国土空间生态修复规划编制的思路和方法

白世强

生态保护修复职责是中央赋予自然资源部门“两统一”职责的重要组成部分。科学编制国土空间生态修复规划，是系统实施国土空间生态修复重大工程的优先任务。按照自然资源部要求，河南省各地市已启动了省级国土空间生态修复规划（简称“生态修复规划”）编制工作，县级规划编制工作也将有序开展。如何编制好生态修复规划这一新的国土空间专项规划，为科学开展生态修复工作提供有力依据，从而促进生态文明建设，笔者进行了深入思考，以期为规划编制工作的顺利推进提供参考借鉴。

夯实规划编制基础

夯实规划基础。一方面，要统一规划基础数据。生态修复规划是国土空间规划的重要专项规划。当前，恰逢各级国土空间规划编制工作压茬推进，为统一规划基础提供了有利条件。生态修复规划编制要以国土三调数据、森林资源调查数据等为基础，充分利用资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价等成果，共用国土空间规划的用地分类标准和“一张底图”，实现总体规划与专项规划基础数据的统一。另一方面，要加强调查研究。生态修复规划是以统筹山水林田湖草一体化保护修复为目标的规划，需要根据当地的生态环境现状、生态安全格局、资源禀赋及经济社会人文情况，制定出最合适的规划方案。因此，在编制规划之前，必须开展深入细致的调查工作，充分了解国土空间生态环境现状、生态安全格局、自然资源禀赋、生物多样性情况、生态敏感程度、“三生”（生产、生活、生态）空间功能、经济社会状况等，开展生态重要区域生态状况评价，了解自然生态系统退化程度和恢复力水平，分析各类生态系统修复需求，为规划编制奠定坚实基础。

明晰思路理念。一是坚持正确的规划理念。牢固树立“山水林田湖草是生命共同体”理念，遵循自然规律，根据生态系统问题情况，实施综合治理、系统治理、源头治理;坚持“绿水青山就是金山银山”发展理念，统筹经济发展和生态环境保护的关系，通过生态修复，恢复绿水青山，促进经济生态化和生态经济化;坚持“节约优先、保护优先、自然恢复”方针，通过国土空间规划和用途管制，圈定建设用地规模，最大程度减少各项建设对自然生态的占用和干扰;遵循生态系统演替规律和内在机理，采用自然恢复为主、人工修复为辅的方式，恢复生态系统的结构和功能。二是明晰规划编制思路。规划编制在深入分析地方资源环境和生态系统现状的基础上，坚持问题导向、目标导向、实施导向，落实“开门编规划”原则，与国土空间规划紧密衔接，研判生态保护修复的问题及原因、明确目标任务和空间布局、设置重大工程、提出保障措施，统筹山水林田湖草一体化保护修复，提升生态系统质量、稳定性以及优质生态产品提供能力，促进生态文明建设和高质量发展。

开展专题研究。编制好生态修复规划，应结合规划核心内容，开展必要的专题研究。一是突出问题导向，分析研判区域性重大生态问题和生态风险，识别生态问题，诊断评价问题的严重程度，并分析原因。二是凸显核心资源要素约束作用，按照“以水定绿、量水而行”要求，开展区域水平衡状况研究，分析水资源对生态系统的影响，提出不同水资源条件特别是水资源短缺情况下的生态修复措施。三是强化规划实施导向，研究山水林田湖草一体化保护修复的模式、市場化机制等，为规划的有效实施提供思路、创造条件。专题设置应结合地方实际，突出特色和实用性，为编制高质量的生态修复规划提供有力支撑。

编制规划的思路方法

凸显生态属性。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。生态修复规划以各类生态系统的保护修复为主要内容，应遵循生态系统演替规律和内在机制，充分考虑自然地理和生态系统的完整性、连通性，以重点流域、区域为基础单元，安排生态保护修复活动，推动“单一因子”保护修复模式向山水林田湖草系统保护修复模式转变，提升生态系统的质量和稳定性。对于典型的生态系统、生物多样性富集地区、濒危动植物栖息地，应划入自然生态空间、自然保护地和生态保护红线，严加保护，减少人为活动干扰;对于已经受到人为破坏的、退化的生态系统，采取必要的辅助修复、生态重塑等工程技术手段，宜湿则湿、宜荒则荒，原则使用本地物种恢复植被，加快恢复生态系统功能。

