乡村振兴战略下巴彦淖尔市农村土地承包经营权流转问题

赵静 内蒙古巴彦淖尔市农畜产品质量安全监督管理中心

现代农业和乡村振兴战略形势下，农村农业和农民群众问题日趋突出，农业产业结构调整，产业改革与传统的家庭联产承包责任制度之间的矛盾日益突出。农村地区的大量青壮年劳动力外出务工，农村地区的劳动力减少，如何更好的提高土地的利用效率，保证农业健康发展就成为现阶段我们需要重点攻克的难题。土地边际递减规律向我们揭示了过量投入的弊端，在国家支农惠农政策的引导之下，加强土地流转改革，就成为乡村振兴战略的主要支撑。

一、农村土地流转与乡村振兴战略之间的关联性分析

（一）农村土地流转为乡村振兴战略提供了充足的土地资源

传统的家庭联产承包责任制背景下，农业生产以家庭为单位开展，生产规模较小，抵御市场风险能力较差，使得规模化经营难以实现。另一方面，随着农村大量青壮年劳动力外出务工，在农村地区从事农业生产的多数为老年、儿童和妇女，这就使得大量农业耕地撂荒，土地资源得不到合理利用。而乡村振兴战略进程中，常常会受到土地资源供给不足的限制。建设用地存量小和农业用地废弃撂荒不用之间的矛盾十分突出。同时，我国也制定了严格的农业土地保护制度，在这一制度背景下为了更好满足乡村振兴战略进程中对土地的需求，就需要加强农村土地流转，由过去家庭小规模生产，向着集约化方向发展，只有这样才能够释放出更多土地资源，确保乡村振兴战略有更加充沛的土地资源保障。

（二）农村土地流转为乡村振兴战略提供了充足的劳动力来源

农村土地流转之后，能够释放出大量劳动力，农民群众从繁重的农业劳作中解脱出来，转移到第二、第三产业，增加城市劳动力资源总量。土地流转产生劳动力资源，为乡村振兴战略提供了重要的劳动力来源。一方面，农村土地流转能够有效的转移农村富余劳动力，使得农村地区的农业劳动力持续向着非农业生产转移，最终促进农村劳动力资源科学优化配置。另一方面农村土地流转之后，农民群众能够摆脱高度依赖土地的思想束缚，全身心的投入到乡村振兴建设中，切实促进城镇各项基础设施工程建设，带动城镇第二、第三产业发展[1]。

（三）城镇化建设能够加速土地流转

随着乡村振兴战略不断向前推进，对土地资源需求量越来越大。但城市建设用地本来十分有限。在这一大背景下，会使得城市周边土地价值越来越高。农民群众通过适当放弃土地使用权而获得更加可观的经济收入。同时也会进一步促进农民群众使用权交易意识和交易需求的增加，这样能够进一步带动新一轮的农村土地流转。由此可以看出，乡村振兴战略和农村土地流转有着密不可分的联系，城镇化建设加速了土地流转[2]。而农村土地流转，能够为城镇化建设提供更多的劳动力资源和土地资源，二者相互依存，相互发展。

二、乡村振兴战略下，农村土地承包经营权流转面临的问题

（一）土地流转水平不高

进入新世纪以来，城镇化不断向前发展，城镇人口率达到了58%以上。大量青壮年劳动力从农村地区远赴乡镇地区务工，而进程之后农民群众身后的土地却没有进入到相应的流转程序，大量的撂荒闲置，无法发挥其应有的生产能力。城镇化进一步发展需要农业作为后续支撑，但从现阶段的发展情况来看，土地流转水平普遍较低，无法实现集约化规模化生产，限制了土地生产能力的发挥。我国农村土地承包经营权流转的相关意见当中明确指出要建立和完善土地流转市场，但从现阶段的建设情况来看，除了沿海经济较为发达地区率先示范带动之外，内蒙古等经济实力较差的地区还没有加快构建完善的土地流转市场。互联网+土地流转市场的模式还处于发展阶段，很多农民群众不会采用网络网络交易，造成了土地供求信息不对称，大量土地闲置，而需求方找不到土地。

