禄丰县农村集体产权制度改革初探

周树发

（禄丰县农村经济经营管理站，云南禄丰 651200）

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，也是广大农民财产性收入的重要来源。为适应中国特色社会主义经济体制新阶段、新常态、新发展、新要求，必须不断深化农村综合改革，探索中国特色社会主义农村集体所有制有效实现形式，查清、盘活农村集体资金资产资源，建立健全农村集体经济新的治理机制体系，形成新的农村集体经济运行体制机制，发展壮大村组集体经济，促进农民增收，助推脱贫攻坚，为实施乡村振兴战略奠定坚实的基础。

2019年12月15-16日，国家农业农村部组织第三方评估组到禄丰开展实地评估，通过深入走访群众、实地查看材料、召开座谈会，评估组对禄丰县开展的第三批国家级农村集体产权制度改革试点工作给予了充分肯定，认为禄丰县农村集体产权制度改革试点工作受到县委、县政府高度重视，业务部门配合紧密，各环节的改革试点工作抓得实、抓得细，创造出了可以复制的农村集体产权制度改革“禄丰模式”。

一、改革内容

（一）开展清产核资

按照党中央统一部署和禄丰县关于全面开展农村集体资产清产核资工作的要求，禄丰县2620个产权单位都已在全国农村集体资产清产核资管理系统中录入成果，通过农业农村、财政、自然资源、林草、文化、教育、卫生等部门开展乡（镇）级、县级、州级审核，经过4次修正后，终于锁定了数据。在清产核资过程中，禄丰县把非承包土地和经济合同纳入清理范围，全县共清理出非承包土地22.8万块、面积22.2万hm2，清理经济合同2380份。经过清理，全县在全国农村集体资产清产核资管理系统中录入的资产总额为29.3亿元（比清查前的14.1亿元增长了107.8%），实现了改革目标。在2620个产权单位中，有经营性资产的单位1375个，占52.48%；无经营性资产的单位1245个，占47.52%。

2019年7月，清产核资乡（镇）级、县级验收工作已经结束。本次清产核资验收工作按上级要求应验收产权单位1535个，实际验收2620个，实现了全县产权单位的全覆盖，经过实地对照打分及进村走访群众，最终评定出优秀等次362个，占全县产权单位的14%；良好等次1566个，占全县产权单位的60%；合格等次692个，占全县产权单位的26%；不合格等次0个。2019年8月下旬，禄丰县接受了楚雄州州级核查验收，被抽查单位12个，经过楚雄州验收组实地逐一对照查看材料和进村走访群众，最终评定出优秀等次10个，良好等次2个，全县以“优秀”等次顺利通过州级验收。

（二）明确农村集体经济组织成员身份

在具体工作中，禄丰县按照“不能多头占有，不能两头落空”的原则，县、乡（镇）出台了以“三取得”“四保留”“六丧失”为主要内容的《集体经济组织成员资格认定指导意见》，各产权单位按照上级改革要求和必须遵循的原则，在摸底调查的基础上，分别制定了《农村集体经济组织成员资格认定办法》，厘清了公民、居民、村民的界定标准。按照“六个步骤、三榜公示”的方式方法，全面认定、明确、造册登记了农村集体经济组织成员，并将成员名册录入禄丰县农村集体经济组织成员及股权网络管理系统，用现代化的工具管理农村集体经济组织成员。全县共有36.7万人获得集体经济组织成员资格，颁发《禄丰县农村集体经济组织成员资格证书》89.5万本。

（三）推进折股量化工作

在盘清集体资产资源、理清集体经济组织成员的基础上，全县2612个产权单位按照上级改革要求和相关政策，组织召开成员代表大会，讨论制定了《农村集体产权制度改革折股量化及股权设置管理办法》，明确了基本原则、总体目标、折股量化对象、量化方法、股权设置、股权管理、农村集体经济组织管理机构设置、财务管理、收益分配等相关事项。在具体工作中，禄丰县2612个产权单位将集体资产、资源按股权设置后的股数平均量化，颁发《法人股权证》和《个人股权证书》。折股量化后的资产所有权不变。而折股量化后配置的股权作为股东参加本集体经济组织收益分配的依据。村委会（社区）、自然村的股权以成员数为依据平均量化到村民小组，向村民小组颁发《法人股权证》；村民小组的股权按照《股权设置办法》确定的总股数，平均量化到人，以户为单位，向户内股东颁发《个人股权证书》。村民小组的收益由3个部分组成，分别是村委会（社区）分配获得的收益、自然村分配获得的收益、本组自身收益。

