重大外汇政策落实跟踪审计的特点、难点及对策

聂长森 潘文娣 傅瑾

摘   要：重大政策落实事关国家战略发展和市场主体切身利益，只有把政策落实好，才能真正释放政策红利，惠及社会主体，更好服务国家战略。本文将基层外汇局开展的传统审计与重大外汇政策落实跟踪审计进行了对比分析，介绍了重大外汇政策落实跟踪审计的特殊性和挑战性，提出围绕政策实施的全流程构建配套措施制定、政策传导、政策执行、政策落实和政策反馈五大评价指标体系，开展重大外汇政策落实跟踪审计，并提出要探索制定重大外汇政策落实跟踪审计操作指南、强化基层外汇局审计队伍建设、以科技手段助力审计效率提升的工作思路。

关键词：重大外汇政策;落实;审计

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.006

中图分类号：F831.2           文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2021）11-0056-06

政策落实跟踪审计已成为各级各部门内审工作的首要职责。开展重大外汇政策落实跟踪审计是基层外汇局内审部门围绕外汇管理中心工作，当好政策落实“助推器”，助力外汇领域改革的必然要求。通过开展重大外汇政策落实情况跟踪审计，持续关注重大外汇政策措施的贯彻落实力度和执行效果，及时提出加强监管和改进政策的意见建议具有重要的现实意义。

一、重大外汇政策落实跟踪审计的特殊性

重大外汇政策落实跟踪审计与基层外汇局开展的传统审计项目相比专业性和针对性更强，在审计对象、内容和逻辑上有较大的不同。重大外汇政策落实跟踪审计的特殊性主要表现为以下三个方面。

（一）坚持问题导向，注重揭示政策风险隐患

基层外汇局开展的传统审计项目，重点关注的是本单位工作运行中可能出现的履职风险、业务办理的合规性及履职成效等。而基层外汇局开展的重大外汇政策落实跟踪审计，重点围绕外汇管理改革重点，如落实防范跨境资金流动风险、促进贸易投资便利化等方面的重大政策措施的情况等，旨在揭示政策执行中遇到的问题和难点、可能存在的风险隐患，以问题为导向，提出解决问题和优化政策落实工作机制的可行性建议等。

（二）坚持目标导向，关注政策落实全流程

传统的审计项目主要是集中于本单位依法行政工作、财务管理和内控制度的执行等方面，防范可能发生的履职风险。而重大外汇政策落实跟踪审计，审计的目标是发现重大外汇政策执行中的堵点问题，提出解决方案，提升政策执行的效果，从而更好的服务国家战略的实施。基于这一目标，重大外汇政策落实跟踪审计则需要关注從政策落实工作的推进情况到配套措施、实施细则的制定情况、政策传导、政策落地的全流程开展审计，客观评估政策贯彻落实情况。

（三）坚持需求导向，覆盖政策涉及全部主体

基层外汇局传统的内部审计工作，其审计对象通常为内部的职能部门。而重大外汇政策落实跟踪审计需要关注政策实施的全流程。由于基层外汇局贯彻落实重大外汇政策时，主要负责地方配套措施的制定、政策传导和业务指导等工作，而政策的实施主体可能涉及相关政府部门、银行金融机构等，在开展审计过程中，审计组需要以需求为导向，通过问卷调查、开展政银企现场座谈、实地走访等方式，广泛调研政策执行情况，审计的对象不仅涉及政府机构还可能涉及银行金融机构、企业等，覆盖面更广。

二、重大外汇政策落实跟踪审计的挑战性

（一）政策评价标准较难确定

在开展重大外汇政策落实跟踪审计过程中，不同的外汇政策实施效果的评价标准可能不同。一是重大外汇政策贯彻落实跟踪审计内容复杂，且政策的执行主体经常涉及到银行金融机构等。二是重大外汇政策效果的显现是一个长期和渐进的过程，传统的审计评价标准难以适用重大外汇政策落实跟踪审计的要求。在开展审计过程中，通常因为对政策贯彻落实的效果没有明确的标准和充分的依据，导致审计结论中对政策落实情况关注不够，转而关注政策执行中的合规性问题，从而偏离重大外汇政策落实跟踪审计的初衷。

