是什么让基层干部“难作为”？

周少来

当前，在基层治理中滋生出一系列管控困境：在各式各样繁忙工作之下，“管理”变成了“管控”、“严管”变成了“严控”、“管好”变成了“管死”，由此一些基层干部存在“多干多错、少干少错、不干不错”的工作心态，并最终导致基层干部中存在“创新担当缺失”“能干事而不敢干事”的“难作为”问题。

“管好管严”变异为“管住管死”

进入新时代以来，党中央以上率下，通过层层传导压力，党风政风明显好转，基层治理也得以极大加强，基层干部的工作作风也由此得到显著改善。但同时，另一种现象也在逐渐滋生和蔓延：事事高标准、事事严要求的“极化管理”由此产生并得以普遍推行，如项目管理中各项任务的“百分百达标”、工作流程的“全过程留痕”、考核评估中的“一票否决”，等等。

这对于基层工作的快速高效推进自然有极大的“正效应”，但随着这种“极化管理”的工作方式在基层推广和蔓延，干部激励机制“扭曲变异”，在基层干部中逐渐滋生出一种日益严重的管控困境：基层干部的自主自治空间被极大压缩，创新活力丧失全无。为什么出于良好动机的“管好管严”，随着行为链条的延伸，潜在地变异为“管住管死”？

由于层层下压的各项任务，一些地方的基层干部并没有多少时间“自主创新”;层层下查的责任追究，基层干部也“不敢”有多少“自主创新”，由此形成人人只求完成本职工作，不求有功但求无过的“不被追责”。同时，由于各种形式主义的任务和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都关心工作的实绩和实效，人人自保其职位和利益，人人难以创新担当的管控困境。

这里概括的基层治理中的管控困境，与人们常说的各种基层干部的“不作为”，还是有本质区别的，是指基层干部自身有能力、有想法，但由于各种各样的任务压力和追责约束，“能干事而不敢干事”的“难作为”现象。

它是一种隐藏在各式各样繁忙工作之下的现象，甚至是一种人人能感觉到而不能“说破”的现象。也就是说，管控困境并不是哪一个上级领导或部门要有意为之，或直接“人为建构”的，而是在各种良好动机下推动的，是逐渐在下级干部行为的演变中，次第生成和沉淀下来的一种“行为取向”，是一种非直接、非有意的极化管理的“副产品”。

责任压力与内在激励不平衡

基层治理中的管控困境，更多与工作的制度环境和约束机制有关。

基层乡镇政府作为中国五级政府体制的最底层，并没有多少法定的执法权和资源调配权，国家法律和法规所赋予的各种执法权，一般都只授予到县级政府及其部门。同时，基层政府对于来自各级上级部门的任务和项目，几乎没有任何讨价还价的权力，即使知道自身并没有多少权力和能力加以完成。

由于各种各样的任务繁多以及频繁的检查考核，本来就没有多少自主空间的基层政府，更是处于匆忙应付的工作状态中，其自主担当、创新干事的自治空间更加狭小和受压。

在现行的权力上收、责任下卸的压力型体制下，上下级政府之间的体制性权责关系并不平衡，这在县、乡两级政府之间体现得更加明显。

上级部门的“权力最大化、责任最小化”，与基层政府的“权力最小化、责任最大化”形成强烈反差。这也是鼓励基层干部创新担当的容错纠错机制难以落地实施的重要原因，因为创新担当者要承担“责任”，容错纠错者也要承担“责任”。无限的责任压力下，会通过不断的追责链条，逐渐下延到最终行为者身上。

针对基层干部的激励机制和奖惩措施，除了对有晋升前景的乡镇主要领导和年轻干部有一定的激励效果外，对于大多数基层干部来说，都是某种意义上的“外在激励”，难以转化为干部行为的“内在激励”。

此外，由于基层工作大多是由几个干部集体合作完成的，很难分清楚个人的贡献大小，且基层工作很多都是具体细微的，如针对贫困户的家访工作，很难具体细化和量化，个人做的工作，只有在最后的总体工作成绩中才能体现。因此，各种荣誉奖励和物质奖励，只能以集体的名义奖励给“组织集体”。

但如果工作中出现任何“差错”和“失误”，上级部门的责任追查，板子一定要打到具体责任人的头上。组织激励很难转化为个体激励，造成基层干部形成“唯上唯权”的风气，几乎“锁定”在“管死效应”的路径习惯上。

在潜移默化的激励扭曲中，基层的管控困境由此产生和蔓延开来。这也是这么多年来，基层形式主义和所谓的“不作为”难以治理的根本性制度根源。

建构持续有效的基层治理激励机制

要破除“想干事而不敢干事”的基层管控困境，激励干部创新担当，不仅仅是个体干部的思想素质培训所能解决的，而要依靠顶层设计性质的制度和体制改革。

要赋予基层政府与其责任相匹配的权力和资源。在新时期，加快推进乡村振兴进程，基层政府将会承担更多更繁重任务，改革制度体制、放权赋能将会显得更加紧迫和必要。

为此，应当缩减行政管理层级，深化“省直管县”改革力度，放权赋能基层政府更多的自主空间，减少权力上收、责任下卸的“属地化管理”，赋予基层政府更加平衡的权责体系，劃定县、乡两级政府的权力责任清单。同时，在科研单位等事业单位组织中，管控困境也普遍存在和蔓延，同样需要改革管理体制，放权赋能基层组织更多的自主权力和活力。

要大幅减少各自为战的纷繁多样的重复督查考核。现行的众多督查考核机制，一方面是出于加强基层党建、加强基层管理的目的，另一方面也隐藏着上级组织和部门下卸其责任和压力的组织动机。由此造成了各个职能部门都在提升各自的管理标准，加强各自的管理规范，同时开展各自的督查考核。

这种体制内“自转空耗”的督查考核，近几年来更以各种“大数据管理”“智能化管理”“全过程管理”等智慧管理的名义，大行下卸压力和责任的“电子官僚主义”之实。

要加强基层民主监督和民主评议，提升内在激励和个体激励的力度。在大幅缩减体制内督查考核的同时，应加强自下而上的民主监督和民主评议，特别是在事关重要干部的提拔任用和奖励惩罚时，基层群众的意见和判定十分重要。

要构建党政统合、多方参与、协同共治的基层治理体系。在放权赋能基层政府、提升基层党政统合能力的同时，必须改变基层政府“大包大揽”的全能惯性，切实扭转不断下沉的行政化趋势，加强乡村基层社会的民主自治能力，推动乡村社会自治组织的制度化建设。

在加强基层民主自治组织化能力建设的同时，用强大的自下而上的民主监督力量，推动和激发基层干部创新担当的活力和动力，建构真正持续有效的基层治理激励机制。同时，推动城乡要素的自由双向流动，吸纳企业事业单位、社会组织、公民个体积极参与基层治理，真正构建多方参与、协同共治的基层治理现代化体系。