推进超特大城市社会治理现代化

胡杰成

习近平总书记强调，“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”。党的十九届五中全会提出，“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”，“加强特大城市治理中的风险防控”。这对“十四五”时期推进超特大城市社会治理现代化提出了明确要求。

一、超特大城市社会治理关系社会稳定和国家安全

超特大城市在全国人口和经济方面占有举足轻重的地位。按照《2018年城市建设统计年鉴》，我国有超大城市6个，包括上海、北京、重庆、广州、深圳和天津;特大城市15个，包括武汉、成都、东莞、南京、杭州、西安、沈阳和青岛。21个超特大城市城区总人口达到15749.04万人，占全国城市城区总人口的30.79%。2019年21个超特大城市地区生产总值合计为273037.15亿元，占我国国内生产总值的比重为27.56%。

超特大城市是双循环新发展格局的战略支点。近年来，被美国列入所谓“实体清单”的中国高科技企业主要分布在超特大城市。这种外部打压带来的负面影响不仅限于特超大城市本身，还会波及我国科技、产业和经济全局;不仅限于经济层面，而且会通过就业、社会预期等因素传导至社会稳定层面，进一步破坏经济发展环境。

超特大城市社会治理问题和风险具有明显的高风险、强传播、广波及、重损害特征。国内新冠肺炎疫情起源于武汉，通过人口流动渠道，迅速扩散，波及全国，对我国经济社会秩序、人民生命健康造成严重伤害。这强烈警醒我国加强和创新超特大城市社会治理，防患于未然。经验证明，超特大城市还容易成为外部敌对势力制造社会混乱、干涉他国内政的主要目标和切入点。

二、“十四五”超特大城市社会治理问题和风险不容忽视

一是复杂经济形势和结构调整带来的治理问题。由于疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固，加上超特大城市产业转型升级、城市更新改造的深入推进，有可能影响就业、收入、劳资关系、基层秩序等社会领域，增加社会不稳定风险，诱发规模性失业、劳资纠纷、居民冲突、群众信访等社会问题和矛盾。

二是社会结构变化带来的治理问题。“十四五”超特大城市居民的民生需求将进一步上升和多元化，住房、就业、环保、养老、医疗等群众高度关心的民生问题如果解决不好，有可能诱发较大社会矛盾。随着社会利益关系复杂化，超特大城市涉农民工权益保障、劳资纠纷、军队退役人群、征地拆迁、房地产、“邻避”问题、养老金“倒挂”群体等矛盾纠纷预防化解压力较大。

三是技术变迁带来的治理问题。“互联网+”新技术新业态新模式不断涌现，带来了相应的监管难题和治理问题。例如，一些人打着“金融创新”旗号，假借P2P平台进行非法集资，悟空理财、凤凰金融、爱钱进等P2P投资受损人员较多。

四是不确定因素带来的社会风险。超特大城市由于人口规模大、人口流动性强、国际交流频繁，面临的公共卫生风险始终不可忽视。“十四五”各地社会治安基本面有待稳固和改善，危害国家政治安全的重大敏感事件、暴恐袭击、颜色革命不可不防。

三、超特大城市社会治理存在不少突出体制机制障碍

一是超大城市社会治理主体体系不健全。党委领导、政府负责的社会治理组织和工作体系不完善，社会治理工作分散于多个部门，职能碎片化，缺乏统一领导的专门机构（如经济领域有财经委、发改委），难以宏观指导和统筹协调。社会治理法规、规划、标准等方面建设短板明显。

二是超大城市社会治理基层平台不巩固。政府治理与社区自治的职责分工有待规范化。基层部门与街道社区条块协同机制不健全。新冠肺炎疫情防控表明，基层社区在人员队伍、服务能力、硬件设施等方面都欠缺较大。

三是超大城市社會治理关键环节不完善。源头治理机制仍然较为薄弱，社会公正和法治有待进一步完善。应急管理体系存在差距和不足，突发事件防范和预警体系、应急保障综合能力、应急保障重要基础设施等有待改善。

四是超大城市社会治理技术支撑有待加强。不同部门、不同层级的信息平台各自为政，信息共享滞后，重复建设、资源浪费问题突出。各行业信息化应用水平不一，普遍缺乏数据深度挖掘与应用。信息安全保障滞后于新技术新业务的发展。

四、“十四五”时期推进超特大城市社会治理现代化应做好“三大统筹”

统筹社会治理与城市治理、经济治理。习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中强调，要构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。应推进社会治理与城市规划、空间布局、人口调控、基础设施建设、整治更新等统筹协同、有机衔接，与产业结构调整、重大体制改革、区域发展、对外开放等系统谋划、配合推进。

统筹社会治理与民生保障。党的十九届五中全会提出“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，民生保障和社会治理共同构成了社会建设领域，两者互为条件、相互增进。应通过不断提高保障和改善民生水平，优化阶层结构，加强对社会风险和矛盾的源头治理。通过加强和创新社会治理，扩大社会参与、激发社会活力、维护社会稳定，提升民生保障的针对性、供给效率和落实效果。