（二）审计技术方法复杂度高

重大外汇政策落实跟踪审计需要处理和分析的业务材料和数据较多，审计复杂度更高。一是相较于传统的合规性审计，重大外汇政策落实跟踪审计的覆盖面更广泛，审计的过程更加复杂，审计标准的把握难度更高。二是开展重大外汇政策落实跟踪审计过程中需要对执行政策的大量外汇业务数据进行分析，仅仅依靠传统人工现场查阅资料的审计方法，难以适应政策落实跟踪审计的要求。

（三）审计队伍综合素质有较大差距

重大外汇政策落实跟踪审计对审计人员的外汇政策水平提出了更高要求。一是开展重大外汇政策落实情况审计，更关注外汇政策落实绩效，应能对外汇政策实施的效果和效益进行综合判断和评价，需要准确反馈市场主体执行外汇创新政策中遇到的问题、对政策应用中的意见建议、政策执行中是否存在变形走样的情况等关键信息。这就要求要审计人员准确把握重大外汇政策的内涵，将对审计人员的外汇政策水平提出更高要求。二是基层外汇局内审人开展政策落实跟踪审计经验不足，通常更多关注外汇业务办理的合规性，且不直接参与政策的执行，对政策内涵的理解和政策落实效果的评价能力有待提升。

三、重大外汇政策落实跟踪审计的方法

重大外汇政策落实跟踪审计，最重要的是围绕外汇政策实施的全流程制定完善的政策效果评价指标体系，科学评价政策执行效果，揭示政策执行中的具体问题，进而提出合理化建议。本文结合基层外汇局开展的重大外汇政策落实跟踪审计实践情况，探索构建重大外汇政策实施效果评价指标体系，并用于指导实践。

（一）重大外汇政策跟踪审计评价指标体系构建逻辑

重大外汇政策落实跟踪审计评价指标体系，必须围绕外汇政策实施的全流程，能够全面、科学评价政策实施情况，紧扣外汇管理改革方向，且在开展审计中应具有较强的可操作性。本文以过程为导向，提出围绕政策配套措施制定、政策传导、政策执行、政策落实和政策反馈等五个方面构建重大外汇政策评价指标体系（见图1）。

（二）重大外汇政策实施效果评价指标的具体内容

根据政策跟踪审计指标体系构建逻辑，结合基层外汇局开展重大政策落实跟踪审计实践，本文对外汇政策实施的五个重要环节进行梳理，细化为5项一级指标和15项二级指标（见表1）。

一是回归政策本源，关注配套措施制定情况。基层外汇局制定配套措施和相关实施方案是贯彻落实重大外汇政策的重要方式，是推动重大外汇政策落实的重要手段。开展重大外汇政策落实跟踪审计应重点关注制定的实施方案是否不折不扣的对重大措施进行细化落实;制定的配套措施和实施方案是否具有可操作性;是否存在不易理解，不易操作的情况;配套措施的制定依据是否充分、合理;是否存在政策依据不当的情况等。

二是夯实工作作风，紧盯政策传导情况。政策传导的到不到位，是体现基层外汇局工作作风是否扎实，是否履职尽责的重要内容。在对重大外汇政策传导情况审计中，应重点关注以下两个方面。一方面是开展政策宣传情况。是否建立常态化政策宣传传导机制;是否通过网站、新闻媒体等及时进行宣传报道和政策解读;是否通过研讨会、座谈会等会议形式向银行、企业、个人等市场主体进行便利化政策传导等。另一方面是市场主体对重大外汇政策的了解程度。以结果为导向，对辖内市场主体对最新出台的便利化政策等的了解程度进行调查，从而评估基层外汇局重大外汇政策传导工作成效。

三是压实主体责任，瞄准政策执行情况。重大外汇政策落实的好不好，重点要关注是否严格执行政策的各项要求，包括相关管理机制的调整情况。如是否及时更新相关的业务办理指南;是否指导银行按照最新的政策要求办理业务等。相关银行等金融机构对政策的执行情况，如新出台的试点业务在辖内的开展情况，包括银行机构办理是否能够按照创新政策要求开展业务等。