全县设置个人股权和法人股权1074.6万股，颁发集体及个人《禄丰县农村集体经济组织股权证》10.1万本。全县各产权单位根据实际情况分别设置了成员股（基本股、劳龄股、村龄股、扶贫股、奖励股、惩戒股）、集体股、贡献股等。各产权单位分别实行“百股制”“十股制”“一股制”。全县以动态管理为主，一般5～10年为一个调整周期，在调整周期内，以户为单位保持股权的相对稳定。通过股权登记，将股权情况录入禄丰县农村集体经济组织成员及股权网络管理系统，颁发《法人股权证》和《个人股权证书》，农民集体资产股份占有、有偿退出、继承、抵押、担保、收益共6个方面的权能，得以全面落实。全县实行“量化到人、固化到户、一户一证”的管理模式。股权管理办法明确规定，现阶段股权只能在集体经济组织内部转让或由集体赎回。落实到具体工作中，各村组根据自身实际，制订完善相关章程和管理制度，经集体经济组织成员代表大会（或户长大会）讨论表决通过后实施。

（四）组建农村集体经济组织

2019年7月19日，禄丰县第一个新型农村集体经济组织在碧城镇西河村委会成立。在组建的时候，提倡符合条件的村组党组织书记交叉担任农村集体经济组织理事长。2019年10月，全县已经组建新型农村集体经济组织2612个，统一制作铭牌2612块，统一制作公章2612枚，实现了全覆盖改革。2020年6月，全县登记赋码工作已经完成，向新组建的农村集体经济组织颁发《登记证》2612套。通过2612个新型农村集体经济组织的组建，可以确保全县所有村委会（社区）、自然村、村民小组，公平使用人力、技术、资金、土地等生产要素，公平参与竞争，严格受到法律保护，更好的发挥了监督管理集体资产、充分挖掘集体资源、发展壮大集体经济、服务全体股东的功能作用。

（五）加强农村集体资产财务管理

禄丰县14个乡（镇）165个村全部实行了会计委托代理服务，村组账务、资金、资产全部纳入各乡（镇）会计委托代理中心管理核算。全县严格执行民主理财、规范财务公开、做好财务核算，按要求开展自然资源审计、财务收支审计和任期及离任经济责任审计，建立健全了各项财务管理制度，切实维护了集体经济组织成员的监督管理权，有力促进了基层党风廉政建设。

2019年12月初，禄丰县及时组织了6个验收组，对全县开展改革的2612个单位开展了自查验收，本次验收工作实际验收产权单位2612个，实现了全县产权单位的全覆盖。经过验收，优秀等次329个、占12.60% ；良好等次1212个、占46.40% ；合格等次1071个，占41%；无不合格等次。

二、工作举措

（一）工作机构高规格，紧扣改革关键点

1.成立了高规格的领导机构，组建了由县委书记、县长任双组长，县委副书记任第一副组长，相关县处级领导担任副组长，县级涉及部门及14个乡（镇）党委书记、乡（镇）长为成员的禄丰县农村集体产权制度改革工作领导小组。

2.抽调农业、财政等部门精干人员组建了专班的领导小组办公室，并由分管副县长担任县农村集体产权制度改革办主任。

3.成立了由县委副书记、县纪委书记、县政法委书记任组长的，综合协调、工作督查、信访维稳和司法保障4个专项工作组。

4.确定了乡（镇）党委书记为农村集体产权制度改革的第一责任人，把工作责任抗起来，形成“县、乡（镇）、村三级书记抓农村集体产权制度改革”的良好工作格局，全县共成立领导机构2635个。

5.构建挂乡联村包组工作挂包机制，安排全县28名县处级领导挂联14个乡（镇），165名科级领导干部挂联165个村委会（社区）委会，14个乡（镇）的领导班子、站所长、乡（镇）干部挂包联系村民小组，实现了2620个产权单位全覆盖。

（二）工作落实高推进，聚焦改革重点

1.形成了县委、县政府主要领导定期听取工作进展情况汇报机制，每次的调度会由乡（镇）党委书记向县委、县政府作汇报。

2.形成了定期通报制度，按周通报工作进度进行排名，通报先进典型经验及存在问题，印发《禄丰农村集体产权制度改革快报》33期，发至各乡（镇），报送28名处级领导及州农村集体产权制度改革办公室，对排名靠后的乡（镇），由县委主要领导进行提醒谈话。

