优化[7]。李颖轶在论述中国营商环境评估的进路策略与价值选择时,通过参照范围、数据来源、分析方法和指标选择等,将2018年世界银行发布的“营商环境报告”的主要统计指标与2017年“法国吸引力报告”主要统计指标进行对比,认为前者存在一定的不足,最后提出中国应该对标上述4个方面,并结合实情建立营商环境评估体系[8]。

通过文献的梳理,综合来看,国内外对于营商环境及其评价体系都有一定的研究基础,并且更多的集中于营商环境概念、优化和对于吸引投资、企业发展的影响等层面,评价体系方面则主要针对某省、某地区等的营商环境评价进行研究,但是目前还没有一个系统的评价体系对比,以及针对中国东北地区营商环境评价体系建立和优化的研究。所以,研究主要是针对国内外6种主要的评价体系予以对比分析,并以此为基础,构建出适合中国东北地区发展实际的营商环境评价体系,给出优化的对策与建议。

二、 营商环境评价体系对比分析

截至目前,包括中国在内的多个国家的多个权威机构或者地区已经开展针对营商环境的评价工作,如世界银行发布的“营商环境报告”、世界经济论坛(WEF)发布的“全球竞争力报告”、瑞士洛桑国际管理发展研究院(IMD)发布的“世界竞争力报告”、法国商务投资署发布的“法国吸引力报告”、中国国际贸易促进委员会(以下简称为中国贸促会)主导发布的评价体系和中国广东省发布的评价体系。就目前来看,世界范围内应用最广、最被认可的是世界银行发布的“营商环境报告”(以下简称为“世行报告”)的评价体系。

下面就将上述所列6种评价体系用表格形式进行对比分析,并列出各评价体系指标设立概况、特点和视角(见表1)。

结合表1对比结果及研究发现,“世行报告”评价体系具有指标微观具体、简明扼要,可以被定量化等优点,但缺点是评价指标偏重微观,指标设置较少,难以覆盖整体的营商环境测评。同时,仅对中国北京和上海进行测评,难以反映中国其他地区的营商环境。多年来,国际上对于“世行报告”中方法论选取、采集数据、排名是否科学等问题也有诸多质疑,这对“世行报告”的权威性与普适性提出了挑战。

“全球竞争力报告”和“世界竞争力报告”都对世界营商环境竞争力的排行情况进行定期公布。两份报告的优点是指标覆盖全面,内容浅显易懂;缺点是中文译名有几种,且译成中文后容易混淆。同时,因为两份报告是由西方组织或者机构统计发布,尤其“世界经济论坛”是由知名经济学家合作组织的,属于非官方的民间组织。所以从数据的来源和选取方面都是有限的,其评价体系不能充分反映中国的实际情况。

表1 国内外6种主要的营商环境评价指标设立概况对比

“法国吸引力报告”是2009年开始由原法国国际投资署(AFII)为了弥补“世行报告”的不足而发布的。2015年开始,该投资署与原法国企业国际发展局(UBIFrance)合并成立新的法国商务投资署(Business France),继续发布该报告。其优点是弥补了“世行报告”的一些缺点,补充一些符合法国社会价值观的营商吸引力指标,其中增设了绿色经济相关的指标。例如,可再生能源占实际消费总能源比例、二氧化碳的碳密度和排放量、主要发电能源比重和可再生能源发电比重、核能对GDP的影响、可再生能源部门的就业人数、营业额等,这反映出法国更加注重营商环境建设中的环境保护。

国内目前较有代表性的营商环境评价体系是分别由中国贸促会和广东省统计发布的。从2016年开始,中国贸促会的贸易投资促进部与贸促会研究院合作,开始组织国内著名专家学者创设评价体系。广东省构建的评价体系的完善度和认可度在国内来说是相对较高的。从内容上看,两个评价体系各有侧重,但中国贸促会营商环境评价体系中的指标覆盖更全面一些,能够从宏观和微观两个角度综合反映出地区营商环境,而广东省的评价指标更侧重于从建设国际性城市的视角对于国外投资和营商环境进行评测,也更加注重要素市场发育与民营企业活力。