统筹三类空间。国土空间规划将国土空间分为城镇、农业、生态三类，并划定了生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，作为实施国土空间用途管制的基本管控边界。三类空间相互依存，共同构成了人与自然和谐共生的空间环境。生态修复规划以关系区域生态安全的重点生态功能区、各类自然保护地等为重点，聚焦于生态系统受损的区域，科学确定保护修复措施，恢复生态功能，塑造生态景观。同时，要统筹森林、河流、湖泊、湿地、荒漠等自然生态系统与农田、城镇等人工生态系统的协同性，整治农业、城镇空间，合理确定生态修复后的土地用途，突出整体效益提升。对于农业空间，要突出耕地、牧草地等的生态功能，保护乡村自然山水格局，开展乡村全域土地综合整治，恢复退化土地生态功能，维护生物多样性，建设生态宜居的美丽乡村。对城镇空间，要注重保护和修复城区的生态系统，连通河湖水系，重塑健康自然的水域岸线，促进水利、市政工程生态化，打通城市内部的水系、绿地和城市之外的河湖、森林、耕地的空间连接，构建蓝绿交织、亲近自然的生态网络，提高城市韧性和通透力，提升城市人居生态品质。在生态、农业、城镇三类空间相邻或存在一定冲突的区域，人为活动对生态空间的扰动严重，人与自然的关系更加复杂，生态保护修复的作用更加重要。要注重建设生态缓冲带，实施适宜的生态修复工程，连通生态廊道和斑块，促进形成点线面结合、生态功能互为支撑的国土空间格局。

注重分级差异。省、市、县级国土空间生态修复规划，是针对不同层级的政府职责和空间尺度，对生态保护修复进行层层递进的部署，各级规划既充分衔接又凸显差异。省级生态修复规划站位宏观，强调前瞻性、指导性和约束性，要落实全国国土空间规划有关要求，衔接省级国土空间规划及相关专项规划，明确全省生态保护修复的目标，谋划省域生态修复的总体布局、分区分类、主攻方向、重大工程、政策措施等，为市、县级规划编制提供依据。市、县级规划落实省级规划要求，立足本地特点，突出实施性。要依托现有山水脉络，查清当地的生态本底和面临的问题，提取重要的生态斑块、廊道、基底，确定生态保护修复的布局、分区和重点，构建生态网络。按照“财力可能、技术可行”，实现生态、社会、经济综合效益的原则，对保护修复措施进行评价和优选，研究提出生态修复工程的类型、规模、布局、实施时序和资金来源，为开展生态修复工作提供依据。

编制规划中应注意的问题

加强协调衔接。在推进生态文明建设的时代背景下，融总体规划、详细规划和专项规划为一体的国土空间规划体系正在加快建立，“多规合一”、协调衔接是国土空间规划的基本要求和鲜明特色。当前，自然资源部门在组织编制各级国土空间规划和部分相关专项规划，生态环境部门牵头制定“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单），农业农村部门组织编制高标准农田建设规划，水利部门编制水域岸线保护与利用规划，林业部门制定各类自然保护地规划，这些都与生态修复规划密切相关。编制各级生态修复规划，必须落实“多规合一”要求，建立部门协调机制，重大问题部门共商机制，实现上下位规划的纵向传导、同级规划之间的协调衔接，提升规划的科学性和可操作性，促进规划有效实施。

制定保障措施。国土空间生态修复工作涵盖面广、涉及部门多。编制生态修复规划过程中，必须充分考虑规划的实施问题。要充分发挥各级自然资源部门的牵头作用，强化发展改革、财政、生态环境、农业农村、水利、林业等部门的协作配合，认真研究相关法律法规和行政管理、财政、金融、投资、产业等方面的政策规定，从组织领导、监督考核、政策制度、监测监管等方面制定具有可操作性和创新性的保障措施，促进形成多部门协同联动的管理格局，构建多渠道、多层次的投融资机制，协调平衡各方利益，保障规划确定目标任务、工程项目的有序推进和落地实施。（作者单位：河南省自然资源监测院）