宏观审慎视角下金融监管的改革与重构研究

王曙平 陈立芳

摘   要：2008年全球金融危机爆发后，世界各国均在已有的微观审慎监管体制基础上研究和加强了宏观审慎逆周期管理，对本国金融监管体系和框架进行改革和重构。本文通过研究美国、欧盟、英国、日本金融监管模式的演进，并结合中国实际，提出我国金融监管改革应持续完善金融立法强化监管机制，科学设置金融机构处置机制，加强监管措施与货币政策的协调、补全地方金融监管缺口等政策建议。

关键词：金融监管;宏观审慎;改革;研究

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.005

中图分类号：F832.0            文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2021）11-0048-08

一、宏观审慎管理是金融监管改革的重要内容

金融危机后，世界各国为避免出现系统性金融风险、减少金融风险带来的冲击和损失，在关注独立的金融机构个体所面临的风险情况的同时，从宏观和整体视角全盘考虑。因此，各国均在现有的微观审慎监管体制基础上加强了宏观审慎逆周期管理，重构、改革金融监管框架。当前，建立科学的宏观审慎监管体系对我国维持金融市场稳定尤为重要，监管当局应当进一步强化基于宏观审慎视角的市场分析和监测，灵活运用宏观审慎工具，提升稳定金融体系政策效果，从而确保不出现系统性的金融风险蔓延。总体来说，学术界所定义的宏观审慎监管框架可以分为三个构成部分。一是宏觀层面上的审慎分析框架;二是理论层面上的监管政策的选择;三是操作层面上的监管工具的运用。

审慎分析框架主要是从数量分析角度出发，运用统计学体系构建监管框架相关的指标体系，并在此基础上建立能够提前识别和发现风险的体系，从而及时发现风险隐患，为应急处置机制做好准备。宏观审慎分析应综合运用宏观经济运行指标和控制跨行业风险扩散方法。在银行为金融活动主体国家，宏观审慎分析应重点关注信贷规模、银行资产负债表;在金融高度脱媒国家，应纳入证券市场价格类指标作为分析的主要对象。

监管政策的选择是基于监管目标，借助风险分析结果，从现有的政策工具箱中选取合适的政策或政策组合。从宏观方面看，主要有三个方面的特征：一是逆周期性。针对金融系统在风险爆发初期的顺周期风险，对于可能出现的金融市场集中、单向交易行为，通过逆周期因子进行调节，防止因恐慌造成的风险扩大。二是综合性。在制定政策时，不单纯从单个行业或企业的层面考虑进行政策调整，而是从全行业视角，选取分析重点机构、重点业务、重点行业，在此基础上对整个系统的运行情况进行预估，合理配置监管资源;通过综合性的监管措施完成对整个系统的科学监管。三是针对性。按照本国金融系统的特点，科学地分析当前金融机构面临的风险现状和整个体系的健康状况，有针对性地采取监管措施，补齐金融系统短板，增强金融体系整体抗冲击性。

宏观审慎框架下的监管工具，主要是对实际操作层面各类可用的措施的总体代指。监管措施不同，但监管目标相同，即提高金融系统的稳定性，防范并化解当前面临的各类风险，提高金融体系应对风险的韧性。具体包括微观监管工具、财税工具等。宏观审慎工具不应由单一机构掌管运用，而应由央行、金融监管当局、财税部门等不同机构联合掌管实施。从功能视角看，不同的监管工具实现监管目标的路径各有差异。从宏观上可以概括为三大类。一是周期型工具。周期型工具涵盖范围相对较广，涵盖了宏观层面的资本金和资金杠杆工具，也涵盖了资产价格、资金成本等数量型工具。二是反脆弱性工具。如简化金融机构复杂度和业务链条，建立衍生品集中清算制度等。三是风险救助性工具，包括破产金融机构的有序处置和清算安排、中央银行的最后贷款人职能等金融安排。

二、世界主要经济体金融监管模式演进

（一）当前世界四种主流金融监管模式

依据治理体制、经济规模及发展阶段、金融监管传统不同，各国金融监管模式各不相同。通过对西方发达国家和市场开放较早的发展中国家的实践看，主要由四大类型的监管模式可供借鉴。一是采用最多的综合性监管;二是以监管目标为导向的功能监管;三是根据监管对象细分的分业监管;四是注重协调性的双峰监管。

