总规划师负责制下城市设计管控路径的实践探索——以文化中心类项目为例

赵春水 陈旭 姜雪 张开宇

1 天津市城市规划设计研究总院有限公司

2 北京交通大学建筑学院

在规划实施语境下，城市总体规划和控制性详细规划等法定文件的重点是对城市建设指标的关注，对城市风貌的管控程度较弱。城市设计注重对城市外部空间形态和环境的设计，与各阶段的法定规划协同并联。对城市设计进行管控，是规划走向工程建设的首要步骤，对法定规划和城市设计应采取两向并重、双向循证的举措，重点关注规划指标的落地以及对城市空间环境的影响，两者是相辅相成、相互验证的关系。通过合理的管控手段干预城市空间的生长过程，可以提高规划落地同编制指标的一致性，增强规划指标、城市形态、经济效益之间的耦合度，提升城市设计的有效性和社会经济效应[1]。

1 城市设计管控的发展趋势

独特的城市文化及发展路径构成其独特的城市空间，这也是人们感知城市的重要线索。改革开放以来，我国城镇化进程加快，不断压缩城市建设周期，随之带来了诸如城市文化特色缺失、城市空间趋同等问题，各城市耗费精力编制的规划成果，在实施阶段未能充分发挥作用。随着土地合理开发、城市空间品质提升、建筑风貌塑造等理念越来越受到公众的重视，时代发展趋势对城市空间的设计及实施提出了新的需求。

1.1 规划引领跨专业合作的变化

随着“五级三类”国土空间规划体系的确立，“三区三线”的划定成为各类国土空间规划的核心，原有土地规划与城市规划的同频共振、跨专业合作成为统一管理自然资源与构建全国统一、相互衔接、分级管控规划体系的关键。

同样，城市具有复杂性、自适应性、有机性和动态性，城市建设的主导已由国家主导转变为拥有开发权的政府、具有经济实力的开发商、代表公众利益的市民和具备规划建设知识的规划师等共同协作完成。城市设计不仅是市政、交通、建筑、景观等专业的技术综合，新环境下又增加了生态管控、精细管理、体系运作、制度保障等内容。实施过程中涉及的利益主体和专业学科增多，各元素之间相互影响又相互合作，管控过程中需要跨界的学科知识做支撑，对城市设计管控方法、管控内容、管控深度及实施管理的路径等都提出了更综合的要求，因此规划引领的跨专业合作成为了必然的趋势。

1.2 自上而下到双向反馈的机制进化

面对从增量扩展转向存量优化和战略性增长并存的城镇发展阶段，城市设计管控所关注的内容从单纯的城市空间转向多元价值的协调，如城市文化、遗产传承、亲人尺度、经济价值等。政府及开发团体对设计的实施具有传统的影响力，往往设计方和社会公众是城市空间的设计实践者和使用者，这时多元的双向反馈机制在管控中的作用越来越重要[2]。

一方面，政府主导的规划在资源配置上系统性指导城市发展，带来僵化和实施主体利益被忽视的现象；另一方面，实施主体强调责权匹配的规划，带来局部利益的夸大和社会平衡的缺失。所以，开展积极协商，发挥各自优势，发挥上位规划指导作用，完善上位规划对协商结果合理性审查职能，以“双向反馈”的方式应对市场不确定性的挑战，实现各方的利益平衡。

1.3 二维审核向三维审核的技术进步

以往的城市设计管控是基于城市规划条件以人工形式对二维的设计成果进行审核。随着计算机软件技术的进步，越来越多的城市设计管控采用基于GIS系统的城市三维管理信息库、三维仿真技术、BIM数据平台、城市大数据、信息智能化等新技术开展城市规划编制和审查工作[3]。这就要求以更高效的管控手段进行配合，建立现代化的城市设计管控机制，更准确客观地将城市设计成果纳入数字化信息平台进行管理，并将设计落地过程中的阶段性成果同各个责权部门共享，建立动态、直观的信息平台，保障城市设计的真实性和有效性。

