“诉源治理”背景下，人民调解制度的实践与思考，以成都市J区为例

摘要：随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革，各种矛盾纠纷多发易发，成都作为成渝地区、双城经济圈中心城市，在打造良好的营商环境时，各种社会及民生问题凸显更为显要，特别是在劳动争议、民商事经济等领域的矛盾纠纷不断增加，并呈现出复杂性、多样性的特点，如果不及时通过多种途径化解矛盾纠纷，将会影响经济发展、社会稳定。

关键词，多元化纠纷;人民调解;矛盾纠纷;社会治理。

前言

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025 年）》强调，“充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。在国家治理体系和治理能力现代化深入推进的当下，如何完善人民调解制度是值得研究的新课题。2021年 5 月 28 日四川省第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议审议通过了《四川省人民调解条例》，随着成渝地区双城经济圈，综合交通枢纽建设步伐加快，城镇化率不断提升，外来务工和进城居住的市民不断增加，各种社会矛盾激发，人民调解制度的基本理念是平等协商、和氣生财。“以和为贵”是传统化解矛盾的思想之一，但随着法律和诉讼的普及，人们的维权意识越来越高，对于诉讼也不再像过去那样排斥，而更愿意进入法院，以法律和诉讼方式捍卫自身权益。

一、社会矛盾激发，迫切需要多元化解纠纷机制

以成都市J区为例，近年来各种案件数量大幅上升，据统计，J区法院2019年度全年共计受理各类案件共计19568件，2020年度共计受理各类案件32878件，案件增长率68%，而法院又处于案多人少的困境之中，迫切需要多元化的纠纷解决机制。

J区人民法院近年来创新纠纷解决机制，设立了人民调解员，通过聘任、选聘退休职工、居委会、社区工作人员参与到纠纷调解之中，共建立调解组织3个，特邀调解员114人，但同时进入调解案件类型单一且调解人员法律素养不高、知识匮乏，调解效率低下;加之调解经费限制，当事人选择调解的意愿不强等原因，导致人民调解员调解积极性不高，难以形成有效合力。

虽然J区的人民调解制度的组织体系已初步建立，但在实际运行中，仍然存在一些亟待解决的问题。

1、调解平台混杂，功能重叠，不利于有效利用资源。

据目前数据了解，在J区涉及到的调解平台有“蓉易诉”“成都市劳动纠纷一站式多元化解联动处置中心”“人民调解”“政务服务网”“律师网”等，上述平台均涉及到矛盾纠纷，通过网络方式线上申请，但是基于作者了解，虽然有众多网上平台作为支撑，但是在实际运用过程中仍然有不同的侧重，例如“蓉易诉”平台主要是针对在人民法院起诉的民商事案件进行诉前调解，法院内部更愿意使用该平台;再者“成都市劳动纠纷一站式多元化解联动处置中心”则为人社局作为主导打造的专属于解决劳动纠纷的平台;诸多平台的建立，看似是方便了人民群众办事，实际上却不利于运用多元解决纠纷的实际的解决纠纷。

2、人民调解员专业性知识匮乏

根据人民调解法第13条的规定，人民调解员有两 个最为基本的来源，即由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。目前J区的人民调解员有三种基本来源：部分调解员属于政府购买社会组织服务、部分属于退休返聘人员、部分则属于社会招聘。 就工作的具体内容来说，不同来源的人民调解员队伍的，年龄结构、知识背景也会差别很大，人民调解员的知识结构和专业水平不足，以及对法律、政策的认识理解参差不齐，普遍存在重情理现象，合法化专业化水平有待提升，调解文书质量有待提高，这些因素就会势必会对对人民调解工作产生影响。

3、人民调解员经费匮乏，调解员工作积极性低

从J区人社局了解，调解员补贴是依据调解的矛盾纠纷的性质和疑难复杂程度，对案件补贴标准分别规定了不少于50元、不少于 100 元、不少于 200 元、不少于 500元的四个档次规定。但调研中，很多时候基本上执行最低档标准，缺乏有效的激励机制，调解员工作积极性不高。

