农村宅基地多主体耦合联动探索

张玄 李彬

摘 要：随着城镇化水平的提高，农村劳动力的大量外流，农村宅基地闲置情况越来越严重，导致大量农村建设用地资源浪费。通过多元主体耦合联动，能够实现农村宅基地资源的合理开发和利用。结合案例，协调各方优势和作用，探索宅基地主体合作联动机制，盘活闲置农村宅基地土地资源，助推“乡村振兴”战略实施。

关键词：农村宅基地;多主体;耦合

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）09-0013-03

农村宅基地是农村的农户用作住宅基地而无偿占有、无期限利用的本集体所有的土地。近年来，随着城镇化、工业化进程加快，农村人口向城市转移，产生了城镇生产建设用地紧缺和农村宅基地空缺这一“双缺现象”。宅基地法理基础不牢固，缺乏法理支撑，造成农村宅基地产权不明晰，加上治理主体过度强调保障功能，使宅基地财产权遭到削弱。因此，研究主体联动对盘活闲置土地资源具有一定的理论和现实意义。

国内关于宅基地主体联动性的研究中，有的学者较关注农民主体问题，基于多主体复杂适应系统提出农户退出意愿度与政府交互传导需要发生作用[1];有学者认为需要鼓励金融机构和社会资本参与，在宅基地退出补偿中引入收益分享机制，以宅基地“三权分置”为指导合理利用结余宅基地和农房，明确村集体在宅基地监管中的主体性作用，维护和完善宅基地的集体所有权，建立宅基地议事决策组织解决政府失灵问题[2];有学者将国内目前的乡村建设模式按照参与角色划分为政府主导型、社会推动型、内生力量型三种，与其他参与角色协同配合，同时指出要重视乡村教育、文化建设、居民参与，并注重对乡村建设参与角色的培养，让更多的角色参与到乡村建设中[3]。本文基于宅基地“三权分置”下农户的现实诉求，选取重庆市涪陵区典型案例，探索宅基地主体多元的有效性，以期为农村宅基地的规划整治提供参考。

一、多方主体在宅基地流转中的作用

1.农民的作用。农村人地关系密切，农村居民点用地变化与人口变化存在高度的耦合关系[4]。基于城镇的生活福利，村民外出务工人员比例较大，但受到传统观念以及个人行为偏好的影响，农民对于各种原因导致的全家迁移定居城镇的总体意愿较弱，在进城落户后依旧享受无偿获得无期限使用的宅基地，这样的农户宅基地退出感知价值，即农户对于退出宅基地时期所能感知到的利益获取与风险付出进行权衡后，得出的整体估算评价[5]。农户的认知、情感和认同等的建构过程贯穿于宅基地的流转之中。农户分化、乡土依赖影响着宅基地的流转。符合条件的农户理性退出集体收益分配权，需要充分尊重农户的乡土情结。所以农民对宅基地支配力量是巨大的[6]。

2.村集体的作用。农村集体作为上传下达的组织，有效落实政府法令条文传达正确解决思想，积极发挥组织领导协调能力，在多方主体中斡旋为各方争取最佳利益。有效保持政策的可持续性、连续性、适应性，结合本地特色发挥能动作用，打消宅基地流转的掣肘。保障农民生活权利，同时润滑协调各方主体发挥最大化效益。

3.企业、金融机构的作用。企业设计项目通过整体开发、农家乐、特色农渔牧等产业模式，结合新时代“互联网+”，利用电子商务、物流配送等有效形式开发生产领域的智慧农业、营销电商、产业链等模式的宅基地资本功能，享受增值利益。依托宅基地的基本特征，建立现代物流园区。做到增加农村的就业机会，为农村带来现代企业管理制度，在农村宅基地的发展中注入新的活力[7]。农村宅基地抵押融资有助于缓解农户的融资约束[8]。农民在宅基地流转过程中转型缺乏资金，第三方的监督和金融机构的有效配合能为其提供发展动力。同时能引导金融资源向广大农村地区聚集，创新宅基地利用形式，更好地实现乡村振兴。