城市设计审核由二维向三维的进化，促进设计从单一重视地上设计向综合思考地上、地下空间的转变，同时也促进各阶段的跨专业整合，实现设计、实施、运维的高效统一。

1.4 显性经验向隐性分析的转变

城市设计的管控工作涉及从宏观到微观的多个层次，国内外城市已做出很多探索与实践。现阶段，国内的城市设计管控工作多是以院士、大师等经验丰富的设计师牵头，依靠自身经验的积累以及对城市定位和空间形态的主观判断来进行。随着社会各界越来越认识到科学管控的重要性，在建设管理的过程中，通过客观、科学手段对城市形态进行设计及引导，梳理城市空间内在生成逻辑，结合地上地下空间进行设计，进而体现城市经济发展规律，才能达到城市空间体系的整体统一[4]。

尤其是近年通过手机信令等方式进行大数据收集和分析已经成为可能，城市空间与功能互作的形态定量分析已接近成熟，催生了空间的社会化认识及发展，使规划能精准指导设计及实施，减少设计的主观性、盲目性和不确定性带来的失控。

2 城市设计管控的靶向问题

现行不同层面的城市规划管控体系在成果转化、执行管理、实施效果保障等方面存在困境，因此采取精准的管控手段解决城市设计实施存在的靶向问题，是适应现阶段城市建设的有效途径。

2.1 管控方式同法规协调的需求

城市设计的管控一方面是监督协调规划指标的落地，另一方面是通过城市设计的手段保障空间环境品质的实现。城市设计是在规划指标这一城市空间设计的数据基础上，构建三维空间形态框架。但是目前城市设计管控的管理制度不够完善，城市设计依然是非法定规划，缺乏法律效力和制度依据，并不直接同开发控制程序相关联；各层级城市设计实施的管理机构权责不明晰，缺乏对设计实施成果的动态监督；在具体的城市建设阶段，对项目管控过程的审查、引导多停留在理论层面，缺少实践验证，使城市设计的全面实施难以保证。通过对城市设计管控体系的优化，同现行的法规相互协调，从而加强城市设计成果的落地实施性。

2.2 全信息共享的需求

城市设计有阶段层级、设计尺度、建设时序的差异，不同阶段的管控方式也存在着多元化和指向不清晰的现象。各个阶段层次之间的信息传递路径、同步机制不够完善，导致设计成果的一致性、有效性降低，因而城市设计的管控体系也要针对不同层级进行优化，借助信息技术平台设定管控制度，做好各个权责方的信息同步及共享。在多专业协同工作过程中，共享信息与成果，实时发布、查询信息，提高部门之间协调对接效率，通过信息反馈机制实现多方协同，同时匹配各单位的信息层级、信息深度，最终实现共同的精细设计。

2.3 阶段性衔接的需求

常见的城市设计，以“政府+总师+设计单位”的组织形式进行项目管理。总规划师作为咨询单位，对一些设计单位提出的问题无法从技术层面解决，这就需要从城市设计的宏观阶段到实施的微观阶段建立完善的互动机制、系统化的管控流程与沟通途径，确保各阶段、各层级工作之间的连续性。总规划师作为一个多方的对接平台，辅助政府管理部门做出决策或者组织专家研讨会进行论证，进而向上反馈设计过程中产生的建议和问题、向下传导结论，促进问题的解决。

2.4 管控界面交接的需求

城市建设需要通过包括市场主体在内的各方力量共同完成，从城市建设策划、规划、设计、建设到运维的全过程，不同利益主体在各个阶段会存在不同的矛盾点、争议点。城市设计过程中缺乏明确的管控界限，不同权属部门、行业之间在同一界面上存在着管理交接、技术交圈不到位等问题。因此需要在城市设计管控体系中建立相关联动机制，通过协商解决争议，达成共识，实现全专业信息整合和各方社会利益的平衡，使城市设计成果在落地和管控过程中展现更好的兼容和弹性。

3 城市设计管控实践

3.1 既往城市设计管控特色

近年来，许多城市设计管控项目各有侧重，管控的重点由各自的规划特色、城市设计特色所决定，管控主体对城市设计具体实施的落脚点是定位建筑在城市空间中的角色，以提升城市空间的品质与可识别性。

