基于铁路工程单价承包合同的投资管理研究

陈 朝

(中国国家铁路集团有限公司，北京 100844)

0 引言

铁路作为国家的重要基础设施，是国家综合交通运输体系的重要骨干，是交通强国的具体体现，在我国经济社会发展中具有不可替代的战略地位。“十四五”时期，铁路建设投资将逐步由中央投入为主，转向中央和地方并重的城际铁路、市域(郊)铁路和铁路专用线建设，将掀起地方铁路发展的高潮，铁路建设市场化深度进一步释放。原铁路总公司发布的《铁路工程工程量清单计价指南(土建部分)》(铁建设[2007]108号)和《铁路工程工程量清单计价指南(四电部分)》(铁建设[2009]126号)，在浩吉铁路(原蒙西至华中铁路)、常益长铁路等铁路项目采用工程量清单单价承包模式具体实践的基础上，经过十来年的摸索总结，国家铁路局于2020年2月26日发布了新的TZJ 2006—2020铁路工程工程量清单规范(国铁科法[2020]8号)，国铁集团也相应修订了《中国国家铁路集团有限公司铁路建设项目施工单价承包管理办法》(铁建设[2020]192号)。一系列政策文件的施行意味着铁路工程建设项目已逐步由传统的总价承包过渡到市场化的单价承包时代。

1 单价承包合同的特点分析

1)量价分离、风险共担。

建设单位承担非承包人原因引起的工程量清单子目工程数量变化风险，承包人承担工程量清单子目综合单价变化风险。

2)公平竞争、市场定价。

单价承包合同使所有投标人能够在招标人提供的同一工程量平台上进行价格方面的公平竞争，通过公平的市场竞争最终确定合理的工程价格。

3)按图验工、据实计价。

依据《工程量清单规范》计算规则，根据设计图纸施工，按实际完成的工程量验工计价。

4)单价合同为开口合同，各种因素都会直接影响投资变化。

建设单位要围绕单价合同风险要素，建立健全工程量清单编制、招标投标、合同变更、验工计价、变更设计、价差调整和索赔事项等环节程序制度。

2 单价承包模式下铁路工程项目各阶段要点

2.1 设计阶段

项目设计阶段，采用单价承包模式的铁路工程项目对施工图设计深度标准要求比总价承包模式更高，要求图纸数量更加准确、清单子目更加科学合理，施工图设计深度达到可直接用于铁路现场施工。同时，设计时应尽可能考虑施工效率及可操作性，选用工厂化、集中化施工方法，如铁路涵洞施工时尽量采用预制法施工，在保证工程质量的同时，控制投资费用。为减少施工设计图纸出现差、错、漏、碰，要求设计单位、施工图审核单位详细审查施工图，确保图纸结构尺寸与数量一致。

2.2 招投标阶段

铁路工程项目工程量清单一般是由设计单位编制，设计单位需改变在施工总价承包模式下的思维习惯，提高设计精度和准确性，防止出现差、错、漏、碰问题给投标人报价提供策略空间。为降低铁路工程项目的投资风险，在勘察设计委托合同中约定“设计单位对铁路工程量清单数量准确性和真实性负责”。招标人在编制招标文件时，根据铁路工程量清单规范，结合建设项目的特点，在专用条款对应节、目中加以细化、补充、完善，规避和降低项目实施过程中的不可控风险。编制铁路工程施工招标文件需要注意以下事项：

1)限制不平衡报价的幅度。根据铁路工程项目的特点对实施过程中可能发生较大变化的清单子目，公布重点清单子目基准单价或计算方法，在招标文件中合理设置不平衡扣分标准。

2)完善清单子目涵盖的内容。单价承包模式工程量清单子目编制应结合铁路工程项目特点，以方便现场验工计价、施工管理为原则，尽量减少以“元”为单位条目，对工程类型及含量较多且费用占比较大的条目，可对《铁路工程工程量清单规范》中章节条目进行拆解细化。如：桥梁章节钻孔桩按桩径划分，墩台按空心墩、实心墩分类等，隧道章节辅助导坑参照正洞清单子目设置，隧道衬砌混凝土划分为拱墙、仰拱、仰拱填充、水沟电缆槽、水沟电缆槽盖板等细项，四电部分按照不同类型、标准等细化。

