完善新型城镇化战略提升城镇化发展质量

史育龙

城镇化是伴随经济发展出现的社会结构重大变化，世界各国在迈向现代化过程中，都经历了城镇化这一深刻的社会变革。新中国成立后，城镇化经历了曲折坎坷的发展历程。改革开放以来，城镇化与经济社会发展相伴随行，成为中国人民从“站起来”走向“富起来”的重要体现，也必将成为“强起来”的重要动力。党的十八大以来，以人为核心的新型城镇化取得显著成效，为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标做出了重要贡献。“十四五”时期，我国进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，全面准确贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，城镇化依然是具有全局意义的重要力量。为此，系统总结推进新型城镇化、提高城镇化质量取得的进展成效，发现传统城镇化发展方式存在的顽症痼疾，探索切实转变城镇化发展方式、促进城镇化质量持续提升的有效途径，对于进一步释放城镇化有效扩大内需、改善要素供给、提升公共服务水平、促进区域协调和推动社会进步的积极作用，加快社会主义现代化建设进程具有重大意义。

一、城镇化战略的历史演进

马克思主义经典作家对于欧洲在工业革命后出现的城镇化浪潮有过不少论述。恩格斯在《英国工人阶级状况》一书中，描述了人口和劳动力在工业化进程中向城市集中，由此产生的集聚效益成为推动城镇化进程的重要力量。他写道：“这种大规模的集中，250万人这样聚集在一个地方，使这250万人的力量增加了100倍，他们把伦敦变成了全世界的商业首都。”1945年，毛泽东同志在《论联合政府》一文中也做出预言：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”。这里讲的长过程，就是城镇化过程。

新中国成立后的相当一个时期内，为尽快实现工业化，我们建立并不断强化城乡二元体制，城镇化长期受到抑制。直到上世纪70年代末，城镇化率也只有18%，不仅低于世界平均水平，也低于发展中国家的平均水平。直到改革开放以后，以农村家庭联产承包责任制的改革为先导，大量农业富余劳动力得以从农业领域进入非农产业，以1984年允许农民自理口粮进入县城以下城镇务工经商为開端，城镇化展示出强劲的发展活力。党的十四大确立社会主义市场经济的改革方向之后，城镇化进入了持续快速发展阶段。1997年亚洲金融危机爆发，对于经济增长具有重要支撑作用的出口贸易增速下降，启动内需市场成为必然选择。面对乡镇企业开始萎缩，乡镇企业职工逐年减少的情况，城镇化对启动内需的巨大潜力受到重视。但囿于当时城市经济体制刚刚启动，尽管当时深圳等经济特区已经显示出强劲的发展活力，浦东开发开放也取得显著成效，依然把城镇化的重点放在了小城镇。1998年10月党的十五届三中全会审议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”的重要判断。到1999年的中央经济工作会议上，进一步提出“发展小城镇是一个大战略”的著名论断。

进入新世纪，在研究制订“十五”计划时，第一次明确提出了“积极稳妥地推进城镇化”，城镇化首次成为国家战略。2001年中国加入世界贸易组织后，快速融入世界经济体系，外向型加工制造业迅速扩张崛起，农业富余劳动力大规模进入城市非农产业。2002年党的十六大提出了“加快城镇化进程”“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”的要求，城镇化的重点不再聚焦小城镇。2007年，党的十七大把“中国特色城镇化道路”与中国特色自主创新道路、新兴工业化道路、农业现代化道路和政治发展道路并列，作为中国特色社会主义道路的重要内容。

2008年，全球金融危机爆发，对世界经济格局产生深远影响。在应对危机影响过程中，中国成为全球第二大经济体、制造业第一大国和第一大货物出口国，在全球经济体系中具有举足轻重的作用。与此同时，在快速工业化、城镇化发展进程中，出现了大量农业转移人口难以融入城市社会，土地、能源和水等资源消耗快速增长加大环境压力，城镇空间分布和规模结构不合理、自然历史文化遗产保护不力等突出问题和矛盾，这种以物质形态的项目建设为主要内容、忽视人的主体地位和生活感受的传统城镇化模式，引发全社会的批判性反思。

2012年，党的十八大把“城镇化质量明显提高”作为全面建成小康社会的重要要求，明确提出走中国特色新型城镇化道路。2013年底，首次召开了中央城镇化工作会议，习近平总书记在讲话中明确指出：“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”强调“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。”新型城镇化强调人的主体和核心地位，顺应了绿色低碳发展的时代潮流，抓住了信息智能技术飞速发展的历史机遇，成为对传统城镇化模式的扬弃和超越。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布。《规划》的主要内容可以归纳为一条主线、四大任务、五项改革。一条主线，就是要紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。四大任务就是有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。五项改革就是要统筹推进人口管理、土地管理、资金保障、城镇住房、生态环境保护等制度改革，完善城镇化发展体制机制。新型城镇化道路，把我们对城镇化的认识提高到了一个崭新的高度，标志着我国城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