4、人民调解组织的队伍人员流动很大

目前，人民调解员中专职人员少，兼职人员多，普遍由村支“两委”、网格员、志愿者兼任，队伍不稳定;人民调解工作待遇不高，吸引力不强，专业人员更多偏向选择待遇好、有编制、有稳定收入的工作，人员流动性强。

5、“调解”与“诉讼”机制协调不统一，容易扩大纠纷

设立调解组织的初心本身就是为了使“调解”与“诉讼”机制相互衔接、相互合作，促进矛盾纠纷的化解。如前所述，目前人民调解都有比较成熟的平台，但是各个平台之间几乎是各自为政，互不干涉，也没有有效的衔接机制，更没有统一的管理协调中枢单位。

例如，在调解过程中，存在着当事人经过人民调解之后，又去人民法院进行起诉的情况。同样，由于“各自打扫门前雪”，不同阶段的调解工作者还需要做很多重复性的工作，在人社局的调解员处，对案件事实进行了核实，也对双方进行了调解，然而到了法院阶段，又要对事实部分进行核实，再次约谈双方进行调解。 这些重复性工作消耗了大量的时间和精力，影响了调解工作的整体效果;另外各个调解平台的调解员所依据的标准和依据有所差异。 例如，根据民事诉讼法第9条 规定，法院调解的原则是“自愿”和“合法”。 人民调解法第21条规定人民调解的原则是“坚持原则，明法析理，主持公道”，同时“应当及时、就地进行，防止矛盾激化”。 从法律规定上可以看出，与法院调解相比，人民调解除了合法的要求之上，更是强调了“情”和“理”层面的要求。 这势必会对纠纷处理结果 上产生影响。

二、J区人民调解工作发展的主要思考与建议

区县一级的人民调解制度实践是多元化纠纷解决机制在基层社会治理中的直接投影，是观察国家治理网络体系能否有效延伸到公权力的重要窗口。人民调解制度作为一项新生的调解机制，需要在多元化纠纷解决机制的需求中，对焦自己的服务对象，发挥律师、社区工作人员、部队、党政工青妇、教育或其他基层治理工作经历，退休民警、法官、司法所工作人员、转业军人、老干部、老教师等人群的作用，上述人员，由于其独有的社会背景，特殊的行业，逐步累积起了特定价值涵义。能充分体现参与调解工作的专业优势、职业优势。其次是充分调动司法行政部门、法律服务机构、行业协会等多元化的争议纠纷解决资源，发挥相关机构的工作积极性，构建高效的社会争议解决机制，建议如下：

1、建立关于人民调解工作机制，增强调解员培训

首先，在本区域制定专业律师调解试点工作的实施方案，来规范调解程序，充分发挥作为中立第三方调解员在矛盾纠纷多元化解机制中的重要作用。积极与司法行政部门、律师协会开展对接工作，制定对接程序和工作规则，建立各机构工作联络沟通机制，发挥各自化解纠纷优势，形成解纷合力，把纠纷化解在基层，将矛盾消除在萌芽状态。

其次，拟定人民调解员培训的基本课程和内容，展开分类培训，统一工作流程，可以邀请法官、专业律师等具有专业知识的人员，加强对调解员的培训，主要针对不同纠纷类型的法律规定;另一方面，日常管理工作中，也要贯彻“总体统筹”的工作思路。对调解工作本身应当是统一的要求，对于人员管理上可以根据具体来源属性上的差异予以适当调整。

2、搭建律師调解员“智库中心”平台

会同律师协会、司法局等智能部门建立调解组织协会，统筹规划。建立调解员专家库，探索在法院、公共法律服务中心、律师协会、律师事务所、社区设立调解工作室，推动人民调解“以点带面”全覆盖。

