耕地保护土地管理新机制构建分析

田建新

【摘要】土地资源管理机制是我国行政管理体系的重要内容，其中包括耕地土地保护管理机制。本文从耕地保护视角出发，探究现阶段土地管理新机制构建中存在的问题，并提出能够解决土地管理制度不完善、土地利用规划不明确、农民耕地保护意识不强、合法权益得不到保障等问题的机制构建路径，以期推动耕地资源管理可持续发展进程，以供参考。

【关键词】耕地保护;土地管理;管理机制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

10.215

利用经济、行政、法律、技术等方式方法对耕地资源进行数量、质量管理，以此实现保障国土资源安全、提高土地资源利用效率、规范土地资源使用行为的目标，促进耕地资源可持续发展。为进一步让群众深刻认识到饭碗端在自己手中，就需要相关部门构建符合时代发展的耕地保护土地管理机制，从而保障国家土地资源安全，提高全民守法意识。

1、土地管理新机制构建存在的问题

在十四五规划建议和2035年远景规划展现的背景下，使得耕地保护土地管理迎来全新的机遇与挑战。目前，新机制构建中存在问题可归纳为以下几方面：

1.1土地管理制度亟待完善

土地管理制度亟待完善，主要体现在征收征用农村集体土地过程之中，比如：部分地区在征收征用集体土地时的随意性较大，个别领导认为只要项目可以顺利落实，无需考虑用地类型，占用即可，在事后召开有关部门负责人会议后，形成文件，并要求相关部门在固定时间内办理，否则就对该部门行政问责。由此可见，在这些地区，最大的违法主体是政府，占用土地的决策过程被个别领导所把持。

1.2土地利用规划需要强化

在土地利用规划方面，政府部门应遵循《基本农田保护条例》、《土地管理法》等法律法规规定，落实国土空间开发保护要求;提高土地节约利用水平;统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展。严格土地用途管制，严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地;国家建立国土空间规划体系。坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化布局空间结构和布局，提高国土空间开发、保护质量和效益。

1.3农民耕地保护意识不强

在城市化建设不断加快的背景下，国家将工作重心放在城市生态文明建设上，使得耕地保护与利用得不到充分重视，并且许多基层群众并未认识到饭碗掌握在自己手中的重要性，时常出现违法占用耕地资源的问题，从而影响耕地保护土地管理新机制的实行。农民从事农业耕种投入与产出与其他行业相比过低，影响农民种粮的积极性。解决的办法之一，通过国土空间规划的编制，突出当地的地域特色，充分体现功能作用，带动适宜产业发展，增加农民就业，提高农民收入，使其获得感和幸福感得到进一步提高。

1.4群众合法权益缺乏保障

耕地资源是农民维持收入的重要来源，若国家在征用集体土地资源的同时，忽视对农民群众利益的补偿合理性诉求，进而影响长效土地管理机制的构建，同时不利于农民耕地保护意识的增强，导致耕地资源利用效率呈现下降趋势[1]。

2、耕地保护下构建土地管理新机制路径

2.1构建系统的耕地保护与管理体系

目前的耕地保护工作具有全局性与战略性，促使相关部门应从全局角度出发，为优化土地资源管理工作提供有力保障。首先，理顺《土地管理法》与《农村土地承包经营法》的关系。不同地区耕地使用计划、使用方向具有一定差异性，并且土地管理部门与农业农村部门职能有交叉的地方，要求相关部门应结合耕地保护法律法规要求，坚持耕地保护原则以及科学的分配计划，按照土地资源质量情况、地势情况、数量情况等进行合理分配，避免由于职责不明而影响耕地保护措施的落实，保障耕地保护土地管理工作顺利开展。其次，坚持最严格的耕地保护土地管理制度。耕地资源是确保国家粮食安全、维护社会和谐稳定、促进经济发展的重要基础，地方政府以及相关部门应坚持“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的责任机制的形成，并且充分利用卫星技术、航测摄影技术等，建立起完善的耕地资源信息库，以此推动长效耕地保护土地管理机制的构建，为未来土地保护与管理工作的有序开展奠定坚实的基础。最后，明确地区范围内永久耕地资源的规定。村镇与城市土地资源规划管理是土地管理工作的重要内容，只有做好村镇土地管理区内的耕地资源保护与利用工作，才能推动城市化建设进程。