二、新型城镇化战略的实践成就

2015年以来，按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》确定的任务，围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、探索建立行政管理创新和和行政成本降低的新型管理模式等重点问题，国家发展改革委等部门分三批在江苏、安徽2省和宁波等246个城市（镇）开展了新型城镇化综合试点，相关成果经验及时在全国推广，《规划》确定的主要目标任务顺利完成。

户籍制度改革取得历史性突破，农业转移人口市民化取得了显著成效。城乡统一的户籍登记制度全面建立，城区常住人口在300万以下的城市取消了落户限制。常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率稳步提升。超过1亿农业转移人口在城镇落户。向未落户常住人口发放1亿多张居住证，含金量不断提高。基本公共服务加快覆盖全部城镇常住人口，农业转移人口享有更多更好的义务教育、医疗卫生和技能培训等服务，90%左右农民工随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位的学校接受义务教育。农业转移人口逐步融入城市，共享城市建设发展成果。近日，江西省宣布全面取消城市落户限制，以具有合法稳定住所或合法稳定就业为户口迁移基本条件，取消参加社保、居住年限、就业年限等限制。山东省宣布全面放开城镇落户限制，取消其他前置条件和附加限制;允许符合当地人民政府规定条件的入乡返乡创业就业的高校学生、退伍军人，以及拥有农村宅基地使用权的原进城落户农村人口回农村落户。

城市群主体作用逐步显现，城镇化空间格局持续优化。《国家新型城镇化规划》确定的19个城市群承载了我国75%以上的城镇人口、贡献了80%以上的国内生产总值。京津冀、长三角、珠三角三大城市群的国际竞争力和影响力显著提升。中心城市、都市圈和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。普通铁路网和高速公路网基本覆盖20万人口以上城市，快速铁路网基本覆盖50万人口以上城市。城市群内部在基础设施、统一市场、产业发展、生态环境和公共服务等重点领域的一体化合作水平显著提高，吸纳人口、产业和各类创新要素的能力不断提升。

新型城市建设步伐加快，城市可持续发展能力显著提升。以人民为中心的发展思想带来的动力，生态文明体制改革步伐加快带来的压力，以及适应产业特别是高端产业的区位选择逻辑变化的引力，促使各城市高度重视生态环境建设，营造绿色宜居环境，吸引人才等高端创新要素，成都定位于建设践行新发展理念的公园城市示范区，更多城市立足本地特色建设绿色生态人文城市。与此同时，更多城市抢抓数字化智能化浪潮带来的产业转型升级机遇，打造數字经济发展高地，全国400多个城市积极开展新型智慧城市建设试点。经过雨雪冰冻、洪涝等自然灾害和疫情等突发公共卫生事件的考验，越来越多的城市意识到城市可持续发展能力的重要性。韧性、低碳、深呼吸、儿童友好等城市发展新理念正在成为大批中国城市的探索实践。

城乡要素双向自由流动的制度性通道不断拓宽，城乡融合发展步伐加快。与很多发展中国家伴随城镇化进程出现了大规模乡村凋敝不同，乡村繁荣发展始终是中国特色新型城镇化道路的重要内容。进入新世纪以来，经过统筹城乡发展、城乡发展一体化，到城乡融合发展的持续探索实践，城镇化和乡村振兴互促共兴，取得了显著成效。城乡基本公共服务制度加快接轨，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度基本建立，城乡基础设施建设一体化水平全面提升，特别是通过农村承包地和宅基地“三权分置”制度、集体经营性建设用地直接入市交易制度等一系列重大改革，城乡融合发展体制机制和政策体系顶层设计基本确立。

三、新型城镇化面临的形势

城镇化是工业化的载体、市场化的平台和国际化的舞台。在工业化、市场化、城镇化和国际化四个大趋势中，城镇化是最核心也是最复杂的命题。到2019年末，我国城镇人口总量增加到8.48亿人，比1978年的1.72亿人净增加6.76亿人，城镇化率由17.9%提高到60.6%，年均增加1.04个百分点。年均增加城镇人口1649万，相当于荷兰总人口，或两个以色列的总人口。但我国的城镇化尚未完成，特别是考虑到依然有超过2亿的农业转移人口没有成为完整意义的城镇居民，中国的城镇化依然任重道远。

进入“十三五”时期，各城市贯彻落实新发展理念，践行以人民为中心的发展思想，积极探索转变城镇化发展方式，在努力解决农业转移人口进城落户和市民化步伐缓慢、城乡资源要素自主流动渠道不畅、城市建设普遍依赖“土地财政”、资源消耗和环境压力依然较大、行政区划制约城市集聚辐射作用、城市建设和管理品质不高等传统城镇化发展方式的顽症痼疾方面，取得了积极成效。未来15年，我国城镇化将从快速发展中后期逐步转向成熟期，面临新的发展形势。