综合监管是由一个综合型监管机构对整个金融体系进行监管。目前，德国、加拿大和新加坡采用该模式。综合监管模式的优点：一是易形成统一的监管体系和标准。二是可避免因监管边界模糊导致的监管漏洞或重叠，从而扩大监管覆盖面，减少监管盲区，最大程度上抑制市场参与者利用监管政策套利情况的发生。三是可从更加全面、综合的角度监管金融机构，监管机构可对金融机构各类业务合规性、潜在风险以及持续经营能力进行全面审查、考核和评估，有助于全面识别金融风险。而站在监管部门的视角看，该监管模式对于自身的管理较为友好，保证了监管机构内部协调的效率。从监管部门内部管理的角度看，综合监管有利于监管机构根据金融机构业务和风险合理配置监管资源，监管的重点放在重点业务、重点机构和重点领域。综合监管模式的不足：一是可能存在单一监管失灵，金融体系某方面的风险容易被忽略。二是监管机构的复杂、庞大，易出现交流协调困难。三是监管权力过度集中和缺乏竞争约束机制易造成监管效率下降。综合监管当局在工作中易产生“集团思维”，往往会过度关注对金融系统影响最大的风险机构或业务，导致新产品和新业务蕴含的风险不能在早期被及时发现。

功能监管是以金融业务类型为基础实施跨产品、跨市场监管模式。在此模式下，监管机构的重心有所侧重，主要是基于金融机构的活动，及时调整监管政策，最终目标是找到最有效的制度结构去实现给定的功能。目前采用该监管模式的国家较多。西方发达国家，典型代表有意大利和法国;发展中国家的代表是巴西。功能监管模式的优点，一是可以采用相对统一的标准监管类型不同、业务不同的金融机构，避免监管套利。二是可以集中监管资源。一方面能够有效地引入专业性更强的监管力量，提高监管成效;另一方面，可以进一步强化监管机构的公信力和权威性，有利于市场主体更好地了解监管机构的思路，引导正确的市场预期，监管行为“对症下药”。三是促进金融机构公平竞争，因为监管是依据业务划分，由此开展相同业务金融机构即使法律属性不同，也适用相同的监管框架，监管效率较高。功能监管模式的不足，一是创新产品监管边界有时难以界定，若监管机构互相争夺创新产品监管权，则会造成金融压抑;若监管机构均认为创新产品不属于自己管辖范围，则易形成“踢皮球”现象。二是功能监管模式对系统性风险缺乏有效管理手段，该模式获得的宏观审慎监管信息相对零碎、松散，难以监测到潜在系统性风险。

分业监管是根据金融机构许可类型及法律属性类型分设监管机构，开展金融机构监管。监管机构从审慎和行为两个方面监管金融主体。目前，美国采用的就是该监管模式。我国当前的监管架构也与之有较大的相似性。分业监管模式适用于金融分业经营或部门分工、界限比较明确的金融环境，监管范围交集较少，有利于防止权力过度集中。但分业监管也存在一些不足：一是伴随金融混业经营和业务边界模糊，监管边界也随之模糊，导致部分交叉业务面临无人监管或多头监管问题。二是分業监管不利于混业竞争。若开展相似业务金融机构分属不同监管部门，由于适用的法律规范不同，导致监管尺度、监管负担差异，进而容易滋生特定业务流向监管负担最低领域的“监管套利”行为。三是监管责任重叠、存在多头监管。监管重叠是各个监管部门对同一监管主体的经营行为有同样的监管职责，一定程度上造成了监管资源的冗余;而多头监管主要是对同一行为有着不同的监管目标，会干扰市场主体对监管目标的判断和理解把握，造成监管目标不清晰、监管成本增高，社会公共资源浪费。

双峰监管理念最早源自英国的经济学研究领域，后被引入金融监管体系并得到了进一步发展和延伸。该理念认为政府应建立两个独立的监管机构，分别负责保持金融稳定和保障消费者权益。双峰监管理念主要应用国家是英国和受英式管理体系影响较大的国家。从实践看，除英国外，英联邦国家中的澳大利亚也采用该模式，此外荷兰的监管体制也具有明显的双峰监管特点。双峰监管模式的优点：一是可以保持银行体系稳健与维护消费者权益并重;二是可以避免监管机构职能的重叠;三是有利于市场的可持续发展。一方面促使市场参与者的合规意识和职业道德不断提升;另一方面还可以更好地保护市场消费者的权益。双峰监管模式的不足：一是主观抉择目标的优先性，当消费者利益和监管目标发生冲突时，双峰监管的保护重点偏向性较强。该监管思路倾向于认为银行系统稳健性永远是最重要的;二是存在两个部门同时监管一家银行的情况，监管负担较高;三是消费者保护主要通过对商业银行的行为监管实现，对信息披露的充分性以及评级机构、审计机构专业水准要求较高。