3)对铁路工程项目采用新材料、新工艺、新技术的计量需特别说明。

4)提供主要材料的指导性运输方案。

投标人以招标人提供的铁路工程量清单为基础，按照铁路工程施工招标文件中相关要求，根据自身的技术、财务、管理能力进行投标自主报价。

2.3 实施阶段

1)计量管理。

根据合同约定，按季度或月计量。在办理计量验工时，依据铁路工程工程量清单规范计量数量，按铁路工程施工图纸(含变更设计图)要求，经监理工程师验收合格的实际完成数量，及合同约定的清单综合单价据实计价。

以分项工程为单元进行验工，分项工程验工单有具体的单位工程、分部工程、分项工程内容，及对应分项工程的清单数量，验工单需施工单位、监理单位、建设单位现场指挥部确认。非单个独立的结构物，计价资料需要附相应计算公式，如土石方工程、路面工程。根据经签章的分项验工单，以清单为口径列表统计汇总，清单汇总数量即为本次该清单项计量数量。

2)变更管理。

a.在铁路工程施工准备阶段，由建设单位组织设计、监理、承包人对设计施工图纸数量进行清理，与中标工程量清单数量对比增减，修正施工图纸与清单之间的差、错、漏、碰变更，锁定图纸投资。

b.对在项目实施期间发生的变更，按照《中华人民共和国标准施工招标文件》(2007版)变更估价原则：除专用合同条款另有约定外，因变更引起的价格调整按照本款约定处理。已标价工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价。已标价工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理人按第3.5款商定或确定变更工作的单价。已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可按照成本加利润的原则，由监理人按第3.5款商定或确定变更工作的单价。

建议在招标文件专用条款中细化新增单价确定原则，如工程量变化超出一定幅度范围，超出部分工程量如何调整综合单价。

c.桥梁、路基、隧道岩溶和采空区处理，隧道帷幕注浆、径向注浆等采取预设计的工程，纳入工程量清单以暂列金额计入，现场实施后根据实际发生情况按变更设计程序办理。

3)材料调差。

铁路工程项目材料价差调整坚持风险共担、合理分摊原则，单价承包模式下的材料调差，材料价格自初步设计概算编制期起，2年之内不进行调整；超过2年的，主要材料价格可按国家、行业以及国铁集团相关规定进行调整。工程量清单子目单价中合同约定调整范围外的物价波动，以及子目项下包含的工程 (工作) 内容数量变化等不予调整。

2.4 结算阶段

单价承包模式下的铁路工程项目结算可在合同约定范围内的工作内容履约完成后，建设单位需对施工单价承包合同的工程量、 单价、 总价进行全面审核，及时办理工程结算。单价合同按照风险各自承担原则，避免扯皮纠纷，在一定程度上能提升结算效率，缩短了结算时间。

2.5 竣工财务决算阶段

《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目竣工财务决算工作的通知》(铁总建设[2019]104号)明确要求：“建设项目初步验收后一年内，要求编制完成竣工财务决算报表并报总公司”。铁路工程项目单价承包模式的结算数量为施工图纸(含变更图纸)数量，与现场实际完成情况一致，将计量资料加以梳理，即可作为固定资产交付数量的依据，也可作为竣工财务决算编审单位的编审依据，大大缩短了固定资产交付基础资料准备的时间。竣工财务决算编制工作量的减少，有助于推进投资管理工作的尽快完成。

3 铁路工程量清单与公路工程量清单对比分析

我国公路建设领域引入FIDIC合同管理模式进行计价和结算，经过多年实践，已经有了完备的投资管理体系，纳入《公路工程标准施工招标文件》一并施行。本次分析铁路工程工程量清单规范，参照公路工程工程量清单计量规则，列举部分内容对比，见表1。