4.政府的作用。政府的行动逻辑主要依据政绩观念、民生观念和社会安全意识。政府落实集体土地所有权、保障农户资格权和房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权等多方面的综合改革[9]。实际的运作之中，现实与法律的差距较大、冲突明显。我国现有的法律条款中有关宅基地的法律文献缺失科学的法理基础[10]，有的时候甚至缺乏专业性文件，导致农村纠纷陷于法律困境，无法得到实质性的解决。政府的明確性行为能够有效确定宅基地的归属问题，为宅基地的流转提供良好的前提条件。

重庆市涪陵区积极探索农村“三变”改革新路径，开创村集体经济发展新模式。涪陵区大顺乡以新兴村为试点，围绕盘活农村闲置资产资源做文章，探索出多主体联动合作共赢的致富之路，推动村集体经济发展壮大、农民增收，兼顾农户、村集体、企业三方利益，坚持发展成果群众共享，唤醒沉睡的宅基地，变“死资产”为“活资产”，为乡村振兴充分释放改革红利。总之，形成内生应对作用和外力制衡策略两部分构成的土地利用多元主体“利益制衡”机制。经济能人带动产业融合，农民倒逼推动政府发挥作用。外生辅以政府规划，村集体精确控制用地存量[11]。兼顾各方主体利益，探索多主体共赢机制能有效助力实现乡村振兴，发展农村经济。

二、农村宅基地主体联动的困境

1.多元主体参与的平台建设不完善。涪陵新兴村的经验证明，虽然有多元主体的参与，但是各主体参与程度大不相同。村集体长期占据村庄建设的主导力量，参与力度大，而政府、企业、村民等其他主体的参与程度都不如村集体，参与力度弱，发挥作用较小，并且参与时间短，尚未挖掘出他们的全部优势功能。

2.多元主体参与的激励机制不完善。新兴村外来企业数量少，在一定程度上可以反映出政府对参与乡村建设的企业进行的政策补贴还不到位，对企业吸引力度较弱。村民出于“参与或者不参与村庄公共事务对个人来说没有什么影响”的心理，对村庄公共事务的决策缺乏参与的积极性、主动性，这也在一定程度上反映了有效的激励机制尚未健全的问题。

3.多元主体数量、类型仍然较少。宅基地参与建设的主体多样性不足，政府长期以来的主导导致其他主体进入难、成本高、经营难，单一主体导致其他群体主动性不强。单一性主体在决策上确实有效且具有时效性，但有一定弊端导致了部分失灵情况，对宅基地的发展产生了严重的影响。参与新兴村建设的多元主体主要包括村集体、政府、村民、外来企业四类，还可以充分利用涪陵地区高校资源，组织地方院校进行有效科研和开发技术支持。积极鼓励社会公益组织等社会多元力量使得多方主体耦合联动的效益得到联系和充分利用。

4.多元主体间的协同性有待增强。多元主体间的沟通和互动机制不健全，导致各主体间的信息共享不能充分实现，矛盾得不到及时有效的解决，从而造成各主体间的协同合力不强的问题。主体之间联系成本较大沟通费用较高，缺乏沟通链接渠道，使得多主体间关系成本高昂导致成本高利润低。

除了以上的问题，还存在着村庄各参与主体对村庄建设的评价如何、对村庄未来建设的期望为何、多元主体参与村庄建设后促进其发展情况如何、带动周围村庄的发展情况如何等问题。

三、建议与措施

1.完善宅基地主体沟通平台。各地需要依托本地资源禀赋，利用本身资源特色，因地制宜进行宅基地开发工作。需要完善和改善基础设施，吸引社会资本投入，鼓励多元主体间合作，实现资金交换、技术交流。

2.制定并实施激励政策。明晰产权是激励多元主体合作的首要前提。需要有针对性地建立可以和城市媲美的法理体系、法律制度和相应的住宅公共政策体系保障农民的宅基地权益。为维稳宅基地利用规划，保证宅基地用途管制的有效性、合理性，应当赋予农民使用者这一主体充分的宅基地分配权利和规划权利，以提升主体参与活力。通过土地结构的优化促进产业结构改革，提升乡村的治理能力，增强农村的经济发展能力。做到“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，为激活闲置农房和宅基地提供制度保障和改革导向。

3.坚持“实践先行、政策指导、法律兜底”这一中国农地制度变革的一般轨迹和路径，在不断的冲突与挑战中顺利完成宅基地过渡。需要在保证农民最基本权益的情况下对农村宅基地进行改造，同时坚持完善内外配套措施，协同各方主体在正确制定的政策下，结合本地情况联合村集体、企业、金融机构实现对宅基地利用的效益最大化。