（二）世界主要经济体应对金融危机的金融监管体系改革和调整

在次贷危机发生前，美国的金融体系奉行分业经营，配套的监管措施也是分业监管。从监管法规看，主要是以格拉斯斯蒂格尔法案为基础，营造了相对宽松的监管环境。但该模式在金融危机下暴露出监管重叠、成本过高等弊端。危机发生后，美国政府通过多德弗兰克法案对分业监管的漏洞进行了弥补，将提升宏观审慎体系的统一性和协调性作为改革重点，提高监管效率，对重要的机构、重要的业务领域进行规范。一方面由金融稳定监管委员会来监管和解决国家金融稳定的系统性风险。另一方面，又在美联储内部设立独立的监管机构，即金融消费权益保护局，强化了宏观审慎监管和行为管理，完善其分业监管体系。

欧盟作为一个主权国家集团，货币虽然统一，但对各国金融机构监管的难题一直没有解决。金融危机后，欧盟设立欧洲系统性风险委员会（ESRB），协同欧洲银行业监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）和欧洲保险和养老金监管局（EIOPA）负责金融体系宏观审慎监管，同时负责银行、证券和保险微观审慎监管。2012年6月，为解决监管职能和监管权力分散于各成员国，泛欧监管执行力弱这一弊端，欧盟进一步明确提出，应建立单一标准的监管和处置体系，包括单一监管机制（SSM）、单一处置机制（SRM）和单一存款保险计划（SDIS），增强宏观审慎执行处置能力。

金融危机前，英国主要通过金融服务局（FSA）、英格兰银行和财政部共同对金融机构实施监管，但金融危机中该模式的表现反映出其存在的不足，即没有一个强有力的监督机构来监管金融体系风险，同时在英国法律法规体系中，宏观审慎监管制度也不完善。于是，英国在金融危机后依次推出《2009年银行法案》《改革金融市场》《金融监管的新方法—判断、焦点及稳定性》《2012年金融服务法》等法律文件，改革现有金融监管框架。在新监管体系中，金融服务局被拆分为审慎监管局和金融行为局。英格兰银行内部新设金融政策委员会实施宏观审慎监管，制定货币政策。审慎监管局被并入英格兰银行，同时增强了金融政策委员会的独立性。英国的强化宏观审慎的双峰监管体制也得到进一步完善。

日本早期金融体制带有较多政府干预成分，在金融监管框架设置、金融立法、政策实施、行为监管等方面“金融行政”特征鲜明。经济泡沫破灭后，日本进行了金融监管改革，新的金融监管框架融入了宏观审慎管理理念。在日本，承担监管职责的机构并非日本央行，而是将监管权设置在金融厅。日本银行主要职能是对在日本银行开立账户的金融机构进行现场检查和非现场监测，并对其业务运营、风险管理、资本充足率和盈利能力进行评估，维护整个金融体系的稳定。此外，日本设置了存款保险公司，对投保的金融机构进行监管，对金融机构的行为进行一定程度的约束，同时保护存款人的资金安全，也起到了维护金融系统稳定的作用，提高了应对风险冲击的能力。

三、我国金融监管的改革与发展

十九届五中全会上，我国确立了“一委一行两会”的监管架构，对宏观审慎监管模式进行完善的基础性变革，有利于整合监管力量和监管资源，避免多头监管和重复监管带来的弊端，对维护国家金融体系的长治久安有重要的现实意义。

国务院金融稳定发展委员是我国宏观审慎监管框架的核心。人民银行内部设立宏观审慎管理局和金融委办公室秘书局，承担银行风险宏观审慎监管以及系统性重要机构监管等方面的职责。随着监管理念不断发展进步，我国的监管思路也逐渐转变，从单一地职能监管和业务监管逐步发展为宏观审慎和微观监管，形成了与货币政策相互协调、配合的“双支柱”监管模式。同时，对于监管机构的设置也从“一行三会”调整为“一行两会”，成立银保监会，负责银行、保险业的微观审慎和行为监管。中国证监会整体职能和机构设置保持相对稳定。此外，财政部和发改委也各自承担一小部分职责范围内的金融监管职能，同时在省、市、县三级地方政府均开始设立地方金融监督管理部门。