四是突出结果导向，注重政策落实效果。良好的政策执行效果，是贯彻落实重大外汇政策的基本要求。重点关注政策出台后市场主体反应情况。如是否便利市场主体办理业务;是否降低市场主体到外汇局或银行办理业务的脚底成本。便利化政策实施成效是否获得地方政府肯定等。同时应深入了解对当地涉外经济产生的影响情况。如创新政策相关的业务外汇收支增长情况，辖区外商投资金额增长情况，涉外企业名录企业数量增长情况等。

五是畅通工作机制，重视政策反馈情况。政策反馈主要是反映，基层外汇局是否对辖区重大外汇政策的执行情况、落实效果及时跟进调研，对政策执行中的问题，是否及时提出可行性解决方案，对政策惠及主体的反馈是否及时解答，是否阶段性总结政策执行中的问题，提出优化政策落实机制的工作建议等。具体来看，主要包括便利化政策执行后是否及时对市场主体开展实地调研;是否对政策实施效应开展阶段性评估;是否及时反馈便利化政策执行存在的问题;是否针对政策实施情况提出针对性意见建议及时反馈;是否对市场主体反应较多的问题开展针对性解读培训等。

（三）重大外汇政策落实跟踪审计指标体系的应用

一是化整为零，逐项梳理工作推进情况。重大外汇政策落实跟踪审计是一项复杂的系统性审计项目，在开展审计过程中，可基于以上评价指标体系，将审计项目化整为零，针对每一个细化的评价指标，梳理相关单位、部门工作推进的相关材料，具体操作中，可通过查看工作报告、开展座谈会、实地走访等多种形式深入了解每项工作成效。

二是对比分析，综合评價政策落实效果。重大外汇政策的实施是一项长期推进的工作，在开展审计时，可采用对比分析法，针对政策实施不同时间节点的，工作推进情况、业务开展成效等，进行对比分析，并综合各项评价指标的审计评分，对重大外汇政策落实效果进行综合评价。

三是精准定位，准确揭示风险隐患。对得分较低的评价指标，可精准定位到政策实施中的薄弱环节。审计部门可结合审计情况，精准反馈政策落实中的问题，及时揭示风险隐患，并提出改进和完善的建议。

四、强化重大外汇政策落实跟踪审计的思路

（一）探索制定重大外汇政策落实跟踪审计操作指南

规范的审计操作指南是重大外汇政策跟踪审计的迫切需要。一是结合外汇管理政策实施特点，探索制定较为统一的操作指南。对基层外汇局开展的重大外汇政策落实跟踪审计内容、重点关注事项、审计的方式、政策效果评估标准等进行总体设计，优化提升政策落实审计的工作机制，完善评估标准。二是基层外汇局在开展重大外汇政策落实跟踪审计时，结合要审计的政策实际情况，准确把握政策内涵，按照“一审一案”的要求，制定可行性高、可操作性强的审计方案，夯实审计基础。

（二）强化基层外汇局审计队伍建设

当前，基层外汇局审计人员数量有限，为进一步提升审计工作成效，可通过以下两方面加强审计队伍建设。一是加强审计人员的政策培训。在开展审计前，可邀请相关业务部门专家对重大外汇政策进行解读，重点理解政策出台的初衷、内涵及要解决的问题，提升审计人员政策水平。二是建立联合审计组。邀请重大外汇政策涉及的部门业务人员全程参与审计工作，确保政策的每一项业务和每一个环节都有人懂，形成内部审计监督合力，在审计中锻炼和提升审计队伍，不断提升审计人员综合素养和审计工作质量。

（三）以科技手段助力审计效率提升

随着外汇管理信息化系统建设的不断完善，数字化进程不断提升，大量的审计资料都以电子化形式保存，且业务数据的数据量巨大，迫切需要使用大数据、云计算等方法提升审计工作效率。一是不断完善重大外汇政策落实跟踪审计模型。总结已开展的政策落实跟踪审计工作经验，利用人工智能和大数据算法设计审计模型。二是加强和完善已制定的审计模型。在审计工作中，加强对模型的应用，使用已制定的算法模型开展审计实践，对应用遇到的问题不断优化，建立健全模型应用和优化工作机制，形成良性循环，不断提升重大外汇政策落实跟踪审计工作成效。

（责任编辑：张恩娟）

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