2.2强化耕地资源五位一体利用目标

耕地保护下土地管理新机制的构建，应注重系统性与兼容性的提升，并结合社会经济发展实际情况以及实现国家战略目标实际需求，对耕地资源规划使用进行合理安排[2]。一方面，强化耕地资源五位一体利用目标，注重土地资源文化生态景观质量与数量的均衡发展，加强耕地保护下土地资源使用者的保护，积极运用经济生态理论分析土地资源利用与规划，充分发挥出耕地资源在调节生态环境方面的作用，以此提升土地资源配置合理性与科学性，为进一步营造良好的生态环境奠定坚实的基础。此外，针对未来发展阶段中耕地保护重大建設项目，应依据土地利用总体规划、第三次国土调查、耕地质量等别评价、生态保护红线等成果，逐块查实土地使用途径，最终确定划入土地利用规划中基本农田以及其他耕地的图斑与面积。另一方面，切实强化空间规划的引导作用，突出耕地保护土地管理的地域特色。2015年10月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上审议了《省级空间规划试点方案》，强调城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界主体功能区域的土地资源管理，在未来一段时期内，重点围绕生态环境共治共保、城镇密集地区协同规划建设、公共服务设施均衡配置等方面的发展要求，健全国土空间用途管制制度，优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间。

2.3加强耕地资源使用行为的监督

进行耕地保护土地管理工作过程中，监督机制的落实需从以下几方面加强：第一，加大查处违法用地行为力度。根据《土地管理法》《刑法》342条规定，对基本农田占用5亩以上、其他耕地占用10亩以上的行为，以破坏农用地罪将违法主体移送公安机关，并追责当事人刑事责任，以此达到警示群众的作用。侵犯设施农用地备案行为在近些年较为常见，所谓的设施农用地备案是指为从事农业生产活动配套，按一定比率允许经营者搭建用于堆放农业设施的临时建筑，但实际上，有些地方为规避违法占用土地行为，以农用设施备案代替建设用地审批手续，比如今年来清理的大棚房，针对此类行为，应从土地征用考核开始，强化耕地保护资源使用审批、评估、建设、监督等环节，将耕地占用以及耕地复垦情况如实体现在审批报告中，以此提升土地管理机制实效。其次，公开进行规范使用耕地的流程。完整、透明、全面的土地资源审批流程，是避免不合理用地行为出现的重要保障。一方面，切实加强国土资源规划与管控力度，通过加强监管提升土地审批工作规范性。另一方面，完善土地出让评估机构库，针对不同用途、使用情况的土地开展对比评估工作，以此增强实际操作流程的规范性。此外，还应重视土地测绘工作，充分发挥出测绘结果在构建耕地保护土地管理机制中的作用，实现土地利用资源最大化。最后，引导农民群众参与到耕地保护工作中。土地管理部门在尊重农民意愿的基础上，采取有效措施控制政府得到的更低成本，并确保转用后的耕地不可出现亏损，积极运用复合经济手段挖掘耕地资源的深层次价值，避免溢价影响社会经济的发展，以此调动广大基层群众配合耕地保护工作的积极性，推动土地管理工作常态化[3]。

2.4建立健全基层农民权益保障体系

土地管理以及相关部门应根据耕地保护实际要求，在合理规划耕地资源布局的基础上，积极结合新时代下国家战略目标，对土地使用结构进行科学调整。通过构建全新专项资金机制，专项资金机制又被成为地票，其作用为开发保护、复垦和整治土地用途。简言之，这项机制的实施可以保证耕地数量与质量措施落实到实处，并持续强化部门执行力度，由土地管理部门统一发放专项资金，并及时纠正工作中存在的问题，以此调动基层群众参与耕地保护的积极性与主动性，促使农民权益得到保障。与此同时，土地管理部门注重耕地保护责任制的建立，对现有的土地利用规划以及耕地保护标准进行优化与调整，促使农民采取合理方式利用耕地资源。此外，通过正确的方式引导农民自愿、依法进行土地承包活动，通过完善相关政策与法律法规、完善土地流转制度和办法，确保拥有土地承包权的农民与承包者在签订法定合同时，不会出现权益损害的问题。同时，在保证耕地总量不变、宅基地总控、集中规划整理的基础上，引导农民从传统散居向小规模聚居转变，推进节约集约用地。在耕地保护土地管理工作队伍方面，应结合《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国行政法》《中华人民共和国土地管理法》等，建设一支具有活力、政治可靠、勇于创新的土地管理工作队伍，坚持逢进必考的原则，公平、公正、公开进行招聘活动，确保土地管理工作人员业务能力与综合素养符合招聘岗位设置要求，实现长效土地管理新机制的构建。

结论：

综上所述，耕地质量与数量在城市规划进程加快下呈现下降的趋势，促使国家与相关部门认识到构建新的耕地保护土地管理机制的重要性。因此，为适应新时代下国家土地资源管理，从构建系统土地管理体系、强化资源利用目标、加大土地管理执法力度、健全群众保障体系等方面进行创新，实现耕地保护土地资源管理全新機制的构建，为国家建设生态文明社会奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]徐坚.构建新形势下耕地保护的长效机制探析[J].产业科技创新，2020，2（02）：23-24.

[2]李春河.建立耕地保护的土地管理新机制解析[J].科技经济导刊，2018，26（19）：128.

[3]王玉慧.土地利用的经济生态位分析和耕地保护机制研究[J].工程建设与设计，2020（02）：216-217.