深陷迷茫的加拿大外交

黄忠

在新冠疫情打击下，加拿大经济陷入衰退，预计2020年全年萎缩5.1%。2021年1月，加拿大失业率达到9.4%。与此同时，加拿大小特鲁多政府的对外政策也是鲜有亮点，四处碰壁，深陷迷茫。

加美关系回不到过去

与美国关系是加拿大最重要的对外关系。加拿大75%的商品出口到美国;两国共享漫长的边境线;北美防空圈司令由美国将领担任;等等。这都说明美国对加拿大的战略价值无可替代。在特朗普任美国总统的四年中，围绕北美自贸区协定重新谈判和加美贸易战，加拿大遭到了美国各种制裁和不公平协议的打击。拜登当选美国总统对于加拿大而言无疑是好消息，该国上下普遍期待借此机会恢复双方昔日的亲密关系，总理特鲁多更是全球首位祝贺拜登正式当选的国家领导人。拜登对加拿大的友善也予以积极回应，特鲁多不仅是拜登首个通电话的外国领导人，还是拜登第一个进行视频双边会晤的外国领导人。拜登表态说，对于美国而言没有比加拿大更亲密的朋友。而对于加拿大念念不忘的因涉嫌违反中国法律而被逮捕的康明凯和迈克尔，美国副总统哈里斯也表示美国政府会用一切可能的手段给加方提供帮助。

但事实上，加美关系已经回不到过去。就贸易层面而言，拜登政府难以扭转国内既有的保护主义思潮，他同样力挺“买美国货”，这意味着两国再次爆发贸易战的可能性仍然存在。在与特鲁多通电话时，拜登就没有承诺会给加拿大企业以平等的竞争机会。对于加拿大想从美国进口更多新冠疫苗的议题，后者也是表现冷淡，因为拜登在这一议题延续了特朗普的“美国人优先”思路，即本国所有民众完成接种前，不会考虑其他国家。加拿大因生物制药能力有限，尚无生产新冠疫苗的能力，所有疫苗供应均来自国外，且严重不足，疫苗接种进展在经合组织成员中几乎垫底。目前，美国国民已经接种第一剂疫苗的比例是加拿大的五倍多，接种两剂疫苗的比例是加拿大的七倍左右。预计到4月，美国的人均疫苗供应量将是加拿大的4.5倍。不仅如此，拜登上台后，还取消了特朗普政府时期已经批准的连接加拿大阿尔伯塔省与美国得克萨斯州的基斯顿输油管道项目，令加拿大方面损失惨重，阿尔伯塔省省长更是要求联邦政府进行报复。就长远而言，美国经济活力的衰减、保护主义的盛行和自身能源供给能力的提升都使加拿大在美国进一步拓展经济利益的空间受限。

多边外交忽视发展中国家

加拿大一向是多边主义外交的倡导者，而落选联合国非常任理事国令特鲁多的全球多边外交遭遇重大挫折。2020年6月17日，在联合国大会选举新一届安理会非常任理事国的投票中，加拿大以20票之差饮恨出局。此前，加拿大担任过六次联合国非常任理事国。特鲁多2016年执政后，便矢志再次获得该席位，以作为加拿大重新回归国际舞台的重要标志。2020年6月之前，特鲁多更是出访非洲和加勒比国家，希望拉取选票，但最终还是未能如愿。

忽视发展中国家是加拿大多边主义外交的最大缺陷。在对发展中国家的官方援助和参与国际维和行动这两个重要指标上，加拿大均严重滞后。例如，与在这一轮非常任理事国选举的竞争对手挪威和爱尔兰相比，2019年加对外援助总额仅占国民生产总值（GNP）的0.27%，远远低于国际通用标准（0.7%），而挪威却达到了1.02%;截至2020年12月31日，加拿大派出的维和人员数量仅有39人，而爱尔兰却有527人。2018～2019年，特鲁多没有出席联合国大会，但他却没有缺席七国集团（G7）和二十国集团（G20）峰会中的任何一场。很明显，加拿大政府并未真正将占联合国成员国大多数的发展中国家放在心上。此外，在智库罗伊研究所2019年的全球外交指数排行榜中，加拿大在G20国家中排行第15位，在经合组织国家中排行13位，与其国内生产总值（GDP）排行世界第10的位置存在一定落差。

2021年2月23日，美国总统拜登与加拿大总理特鲁多举行视频会晤。

特鲁多政府大搞“价值观外交”也限制了加拿大在多边场合中发挥作用。近几年来，加拿大以自由、民主和人权为名，频频指责甚至制裁俄罗斯、白俄罗斯、伊朗、委内瑞拉和沙特阿拉伯等国家，导致与这些国家关系严重恶化。

气候外交遭遇强大国内阻力

应对全球气候变化与碳减排一直是加拿大政治的热点议题。这不仅因为加拿大社会已经切实感受到了气候变暖的威胁，还因为特鲁多政府希望通过树立气候治理标杆凸显加拿大作为中等强国的全球领导地位。加拿大于2016年加入应对全球气候变化的《巴黎协定》，承诺到2030年温室气体排放量相比2005年降低30%。在2019年的联邦大选中，特鲁多所在的自由党再次承诺胜选后会努力实现2050年温室气体净零排放（碳中和）目标。2020年12月11日，特鲁多政府正式提出了增强版的减排计划，其中的一个重要条款就是在2022～2030年间将碳排放价格由每吨30加元提升至45加元。特鲁多政府甚至表示，这一计划将刺激经济增长，创造新就业岗位。

加拿大联邦政府雄心勃勃的减排计划却遭遇来自国内的强大阻力。新不伦瑞克、安大略、曼尼托巴和萨斯喀彻温等四个石油与工业大省以征收碳税会增加民众负担、减少就业岗位为由反对特鲁多政府增加碳排放价格的政策，并就此针对联邦政府向法院提起诉讼。与此同时，加拿大仅有不到一半的民众认为制定碳排放价格措施是一个好政策，安大略省70%的人认为征收碳税会极大增加税务负担。不仅如此，以阿尔伯塔省为代表的西部能源省份还出现了自治与分离运动，当地的石油工人抗议联邦政府漠视其利益。能源企业也因当地经济低迷和碳税负担而开始南迁美国。在联邦层面，最大的反对党保守党是石油产业的坚定支持者。2018年，保守党在人口最多、经济总量最大的安大略省竞选胜出，从已经连续执政十几年的自由党手中夺得省长席位。保守党一直反对碳税制度，新任党魁奥图尔更是宣称将废除这一制度，这无疑对在联邦众议院未获得过半数席位的自由党构成重大挑战。可以说，内部的对峙与分裂或致使特鲁多的气候外交面临承诺难以兑现的尴尬。

渐行漸远的中加关系同样是加拿大外交深陷迷茫的突出表现。尽管亚太地区尤其是第三大贸易伙伴中国才是加拿大未来发展的希望，自2018年加拿大警方错误抓捕和拘押孟晚舟以来，加拿大内部主张对华强硬的声音此起彼伏，中加关系也急转直下。2020年在香港、新疆等中国内政问题上加拿大单纯以意识形态划线对中国极尽污蔑，更是严重伤害了中国人民的感情。为了改善中加关系，加拿大有必要在无理拘押孟晚舟等问题上采取积极动作，做出与独立的文明国家相称、并且值得尊敬的决定。

（作者为广东外语外贸大学加拿大研究中心讲师）