推动“十四五”生态环境高质量保护

王丽　刘洋　党丽娟　文扬

专栏1：秋冬季大气污染综合治理攻坚行动中的差异化案例

全面实施绩效分级差异化减排。各地严格按照《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》有关要求，全面推进绩效分级差异化管控，鼓励环保绩效水平高的“先进”企业，鞭策环保绩效水平低的“后进”企业，以“先进”带动“后进”，提升环保基础工作整体水平。各地要高度重视，确保将绩效分级有关要求告知到相关的每家企业，组织好评级工作。对39个重点行业，绩效分级按《技术指南》有关指标严格执行，原则上，评为A级和引领性的企业，重污染天气应急响应期间可自主采取减排措施;评为B级及以下和非引领性的企业，应严格落实《技术指南》中不同预警级别各绩效等级对应的减排措施要求。对国家未明确实施绩效分级的行业，各省（市）生态环境部门可根据本地环境空气质量改善需求、工业污染特征、行业污染治理水平等具体情况，自行制定统一的绩效分级标准，重污染天气应急响应期间实施差异化减排措施。

来源：《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。

党的十九届五中全会明确指出，“十四五”时期经济社会发展以推动高质量发展为主题。习近平总书记进一步指出，经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。高质量的生态环境保护，既需要体现在生态环境治理优化提升上，也需要体现在与经济社会发展更紧密统筹上。在将进入新发展阶段的历史起点上，党的十九届五中全会对生态环境保护工作提出新目标、作出新部署，思想深邃、内涵丰富、与时俱进，为新时代推动生态环境高质量保护提供了重要指引。

一、生态环境保护工作进入新阶段

（一）明确新目标

生态环境保护工作紧密围绕“2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、2050年全面建设社会主义现代化强国”这一党和国家总体战略部署。2021年上半年党中央将对全面建成小康社会进行系统评估和总结，然后正式宣布我国全面建成小康社会。这意味着生态环境领域目标同步完成，即生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。随后，我们将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。目标到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现;到2050年，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。进一步细化未来五年目标为：生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。

（二）面临新任务

我国生态环境保护工作路径从着力解决突出生态环境问题和全面系统推动生态文明建设两方面开展，任务与之相对应。十八大以来，解决突出问题的重点是打好污染防治攻坚战。例如，2013年《大气污染防治行动计划》、2015年《水污染防治行动计划》、2016年《土壤污染防治行动计划》分别针对大气、水、土等民众最为关心的生态环境问题出台整治方案，2018年《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》进一步强化治理重点。全面系统推动的重点是开展深入持久的生态环境保护工作。例如，生态安全战略格局构建、全局性生态系统保护与修复、绿色发展方式和生活方式形成、国土空间格局优化、气候变化应对等战略性、长远性生态环境保护工作。

任务方面，从侧重来看，民众关注的环境问题治理任务是重中之重，其中大气、水、土壤、农业农村污染防治是核心。与突出环境污染治理相关的管理、监督等体制机制建设，强力治污的绿色发展转型等作为重点同步推进。除直接涉及环境外，其他方面围绕突出问题以及全面推进生态环保的先行和基础重点突破。从整体来看，生态、环境、资源、绿色发展、体制机制各大方面均有条不紊、全面系统推进。

全面建成小康社会后，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。生态环保领域重大任务也会据此同步推进。我们预判，绿色发展、生态环境优化治理、生态系统深度保护等可能是当前和“十四五”乃至今后更长时期的重要任务，上述均深刻体现了“高质量”的要求。