近年来，我国人口增长持续放缓，自然增长率已经由2009年的5.05‰下降到2019年的3.34‰，15—59岁的人口数量从2011年的94072万人，下降到2019年的89640万人，8年间减少4343万人。全国农民工总量从2019年的2.91亿人，下降到2020年的2.86亿人，其中，外出农民工从1.74亿下降到1.69亿人。据人社部数据，预计“十四五”期间我国劳动年龄人口将减少3500万人。人口和新增劳动力数量的变化，将对城镇化产生基础性影响。与此同时，我国人均国内生产总值已经超过1万美元，接近高收入国家的门槛，但城镇化率与上中等收入组国家（65.5%）和高收入组国家（81.5%）的平均水平仍有明显差距。2020年，城乡居民人均可支配收入比进一步下降到2.56：1，但农业与非农业劳动生产率仍有4倍的差距，这决定了农村人口进城仍是基本趋势。未来15年城镇化速度将有所放缓，但基本动力依然存在。

在长期支撑中国经济增长的劳动力资源优势趋弱、人口和产业向中心城市、都市圈、城市群等优势区域集中态势显现的背景下，出现了农业转移人口进城落户意愿下降、区域经济增长分化态势日益显著，国土空间开发与保护矛盾突出，生态环境质量持续改善但生态文明建设依然面临诸多挑战和压力等新情况新问题，特别是2020年突如其来的新冠肺炎疫情大流行，在给全球产业链、供应链带来巨大冲击的同时，也启示我们，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。为此，依托强大内需市场优势逐步显现、产业创新能力显著增强、现代化交通运输网络逐渐成型、基本公共服务均等化和人力资本积累取得重大进展、生态文明思想深入人心并成为全社会的自觉行动等有利条件，贯彻落实新发展理念，完善新型城镇化战略，加快构建新发展格局，是在百年未有之大变局中培育壮大竞争新优势、建设社会主义现代化强国的重要举措。

四、完善城镇化战略的思考

完善城镇化战略，要坚持以人为核心、以提高质量为导向，发挥城市群、都市圈的主体作用，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，更好满足人民群众享有高品质城市生活的需求。

一是紧紧抓住户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖两个重点。在全面取消城区常住人口300万人以下城市的落户限制基础上，进一步放宽城区常住人口300万至500万人的I型大城市的落户条件。试行以经常居住地登记户口制度，逐步实现放开放宽除个别超大城市外的落户限制。要健全以居住证为载体、与居住年限挂钩的基本公共服务提供机制，探索居住证与户籍衔接制度。

二是着力完善农业转移市民化激励机制。针对目前存在的农业转移人口进城落户和流入地政府接纳农业转移人口落户“两个积极性”不高的问题，进一步完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，提高常住人口规模在均衡性转移支付分配中的权重，中央财政设立的市民化奖励资金应主要依据接纳省外农业转移人口落户规模确定。将上一年度吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模作为城市年度建设用地指标分配的重要依据。深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权和使用权分置实现形式。鼓励进城落户的农业转移人口自愿有偿退出宅基地。探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩的可行性，促进更多要素进入农村，保持农村发展活力。

三是完善城镇化空间布局。促进城市群发展壮大，优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的城市群。依托辐射带动能力较强的中心城市，以城际和市域（郊）铁路等轨道交通项目为抓手，提高基础设施项目连接通达效率，培育发展现代化都市圈。探索建立以都市圈为基本单元编制、实施规划，管理人口、土地和水等重要资源的有效方式，提高治理水平。促进超大特大城市优化提升中心城区功能，合理降低开发强度和人口密度，建立由中心城区和郊区新城形成的多中心、组团式空间结构。加强大中城市基础设施和公共服务设施建设，发展实体经济，增加就业岗位供给，改善城市生态环境，提升城市生活品质，增强对人口和产业的承载能力。加强县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力。顺应发展大势，尊重客观规律，合理優化以小城镇为中心的农村居民点布局。除边境地区外，其他地区引导人口向具备发展条件优势地区集中发展，引导基础设施和公共服务随人口流向保证供给。

四是大力建设生态、智慧、宜居的新型城市。统筹城市规划、建设、管理，实施城市更新行动，推进城市生态修复和功能提升，加强历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。积极营造现代信息技术应用场景，建设智慧城市，提高城市治理水平，建立高质量的城市生态系统和安全系统。完善住房市场体系和住房保障体系，有效增加保障性住房供给，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给，着力解决好城市住房问题。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员）