（二）土地流转效率低下

在土地流转工作开展过程中，巴彦淖尔市的很多种粮大户反应虽然流转的土地提高了重量效率，但是随着农药成本化学成本的日益增加，以及粮食价格的持续走低，造成了扩大种植和实际的收益之间存在较大的反差，有些规模化种植户因为栽培管理不善，造成经济效益普遍较差，甚至出现连年亏本的现象，经常会出现退租等纠纷问题。另外现阶段的农村土地流转相对较为分散，无法实现集中连片种植，很多流转群体大多都是农民群众个人缺乏一定组织，由于每一户的土地保有量有限，从不同农民群众所流转到的土地期限也存在一定差异，合同到期之后很多农民群众会不再签约，这就造成了流转的生产效率普遍较低，影响到承包人对土地水利等基础设施的建设和现代农业设备的投入，给规模化农业生产带来不便，同时也影响到土地的产出率。

（三）服务不到位

从2014年开始，国家和中央出台了一系列关于引导农村土地经营权流转的相关政策和意见，但是在很多基层地区无法将这些政策落实到位，各项配套设施建设不合理，尤其是在示范园区，农业科技投入方面缺乏落地政策。基层地区的中小型农业企业，新建农场，家庭规模化农场在初创阶段，政策扶持力度不足，生产经营过程中面临着较大的风险。另外县乡地区的一级土地流转服务机构不完善，没有构建完善的土地流转服务中心，不管在协调引导还是服务方面都面临着较大的滞后性。有些部门的工作人员服务缺乏主动性，虽然完成了土地确权颁证工作，但对土地承包经营权的流转中涉及到的问题没有主动协调和解决。

三、乡村振兴战略背景下巴彦卓尔市农村土地承包经营权流转对策

（一）加快全新土地流转模式的推广和应用

首先，积极推行承包土地委托流转。引导鼓励农户自愿将土地经营权委托村级集体经济组织统一流转、公开交易，发展适度规模经营。在集中连片流转过程中，村级集体经济组织要加强协调，为有耕种需求的农户合理安排土地；其次，深化土地股份合作制改革。鼓励农村集体经济组织以农户承包土地经营权折价入股形式开展股份合作制改革，以土地股份合作形式开展农业产业化经营。土地股份合作可采取自行统一经营模式，也可采取出租、入股等经营模式，并推行租金保底和利润分红结合的收益分配机制；最后，探索“土地银行”模式。鼓励以镇（街）为单位探索“土地银行”运行模式，接受农民自愿“存”入的承包土地（经营权），并支付相应“利息”，再通过招商引资，将承包土地（经营权）“贷”给有需求的经营主体，农民获取土地信贷收益，实现土地流转和规模经营[3]。

（二）探索农民土地承包权退出机制

各区要结合实际，积极探索建立农民退出土地承包经营权的权益补偿机制，通过经济补偿、补助养老保险等办法，引导有稳定非农就业与收入、长期在城镇居住生活或基本丧失劳动能力的农民自愿退出土地承包权，也可鼓励其流转土地经营权。退出土地承包权的农民仍享受其他集体权益。

（三）推进农村产权流转管理服务全覆盖

依托农村集体产权流转管理服务平台，实现市、区、镇、村四级流转服务全覆盖和信息互联互通。农户承包土地经营权委托村集体统一流转的，应当通过农村集体产权流转管理服务平台进行公开交易。耕地面积在2000公顷（3万亩）以上的农业大镇要明确承包土地流转服务管理机构，负责承包土地流转信息的收集发布、对外招商引资及土地流转的指导、协调等服务工作。有条件的区、镇可建立承包土地流转交易市场，促进承包土地流转和规模经营供求双方信息畅通，为农村承包土地流转搭建服务平台。由流转双方采用协商、竞投等方式合理确定土地流转价格。