综合来看,国内外6种主要的营商环境评价体系各有侧重及优缺点,具有可资参考和借鉴的价值。此外,鉴于中国国情和经济发展路径的不同,以及现有评价体系的局限性,国内许多部门和机构已经开始着手建立或者已经建立了相应的评价体系。如由国家发改委牵头,初建了包含企业全生命周期、城市投资吸引力及高质量发展水平在内的评价体系,并已在部分省市试点,再辐射到省、市、县各级政府的营商环境评价,同时还有由中国战略文化促进会、中国经济传媒协会、万博新经济研究院和第一财经研究院联合发布的“中国城市营商环境指数评价报告”。

三、 优化东北地区营商环境的对策建议

虽然国内外针对营商环境的评价体系有很多,但是并没有专门针对中国东北地区的评价体系。因此,为了破解东北地区营商环境难题,缩小与国际、国内发达地区间营商环境差距,东北地区应该主动对标国际及国内发达地区营商环境评价体系,建立和完善符合自身发展的评价体系。下文将具体给出相应的评价体系及其他优化营商环境的对策建议。

1. 建立和完善符合自身发展的评价体系

选取评价体系的指标时,可以吸收和借鉴已有的评价指标,但在建立符合自身评价体系时,首先应立足地区实情并对标国内外先进的评价体系,特别是要反映地区企业的发展诉求。在当前经济发展阶段的基础上,兼顾长远战略和普惠性;在反映科学合理的营商环境评价上,坚持开放底线;在便利企业的同时,发展生态经济;在兼顾宏观和微观的指标选取上,充分体现普适性与特色性指标有机结合的特点。从上文对比来看,因为中国贸促会营商环境评价体系相较于其他评价体系更为全面和符合中国实际,并且兼顾宏观和微观视角,所以在该评价体系的基础上应构建符合东北地区发展实际的营商环境评价体系(见表2)。

表2 东北地区营商环境评价体系指标

表2中的指标框架内容及权重设置主要参考中国贸促会评价体系并加以整理,相较于国内其他地区,由于东北地区存在诸如经济基础设施相对落后、政府政务服务功能有待优化、法律执行效率不高、中小规模民营企业要素获取困难、食品卫生安全等问题。因此,根据东北地区的实际发展情况,在中国贸促会营商环境评价体系[9]原有12项一级指标的基础上增设了3项:经济基础环境、法治环境、企业要素环境;在原有51项二级指标的基础上增设了16项:经济规模、消费水平、经济开放程度、食品安全与卫生、政策契合度、企业设立便捷度、投资立项结汇便捷度、纳税缴费、通关便利度、业务办理便利度、经济法律完善程度、经济纠纷解决效率、执法效率、企业要素供给、企业要素成本、企业要素获取便利度。重新设立的评价指标在原有体系优势的基础上,增设了与东北地区营商环境现存问题相关的考核指标,从评级激励的角度可以有效解决东北地区营商环境存在的问题,从指标设立的角度可以进一步优化营商环境及其评价体系,同时每个评价指标数值范围为1分至5分(评价数值范围与中国贸促会营商环境评价体系一致),分值越高,评价越好。

2. 集聚优化营商环境的合力

加强组织领导。各级组织及领导要有高度的政治站位,树立服务、创新、廉洁、法治的理念,突出目标、问题、过程、结果相统一的导向,完善组织领导工作的制度保障。

完善推进机制。改革要树立为人民服务的法治理念,见贤思齐,对标国际国内先进水准。推进市场主体的准入、经营、退出等基础设施的“硬环境”建设力度;科学制定营商监管的政策和法律法规,完善管理的民主化、科学化的制度设计;规范工作机制、流畅审批流程、提高工作效率;确保公平、公正的市场竞争机制的优势最大限度地得以发挥,建立健全守信激励和失信惩戒的联合机制,畅通投诉、举报、监管等多种不同的诉求渠道,升级和改善政务、市场、人文、法治等“软环境”的舒适力度。