具体实践中，借鉴世界各国在加固宏观审慎监管体系方面的具体措施和经验，在当前金融结算电子化、网络化;资金跨境流动业务快捷化、渠道多元化;金融风险暴露突然化、蔓延快速化;金融监管主体创新提速，业务模式快速变革、迭代的背景下，要实现金融风险对经济体系影响创面的最小化，有效对冲、消化金融危机对经济运行带来的振动和冲击，必须建立协调联动、快速反应的宏观审慎监管体系，提升风险处置、风险阻断行动能力。具体的讲，应加强宏观审慎监管专门机构或联合委员会建设，构建充分体现我国经济发展水平和运行特點的监测体系，提升对周期风险、宏观风险、风险蔓延快速识别、应对能力;强化金融监管处置法规制度建设，构建流程周密、授权充分的监管处置环境，提升监管部门化解、处置突发金融风险的职权和能力，快速、高频消解金融体系运行中暴露的风险和风险隐患，保持经济和金融体系各项指标在合理区间健康运行。

四、进一步完善宏观审慎监管的政策建议

（一）持续完善金融立法，强化监管机制

一是强化法律法规制度建设，在现有金融立法的基础上，针对当前面临的问题，出台相应的细则，或者以上位法的形式增强监管法规的权威和可执行性，建立适合当前司法体系的金融法规体系，以法律的形式明确金融治理体系中的处置机构、处置权力、可处置性评估、恢复和处置计划、信息获取和信息共享、实施程序、权益制衡等方面的规定，为人民银行、银保监会、证监会、存款保险基金管理机构、财政及法院分工合作，形成一套行之有效的问题处置体系。

二是协调好宏观审慎与微观监管、审慎监管与货币政策、行为监管与功能监管之间的关系，从而形成更高层次的监管合力，更好发挥协同监管的效果。更加强调人民银行的监管作用，在当前工具基础上完善逆周期调节机制。增强微观管理能力，约束资本市场的行为。在对金融市场风险进行处置的过程中，协调好风险处置与金融市场参与者权益保护之间的关系，维护市场参与者尤其是市场参与者的权利。

（二）科学设置金融机构处置机制

一是学习借鉴发达国家经验，建立统一的金融处置部门，统一管理存款保险基金、投资者保护基金等基金，并赋予该机构对系统重要性金融机构的认定及管理、金融机构风险等级评估、接收处置计划、确定处置及清算程序等职责，实现对银行、证券、保险以及金融控股公司等全部类型金融机构的有效处置，防止金融风险通过市场微观链条进行传播。

二是以数量型监管指标为基础，建立适用于整个金融市场的风险识别、风险预警和风险处置体系，形成系统化的金融风险防控体系。首先，通过逆周期操作目标，及时干预市场主体的顺周期行为，阻断风险在短时间内的传播和蔓延。其次，提高监管政策的协同性、互补性，防止出现重复监管和多头监管，填补监管遗漏。再者，注重风险防控和消费者权益保护并重的监管思路。避免在化解金融风险时侵害市场参与者的合法权益，确保金融市场的可持续发展条件得到保障。

（三）加强监管措施与货币政策的协调

一是建立联席会议制度，相互通报监管政策的目标和执行情况，根据实际的效果，对宏微观审慎政策进行评估，依据评估结果，对各监管条线的措施进行协同调整，同时定期或不定期商讨重大问题。

二是从建立程度较高的金融信息聚合中心，强化信息共享，提升监管的协同性，惩治不规范的市场行为，维护金融市场的稳定。

三是建立定期信息披露制度。根据需要定期或不定期披露监管信息，利用大数据手段监测市场的看法和预期，掌握政策的执行情况，缓解政策预期对金融市场带来的冲击。

（四）补全地方金融监管缺口

从宏观层面完善治理体系的同时，重视监管体系中的基层建设。目前，中央层面监管框架还不能对所有区域特色金融业务实施有效监管。但当区域性的金融风险发生时，按照属地管理原则，地方政府在救助和处置方面要承担重要责任，这就使得地方政府的责任、权力和利益不相匹配。为解决上述问题，必须做到两头并重，即在从宏观和全局角度采取改革措施的同时也应研究如何建立、健全和完善地方金融机构的监管制度体系，发挥中央和地方的监管措施相互协调，消灭监管空白和重复监管，更好地达成协同监管的目标。■

（责任编辑：夏凡）

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