统筹维护社会秩序与增强社会活力。有效的社会治理不能落入“一管就死、一放就乱”的治理陷阱。法治是社会治理现代化的根本保障和重要依托。应通过法治明确和维护各个社会主体的权利、责任和义务，协调处理各类社会关系，实现秩序与活力的兼顾协调、相互增进。

五、着力完善超特大城市社会治理的基本制度框架

一是强化党的领导地位和政府主导责任。建议各超特大城市在党委系统成立社会治理工作委员会，作为专门领导负责社会治理工作的常设实体部门，负责统筹协调、监督落实社会治理各项重大任务。加强社会治理地方性法规、规划建设，探索建立社会治理标准体系。例如，2017年9月，成都市在全国率先设立城乡社区发展治理委员会这一实体机构，整合与社区治理相关的40多个部门的职能，统筹各类治理事项和资金，有效解决了“一个部门抓不了、多个部门抓不好”的社区治理难题。2020年12月，成都市启动实施《成都市社区发展治理促进条例》，为推进特大城市社会治理现代化奠定良好的法治基础。

二是大力加强超特大城市基层社区治理。在法规层面明确社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项、禁止准入事项，推进基层政府治理与社区自治的关系规范化、法制化、稳定化。强化社区党的建设、教育引导群众、发展群众自治、统筹社会服务、协助公共服务等职能。加大财政保障力度，将基层组织活动和公共服务运行经费、社区工作者基本报酬、社区服务实施和信息化建设经费等纳入财政预算。畅通社区工作者来源渠道，提高薪酬待遇、拓宽发展空间。

三是着力完善社会矛盾风险源头治理和应急管理。从源头预防基层社会矛盾和风险。健全老旧小区改造、城中村整治居民协商机制，合理平衡公共利益与个体利益。充分保证公众对于重大公共决策的知情权和参与权。据摸查，目前全国需要改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，量大面广，情况各异，任务繁重，其中超特大城市就有大量亟待改造的老旧小区。只有健全老旧小区改造居民参与机制、协商机制、长效管理机制，尊重居民意愿，推进共建共治共享，才能真正将改造这一好事办好，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。还应加快建设集中统一高效的应急指挥体系，推动新兴技术与应急业务深度耦合，完善城市应急基础设施，提升应急管理能力，应对各种传统和新型城市风险。

四是加强社会治理信息化建设的统筹规划。近年来，社会治理信息化成为各超特大城市共同努力的方向，如上海市加快推进“一网通办”“一网统管”建设，杭州市依托“城市大脑”和区块链技术加强智慧治理。下一步应加大力度打通信息互通的“最后一公里”，实现数据互联共享。围绕公共卫生、重大疫情防控、社会治安、矛盾纠纷、社区服务、安全生产等问题，加快大数据、人工智能、5G、区块链等先进技术的深度应用。加大对社会治理信息安全的法治保障。

六、突出问题导向维护超特大城市社会安全和稳定

一是加强民生保障改善，筑牢社会安全和稳定的根基。坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业。着力做好超特大城市高校毕业生等青年就业工作，创造更多适合毕业生的知识型、技术型、创新型就业岗位。健全困难群体就业援助制度，对零就业家庭成员等困难人员提供“一对一”精细化服务。强化问题导向，紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，加快健全多层次社会保障体系，加强民生兜底。深入研判超特大城市人口老龄化趋势，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全养老服务体系。

二是包容重点社会群体，防范社會阶层断裂和矛盾。大力推进超特大城市农民工社会融合，优化以居住证为载体、以积分制为办法的进城农民工基本公共服务提供机制，扩大进城农民工基本公共服务覆盖面。依法保障进城农民工的农村土地权益。拓宽进城农民工社会参与渠道。持续提升年轻人的社会安全感、认同感，激发年轻人创新创业活力，促进其实现个人和社会价值。从就业创业、住房、子女教育、文化休闲等年轻人切身利益问题入手，完善民意表达、接收、吸纳与反馈机制，满足年轻人的权益表达诉求。

三是化解突出社会问题，确保社会良性运行。强化法治保障作用，完善社会矛盾预防化解机制，重点应对好劳资关系、征地拆迁、生态环保、业主权益、特殊人群待遇等方面问题。建立协调处理互联网新业态劳资关系的法规政策，完善处置新业态劳资纠纷的办法和手段。建立健全监管长效机制，促进互联网金融健康发展。积极构建网上网下相结合的网络社会综合防控体系，加强网上常态化公开执法巡查，持续依法严打网络诈骗、黑客攻击和侵害公民个人信息等高发频发犯罪活动。

四是应对重大社会风险，提升城市安全韧性。大力健全公共卫生应急管理体系、重大疫情防控救治体系，提高风险感知研判的灵敏性、应急决策的超前性、防控措施的精准性。着力完善基层医疗卫生服务体系，提高基层医疗卫生工作者工资待遇水平，平战结合完善社区公共卫生基础设施。完善国家安全警卫工作体系，开展维护政治安全攻坚战，严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动，实现危害国家政治安全的重大敏感事件和暴恐袭击案件“零发生”。

（作者为国家发展改革委体管所社会调查室主任、副研究员）