形成良好舆论导向。利用各种媒体广为宣传,树榜样、学典型,全监督。利用新媒体、大数据等技术建立“互联网+监管”平台,倡好治衰。

加强考核奖惩。对不作为、懒作为、滥作为等现象决不姑息。

3. 清除社会软环境壁垒,加大引资引才的强度

近些年,东北地区因营商环境问题饱受舆论压力。其实,根据数据显示,东北地区在利用外资方面呈稳中向好的增长势头。但总体看,在利用外资中产业优势发挥不足,产业集聚效应也不突出,很多产业集群,诸如汽车制造、石油化工、农副产品深加工、生物制药等等基本处于初级状态,对其必需的配套企业缺乏吸引力。从营商环境来看,东北地区还有较大的改善空间,各级政府“放管服”、政府依法管理、管理透明度和政府信用方面均与经济发达和投资活跃地区存在一定的差距。如行政干预较多、社会信息透明度不够、交易成本过高、市场运行中“搭便车”、诚信缺失、“潜规则”,以及一些政府部门或者服务性窗口工作效率低等问题,都会影响和阻碍市场机制的正常运行及地区经济的良性发展。

所以,一方面必须要以自我革新的勇气和魄力,清除社会软环境壁垒,本着规范有序、优化环境、减轻负担、适当减免的原则,转变观念、法治为绳,创新为先、干字当头,加强法治政府建设,做到依法依规办事,维护法规与政策的权威性、稳定性。通过以“放管服”改革一揽子举措为核心,着力打造开放优惠的政策与政务环境,疏堵点、解痛点、治难点,减少政府部门寻租、破除“官本位”思想、破除政府部门信息孤岛,切实解决招商引资中的各种梗阻问题;另一方面必须要加强企业及公民的法治意识培养,将诚信守法经营置于安身立命之根基,打造诚信品牌。同时也要培育新的引资增长点,更加开放和透明信息,从体制和观念上实现同步优化,用更加开放、包容和规范的管理体制吸引外资,利用更加优厚的落户政策和激励机制吸引人才,引导人力资源合理流动。

4. 明确民营企业的社会定位

民营经济在拉动地区经济增长过程中是一支不可忽视的中坚力量,是创业和增加就业的主要领域之一。但鉴于东北老工业基地国企地位突出的惯性,民营企业的发展本就存在先天的不足;在获得资源分配过程中,市场需求导向不明确。尽管现在民营企业在东北地区的经济生活中占据一定位置,但直到今天,还没有从根本上解决民营企业的社会定位问题;正是由于民营企业的社会定位模糊不清,导致各级政府部门、社会各方面对民营企业仍然存在一定的偏见。对比发达城市,无论是经济总量,还是经济规模,东北地区的民营经济都有着不小差距。这从侧面也反映了东北地区营商环境存在一些亟待解决的问题,建设水平需要提升,评价体系及长效管理机制需要建立和完善,尤其需要尊重民营企业市场的主体地位,发挥市场激发其活力及创造力的作用。

5. 秉持生态优先与绿色发展的理念

东北地区作为全国重要的老工业基地,其经济增长模式属于能源消耗型,生态经济是东北经济获得长足发展的基本前提,模式转变已成必然,绿色发展是东北再次振兴的内在需求。

生态优先之“先”,意味着不能再走旧模式的路,而要坚持价值和责任在生态,效益和潜力也在生态的理念。同样,绿色发展就是兼顾效率、和谐与持续的发展方式。它既是一场经济上的变革,更是一场生活和行为方式上的全方位变革。这场变革需要全社会的笃定前行与通力配合才能实现。

综上所述,营商环境评价及其优化是一项意义重大、任重道远的系统性工程,东北地区营商环境的优化建设也面临着诸多难题和挑战,必须动员全社会的力量齐抓共管,共建共享。