人民调解和专业审判庭室共建“智库中心”、共享资源，由统一的调解员平台进行管理，不论是诉前调解，还是涉及人社局的劳动纠纷调解，均是“智库中心”的调解员进行，同时设立统一的办公场所，统一接待来自本区域的各种纠纷的调解工作，专业审判庭将生效文书、类案处理意见等上传到“智库中心”，供调解组织开展调解参照，专业调解组织也将专家意见和数据平台纳入“智库中心”，供审判法官裁决案件时参考，来做到数据共享。

3、建立“互联网+律师调解”工作制度

人民调解员应在指定期限内到院领取案件材料复印件或者通过网络获取案件资料，自行组织线上或者线下调解，调解成功的，视不同情况以申请撤诉、司法确认或者出具调解书的形式进行对接;调解不成的，对接法官直接将案件转入审理程序。律师调解员及时向对接法官移交必须归档的调解笔录、调解协议、结案报告等案件材料。

搭建诉调对接、专业解纷、网络调解、信访化解、攻克执行难等六大层面，根据调解案件的进程，或者了解到的关于双方当事人的真实情况，制作案情摘要记录，必要时，制作调解案情记录回报，间接为专业审判梳理法律关系、文书送达手续、提供裁判思路等。

4、专业律师调解队伍的细化分工

在人民调解队伍中，针对在法院、公共法律服务中心、律师协会、律师事务所设立律师调解工作室，划分区域，细化组织分工，例如由律师协会组织律师调解员调解涉及本区域内重大经济体之间发生的经济纠纷案件;例如由法律援助中心引入专职援助律师，作为法院特邀调解员，驻点办公，免费为弱势群体提供法律援助。

针对不同的法律关系，建立专门的调解队伍。婚姻家事案件、劳动纠纷案件、民间借贷案件、10万元以下民商事合同纠纷案件、重大疑难复杂案件等。统计分类律师调解员的专业方向，根据其擅长的执业领域，与审理相应专业类型案件的审判团队或法官直接对接，充分发挥职业共同体的专业优势，形成“专业调解+专业审判”强强联手化解疑难复杂案件的工作机制。

5、适当的物质激励措施

为解决律师参与调解工作的积极性问题，明确对设立在人民法院、律师协会和法律援助中心的律师调解机构，通过政府购买服务的方式，对调解人员进行补贴;例如对设立在律师事务所的律师调解机构，将其律师调解定位为律师事务所的非诉业务，允许其按照低价有偿的原则向当事人收取费用。通过以上措施，增强人民调解员对矛盾纠纷调解工作的热情与积极性。

三、结语

在人民调解工作总体布局和安排的基础上，尽量满足当事人纠纷解决的个性化需求。首先还是要进一步加强调解服务中心的居中调节的作用，做好调解 工作总平台的建设工作。 可以借助这一总平台的建设，规定人民调解工作的基本目标、任务以及工作 要求，确保调解工作的结果能够基本保持一致;其次，实现基层社区调解员的知识迭代。一方面注意发掘乐于参加社区调解工作、熟悉社区情况的社会人士，对其进行相应的法律专业培训，弥补法律知识 层面的不足。 另外一方面，要求社区调解中聘请的律师保证驻区的时间和精力投入，确保其能够熟悉了解社区以及相关争议的具体情况。 通过这种方式，实现社区调整环节中的“情理法”三者相结合。时代和社会的发展，在基层社区也会出现诸多新的矛盾，需要新的问题解决思路。而这一工作的完成仅仅依靠基层调解人员还是比较困难的。 因此，可以在区级层面经常组织到基层调研，及时发现新的矛盾类型，组织相关专业人士进行分析研究，提出较为合适的解决方案，有效地指导基层调解工作的展开。

王治丹（1995.07—），汉族，四川南充，西华师范大学，法律硕士，20级研究生在读。