（四）规范流转过程

首先，汇集土地流转信息。有流转意向的流出方要到村土地流转服务站进行登记，登记内容包括:流转土地的地点、面积、土地类型、流转期限、流转意向价格及付款方式等。村土地流转服务站将流转供需信息登记、汇总、整理后，定期上报乡镇农村土地流转服务中心。乡镇土地流转服务中心将信息筛选分类后上报县级农村土地流转服务中心。土地流转供需信息在市、县（旗）、乡三级公开发布；其次，规范流转合同内容。除代耕代管不超过1年可以不签订流转合同外，均应签订规范的土地流转合同，合同内容包括：流转双方的姓名(名称)、身份证号码、住所、联系方式流转土地的所在地名称、位置、四至、面积、质量等级及地上附着物的情况。流转的期限和起止日期，流转方式，流转土地的用途，流转双方的权利和义务，流转价格及支付方式，流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理，违约责任，争议解决方式，其它双方约定事项；再次，订立土地流转合同。提倡流转双方在农村土地流转服务中心签订合同。以出租、转包方式流转50亩以上、流转期限3年以上的，应在农村土地流转服务中心签订合同。受流出方或流入方书面委托的，应出具（旗）委托证明，由委托方代表与对方签订合同；第四，加强合同档案管理。农村土地承包经营权流转合同签订后，流转双方可向乡镇土地流转服务中心或公证机关申请合同鉴证。任何单位和个人不得强迫进行合同鉴证。流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡镇土地流转服务中心各备案一份。对流转面积较大的新型经营主体实行备案制度，流转土地1000亩以上的，由市级土地流转服务中心备案，500亩-1000亩的，由县（旗）级土地流转服务中心备案。500亩以下的，由乡镇土地流转服务中心备案。对流转50亩以上的新型经营主体要建立档案，加强服务，促进其提高经营效益和合同履约能力；最后，妥善调处流转纠纷。实行“乡村调解、市县仲裁、司法保障”的纠纷调处工作机制。土地流转发生纠纷的，双方可自行协商解决，也可依次通过村、乡两级调解解决;协商、调解不成的，可向土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可直接向人民法院起诉。已向人民法院起诉的，不再进行仲裁。

（五）科学防范土地流转风险

首先，土地流转价格提倡实物折价、货币兑现。县（旗）、乡土地流转服务中心可以对流转土地位置、农业生产基础条件、土地种养收益、收入水平、供求关系等因素进行综合评估，提供流转底价参考，可根据市场变化，约定一定年限递增（减）比例。土地流转最终价格可由流转双方协商确定，或者委托土地流转服务中心等评估确定；其次，建立农村土地承包经营权流转费用预付制度。流入方自土地流转合同生效之日起10日内，预付一年土地流转费用。自第二年起，每年预付下一年的土地流转费用；最后，各级农村经营管理部门要加强农村土地承包经营权流转监管，防止改变流转土地的农业用途、长期闲置撂荒以及破坏土壤肥力的掠夺性式经营行为。

（六）勉强农村土地利用监管

坚持农地农用原则，切实保护基本农田，严禁占用基本农田挖塘、建房及其他毁坏种植条件的行为，严格坚持耕地保护制度，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。乡（镇）、街道办事处及流转土地所在村两委班子负主体责任，做好日常管制和监督工作。对受让方改变基本农田性质、改变一般耕地农业用途用于非农业建设和开发，要及时制止，并采取相应的处罚措施外，要及时联合市直有关部门予以查处。市行政综合执法局要联合国土、农业、林业等行政主管部门定期开展巡查工作，对发现改变土地用途擅自占地建设、占用耕地建窑、挖沙、采石、采矿、取土、占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《内蒙古自治区实施〈土地管理〉办法》的相关规定依法进行处罚。