3.形成多种形式的宣传模式，全县统一制作农村集体产权制度改革政策宣传录音，利用“小喇叭、大广播”在乡（镇）、村、组开展宣传，早、中、晚循环滚动播放，利用展板、街天宣传、宣传栏、标语、微信公众号、户长会、乡村文艺队等多种形式宣传农村集体产权制度改革政策，做到家喻户晓。目前，全县共开展专项宣传3316场、板报宣传573期，张贴宣传标语5380条，发放宣传资料117 192份，发布新闻媒体信息及手机短信24 635条，被各级媒体采用信息88条，编发简报33期，在全县上下形成了良好的氛围。

4.采用自上而下、理论与实践相结合的培训方式，全县先后9次由县委、县政府主要领导召开大型会议，对业务进行培训、对工作进行安排，县培训到乡（镇）、村，乡（镇）培训到村、组，全县共开展农村集体产权制度改革业务培训部署会议3168场68 062人次。

5.考察学习借鉴外地先进经验。县委、县政府领导组织乡（镇）主要领导、分管领导、业务人员先后到四川省苍溪县、昆明市宜良县、曲靖市麒麟区考察学习，乡（镇）也组织村组干部到省内的大理、宜良等地学习借鉴先进农村集体产权制度改革经验。

6.勇于创新，讨论制定工作方案。禄丰县按照上级批准的7项试点改革任务，结合禄丰县实际情况，分5个阶段制定了1.05万个改革工作方案、指导意见及办法，形成了“中央指方向、省州下任务、县级定原则、乡（镇）出措施、村组抓落实”的工作格局。

7.形成了试点先行的示范工作方式，打造了“1+6+30”的先行先试模式，全县打造了1个县级示范乡（镇）—土官镇，6个县级示范村，30个乡（镇）改革示范点，充分发挥了典型示范引领带动作用。收集整理了全县农村集体产权制度改革工作案例100个，印制成册供各地学习借鉴。

8.强化资金抓保障。截至目前，全县到位乡（镇）级以上资金480万元，其中，中央工作经费20万元，省级工作经费83万元，州级工作经费60万元，县级工作经费195万元，乡（镇）级工作经费122万元。

（三）工作要求高标准，直面改革难点

1.分阶段倒排工期，按周制定工作计划，工作任务细化到天，定期开展工作督查。全县成立2个改革工作督导组，分片督导各乡（镇）改革工作。

2.挂图作战，明确工作时序进度，禄丰县将农村集体产权制度改革工作纳入“干在实处、走在前列”大比拼及县委、县政府重点工作，实行挂图作战、定期通报。成立14个农村集体产权制度改革业务指导组，一对一指导14个乡（镇）开展工作，实行组长负责制，定期向挂点的处级领导及县农村集体产权制度改革办汇报工作情况。

3.统一工作要求，分阶段分层次出台工作指导意见、工作材料模板、工作归档目录清单，全县各产权单位档案材料规范统一完整。开发禄丰县农村集体经济组织成员资格及股权管理系统，用现代化的工具统一管理全县农村集体产权制度改革大数据。

4.实行清产核资数据联审工作机制，乡（镇）数据由行业部门联合审核，审核合格后在《农村集体产权制度改革数据联审单》上签字盖章确认，全县数据汇总由县级相关部门集中联审认定，最终锁定数据。在数据录入阶段，各乡（镇）充分利用中小学的多媒体教室设备集中录入数据。在这个阶段，县委、县政府主要领导要求按天通报进度，领导亲自督查、乡（镇）党委书记亲自落实，确保清产核资数据真实、准确、完整、按时录入系统。

5.畅通群众诉求。全县县级、乡（镇）、村（组、社区）共设立农村集体产权制度改革举报箱180个，专门收集农村集体产权制度改革举报线索、农村集体三资领域的涉黑涉恶线索。答疑解惑不过夜，禄丰县将业务骨干的手机号码向社会公布，全天候对出现的政策业务问题进行及时解答。

三、结 语

农村集体产权制度改革是我国农村前所未有的重大举措，是我国基本经济制度的保障，是保护农民集体资产权益的重大变革，是农民增加财产性收入的重要途径。禄丰县作为全国第三批整县推进试点县，通过改革，摸清了集体资产家底，合理确认了农村集体经济组织成员资格，厘清了农村集体资产产权关系，完善了集体资产管理制度，建立健全了新的集体经济运行体制机制，增添了发展新动能，维护了农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，完善了基层民主管理权利体系，建立了有效的乡村治理体系，初步构建了归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，但还存在乡（镇）无农业经济机构、缺乏工作经费、工作人员业务水平偏低、政策完善不到位等难题，制约了农村集体产权制度改革的工作开展，在下一步工作中，要严格按照省部级部署指示，切实加强领导，扎实抓好农村集体产权制度改革后续工作，进一步促进农村集体经济发展和农民持续增收。

昭通市城市全景（李世亨）