表1 公路清单和铁路清单对比表

通过以上对比分析，公路工程和铁路工程清单规范利弊总结如下：

1)涉及第三方，非承包人能够控制费用风险的项目，公路工程由建设单位统筹，减少施工方风险，有利于现场工作推进。

2)铁路工程清单划分侧重专业工程、单位工程，倾向预算项目结构，公路工程侧重清单，清单章节地位优于单位工程。

3)铁路工程清单按工艺、工法划分，公路清单按常规工法施工，比铁路工程更具有竞争性报价，清单个数的优化也便于清单计价管理。比如铁路桥梁桩基础子目包含了钻孔桩成孔、钢筋笼制安、混凝土浇筑等工作内容；桥梁承台子目包含了混凝土浇筑及养护、钢筋绑扎、模板安拆等工作内容；路基土(石)方开挖子目包含了挖土(石)、装运、增运等工作内容；桥梁基础辅助设施等子目以“元”为单位，桥面系以“延长米”为单位，粗犷式的清单设置给准确确定项目完成投资和过程验工计价带来了一定的困难。

4)公路工程对特殊情况下需要采取措施的施工，影响工程量不大、造价小的因素不单独考虑。

5)铁路工程按指导性施工组织设计编制工程量清单规范，约束性强，缺乏市场化视角导向。

6)四电工程部分工程量清单以站为单位，划分太粗，不利于变更设计设备的增减、优化可借鉴和利用清单。

7)激励约束考核费，铁总建设[2015]326号补充文本中规定激励约束考核费在暂定金额中计列，未明确比例。为保证激励约束费用起到较好的效果，建议在清单中单独增加该项，按铁总建设[2018]124号指导意见，考核费用按合同总额的0.5%控制，根据信用评价结果和发包人制定的考核办法进行考核，在建设项目激励约束考核费用总额不变的前提下，全线统筹使用。

4 对策及建议

1)建设管理水平需要进一步加强。实行铁路工程项目单价合同承包模式，对建设单位、设计单位、监理单位人员提出了更高的要求，现场需配备足够的技术资源。特别是勘察设计质量及工程量清单准确性是铁路工程项目单价承包风险管理控制的基础，设计单位必须提高施工图设计质量，建设单位必须认真做好施工图审核，详细审查施工图预算，认真编制招标预算以及工程量清单，确保图纸和工程量清单中不出现差错漏碰等设计质量问题，监理单位必须认真履行监督职责，把好安全、质量关的同时，严格审核施工方案、变更签证、工程索赔等事项，严格控制投资。

2)科学合理设置清单，规避投资风险。TZJ 2006—2020铁路工程工程量清单规范需要进一步突出工程量清单的作用，弱化单项工程、单位工程，合并同一工作内容，形成清单项的唯一性。清单项的多少不影响以施工图预算的招标控制价，唯一清单项的目的是降低合同管理难度，便于计量、计价，规避为项目实施期获利的不平衡报价。在铁路工程项目单价承发包时，尤其要解决施工招标阶段的不平衡报价问题，应通过打分和设置招标控制价的形式进行限制。招标文件发布后，建设单位对发现的设计文件中差错漏碰、数量差异大、价格幅度大的项目通过补遗、答疑的方式规避不平衡报价；在评审过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价，或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相应的证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相应证明材料的，评标委员会应当认定该投标人以低于成本报价竞标，否决其投标，促使投标人合理报价在招标文件评分办法中增加了因不平衡报价超过15%扣分的条款等规避投资风险。

3)完善相关制度办法，加快市场接轨力度。铁路工程项目单价合同承包模式的大力推广，是铁路建设深入市场化的标志，可竞争的市场化价格，对铁路建设项目投资管理有着积极的推动作用。但是目前铁路工程项目单价合同承包模式对应的配套制度尚不完善，相关职能部门需对单价承包模式下的变更设计、投资控制、验工计价、工程量清单设置等管理制度和办法进一步细化完善，以满足工程建设管理需求。

5 结语

铁路单价承包合同的大力推广对铁路建设的市场化起着积极的促进作用，相比传统的铁路工程总价承包合同而言，铁路单价承包合同在招投标管理、合同管理、风险共担、验工计价等方面具有明显优点。通过总结铁路工程设计阶段、招投标阶段、实施阶段、工程结算阶段及竣工决算阶段的实施要点，对比分析公路行业和铁路行业的工程量清单计算规则的章节划分、清单设置等方面的优缺点，研究提出一些对策建议，为铁路工程单价承包的推广和实施提供参考借鉴。