4.积极联合高校等其他主体平台，发挥宅基地特色。过去的宅基地经营模式属于农民为主体，村委管理的主体机制。农民由于缺乏专业的管理知识，往往有其辛勤劳作，但得不到相应的收获，农民收入水平低导致生活质量差。过去有过联众模式等创新手段，通过公司对整个村庄进行统一经营，不需政府、村民投入，结果表明仅仅只有企业参与，而没有其他主体投入的这一模式是低效、没有价值的。因此，涪陵采取农民流转、村委协助、企业创收、政府推法、多主体合作的形式，实施“闲置农房激活计划”。

5.组织机构多元化。由村组集体经济组织相关成员组成村集体资产管理委员会（简称“资管会”）负责村集体经济经营管理，紧紧联系村党支部的领导，依托政策扶持。村内自身组织载体多样化为解决本地宅基地闲置提供内生动力，吸引外部企业的加入。多主体发挥各自作用时注意多模式创新，坚持因地制宜、先行先试、农民主体、市场运作、重点突破的原则，积极探索集体资产运营模式，盘活利用集体资产资源，增加村级集体收入，促进农民致富奔小康，推动“三变”改革走向纵深，为乡村振兴打造新引擎。多种主体耦合联动根据不同的需要情况进行适宜性分析，最终决定适宜方案。通过“村资管会+企业+农民闲置宅基地”，由农户填写自愿退出集体宅基地申请书，交由资管会，资管会依据“三议”决策机制形成收储标准后，与农户签订宅基地退出补偿协议，收取宅基地房屋产权证书。资管会通过统一招商，引入城市资本，对原址宅基地修复或改建符合当地特色的民宿经营点，打造乡村旅游民宿经济。也有“村资管会+企业+农民土地村资产管理委员会”通过对农户土地经营权进行代管，对土地进行丈量清算，按照1亩/股确权量化，并与资管会签订股权托管经营协议。资管会围绕产业规划布局，通过统一招商，引入城市资本，发展特色效益农业。

6.主体系统体系化。资管会设置理事会（由资管会成员组成），系村资管会的常设办事机构，其中设理事长1名、副理事长1名、理事5名;设置监事会，设会长1名（可由村监督委员会主任兼任）、成员2名（可由村监委会成员兼任），形成自身组织体系、组织系统。同时强调资管会人员与监督小组人员不得交叉任职。理事会和监事会各司其责，使处理土地问题专业化，两者联合形成成熟的体系以达到效益的最大化。企业充分调动其技术、市场优势，利用本身经验结合本地特色资源进行发展。农民提升信任指数，积极配合各方主体。

7.管理范围明确化。各主体通过条例规定划分自身管理范围，明确管理权限，重视自身管理责任。村集体管理所有自然资源;村民小组委托代管集体资产资源;资管会依法投资、投劳于村庄科学、文化、广播、电视、卫生、体育等设施，完善管理工作，制定和执行村集体资产管理制度;理事会系村资管会的常设办事机构，资管会负责日常经营;村民可以有效提供自身土地情况说明种植经营意愿，有效参与生产建设活动，同时提供创新手段;企业针对市场渠道窄小、技术不成熟、营销策略平淡化进行处理加工，为宅基地建设发展和利用提供借鉴手段和方法;监事会加强对村资管会执行全体成员会议决定事项的情况进行监督。各方明确管理范围管理事项，通过条例进行对象约束，从而完善责任制度，刺激各方主体协调自身管理。

8.经营模式流畅化。不同主体联动结合采取不同的管理经营模式，集体资源资产按照所有权与经营权分离的原则，采取多种经营方式，实行有偿使用。经营方式由资管会决定，可由资管会直接经营，可实行承包、租赁经营，也可以实行集体资产参股或股份合作等经营。直接经营集体资产的提出经营目标，明确经营责任。承包、租赁经营公平公正公开，确定经营者后提供担保，签订承包或租赁合同，进行股份合作经营评估。经营各环节紧密衔接，模式过渡順利。同时采取“三议”决策机制达到分配合理化，力求保障各方主体的参与积极性，使得经营模式流畅化。

参考文献：

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