二、“十四五”推动生态环境高质量保护的对策建议

（一）充分尊重生态环境保护的客观规律

生态环境问题的出现，既有自然地理影响因素，同样也与人类活动作用的经济社会因素紧密相关。而自然对经济社会影响、经济社会自身、经济社会对自然影响均呈现一定的规律特征。要把握农业空间布局、胡焕庸线、自然地理格局下的城市空间结构、资源依赖型产业空间布局等自然对经济社会影响规律，顺应经济发展阶段及其表现的工业化、城镇化规律为代表的社会发展阶段规律、综合经济社会作用的空间发展规律等经济社会自身规律，遵守以环境库兹涅茨曲线为代表的经济发展对于自然环境影响规律，强化国土空间规划和用途管控，较好规范人类活动和保护自然空间。进一步统筹自然、经济和社会发展规律的认识和运用，掌握分区域生态环境规律性表现、与生态环境问题关联的经济社会内部原因、特定区域污染状况内生演变态势等，加强生态环境保护的针对性和预防性应对。

（二）持续推进生态环境保护各项任务

加快推动绿色低碳发展，强化国土空间规划和用途管控，促进生产生活方式全面绿色转型。持续改善环境质量，深入打好污染防治攻坚战，继续开展污染防治行动，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气，治理城乡生活环境，基本消除城市黑臭水体，加强危险废物医疗废物收集处理，重视新污染物治理，积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作。提升生态系统质量和稳定性，推行草原森林河流湖泊休养生息，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，实施生物多样性保护重大工程，实施好长江十年禁渔，科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展大规模国土绿化行动，加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测。全面提高资源利用效率，加强自然资源调查评价监测和确权登记，实施国家节水行动，提高海洋资源、矿产资源开发保护水平，加快构建废旧物资循环利用体系，推行垃圾分类和减量化、资源化。

（三）统筹推动生态环境治理亲和精准可持续

在掌握规律、科学研究的基础上，实施差异化环境保护政策，能够较好兼顾经济社会发展和生态环境保护。目前，京津冀、长三角等区域秋冬季大气污染综合治理攻坚行动中考虑到了差异化的方式，避免了简单化、“一刀切”对产业带来的冲击。“十四五”期间，应根据区域经济社会发展阶段特征，从更大尺度推广差异化方式。对于已经处于工业化后期阶段的地区应强化各项环保目标考核，加大处罚程度;而对于处于工业化中期阶段地区，围绕生态环境严要求主线，同步推进生态環保政策与地区产业改造技术支持、资金投入、项目落地、税收减免、人才支持等政策相结合、协调和促进，帮助客观上正处于环境库兹涅茨曲线高值地区实现绿色发展。强化区域自然地理格局、气象条件研究，动态掌握各地区环境容量、污染物扩散能力，促进生态环境治理从精准化中释放弹性，尽量降低对产业正常运行的干扰。同时，细化生态环保政策考核体系，并考虑规律性变化和阶段性特征，建立动态调整机制或制定阶段性目标，推动生态环境治理的可持续与可预期。

（四）健全完善生态环境保护体制机制

强化绿色发展的法律保障，推动生态文明领域的基本法制定，加快国土空间规划法、国土空间开发保护法的立法进程，积极开展国土空间用途管制、生态保护红线、自然保护地体系建设等领域的立法研究，修订完善环境影响评价法、自然保护区条例、风景名胜区条例等相关法律法规，不断健全生态环境保护的法律体系。围绕生态环境保护监测、评估、监督、执法、考核等环节建立健全政策标准规范，推动相关标准规范在自然资源、生态环境、水利、农业、测绘、林业、住建、交通等不同系统之间衔接融合，形成全面准确权威的生态环保标准规范体系。加快推动生态环保的市场化进程，全面实行排污许可制，完善环境保护、节能减排约束性指标管理，健全自然资源资产产权制度和法律法规，建立生态产品价值实现机制，完善资源价格形成机制。开展常态化生态环保成效评估考核，进一步完善全过程、多部门协同监管体系，强化生态环境保护与纪检监察执法的协调联动，推动建立生态环境安全信息共享机制，为实施高水平的生态环境监管提供基础保障。

（王丽，国家发展改革委国地所副研究员。刘洋，国家发展改革委国地所研究员。党丽娟，国家发展改革委国地所助理研究员。文扬，国家发展改革委国地所助理研究员）