在广州琶洲西区的城市设计管控阶段，以孙一民教授为主导的总设计师团队更多是依据现有的规划条件，重点打造立体步行系统。在个别地块建设连廊、骑楼出现容积率偏差时，通过地块补偿允许个别地块突破控规容积率。在管控过程中，总设计师不断协调利益主体之间的博弈关系，保证公共空间和公众利益最大化。在深圳湾超级总部的设计管控上，以孟建民院士为主导的总设计师团队主要依据前期规划文件的指标和城市设计的空间形态，对城市开发建设时序进行动态跟进的管控：根据出让地块的次序，对具体设计方案进行管控和引导，不断协调建筑同城市整体形态、公共空间的关系，平衡各方的利益关系。

在天津八大里的实践中，由指挥部牵头的项目团队在总设计师负责制的设计过程中，针对土地性质的划分，创新性地将地块的功能进行混合配置，按照城市未来发展趋向和地块职能赋予其主要的功能性质。例如，将紧邻城市主干路两侧的用地设置为“红色”商业用地，以展现城市界面和多元活力。但地块中可拥有不超过用地规模50%的住宅类建筑，考虑部分地块容积率、建筑间距等影响，无法满足日照要求的情况以公寓来解决居住问题，进而优化地块的功能配置，使得从规划指标到城市空间环境的落地呈现灵活协调的特征。

3.2 文化中心类项目概况

天津文化中心在空间上承接小白楼城市主中心的公共资源，与现有行政中心、接待中心共同构建中心城区的城市主中心（图1）。项目规划面积90ha，建筑面积100万m2，于2008年启动建设，2012年竣工使用。整体城市设计以“一湖一轴四岸”为空间结构基础，文化设施的布局与城市绿地、商业、交通等其他公共设施整合联动。

1 天津文化中心

2 滨海文化中心

3 济宁文化中心

4 全流程管控示意图

5 BIM 阶段示意

滨海文化中心位于天津市滨海新区核心区，连接于家堡金融区、响螺湾商务区、开发区生活区和塘沽老城区，是连接各区域的纽带（图2）。项目规划面积45ha，建筑面积51万m2，于2009年启动策划，2018年建成。在保持中央公园通透完整性的同时，建筑集中布局，以人性尺度建立文化长廊，串联各文化建筑形成文化综合体模式；以“两区、两廊、两心、三节点”的总体空间布局为基础，打造连续开放的公共空间系统，形成以人为本、连续友好的步行网络。

济宁文化中心位于山东省济宁市太白湖新区，规划面积90ha，建筑面积100万m2，于2014年计划设计，2019年建设完成（图3）。总体设计打造视线完整、尺度宜人的文化活动街道及广场，整体规划定位强调文化建筑之间的功能互补、文化与商业建筑之间的功能互动，创造“文化、商业、旅游”高度融合的、充满活力的城市客厅。

3.3 文化中心类项目设计管控需求

3.3.1 全方位推进的高效性

文化中心类项目由于其特殊属性，在保证建设品质的同时要求高效率的推进，因此对城市设计的管控模式提出了更高的要求。只有高效、全过程跟踪的管控手段才能保证城市设计成果的推进，进而对城市空间资源进行合理设计和管控，保证上位规划的高品质落地。

3.3.2 全时空管控的动态性

城市设计的实施是一个动态深化迭代的过程，在文化中心的规划、设计理念落地的过程中，需要从全生命周期的维度来整合优化城市空间。在高效推进的前提下，文化中心内各个单体的设计同步进行，需要在城市设计管控中通过行政手段进行技术协调，形成各权责方、各专业界面的整体联动，使管控呈现出全程跟踪、动态管控的特征。

3.3.3 全专业联动的协同性

由于文化中心内涉及单体项目较多，以多国设计团队参加的设计师联席会形式组建沟通平台；联合规划师、建筑师、景观师、艺术家、工程师把握规划实施的整体性、协同性，减少协同断层，不断解决矛盾点；在同阶段的推进中保证各部门、各专业之间的工作、信息形成闭环，实现多专业协同、全平台对接、多阶段沟通的管控机制，在各个阶段不断整合城市规划成果，优化城市设计条件。

4 实践项目中城市设计管控措施

4.1 管控架构

结合文化中心类项目的建设定位和开发时序对城市设计管控提出的特色需求，天津市城市规划设计研究总院在不同项目中通过与政府及管理部门、投资方、设计方、建设方的全方位对接，对规划设立期、实施期、生态完善期进行全流程管控（图4），以总规划师负责制的多专业技术协作平台做支撑，将城市设计成果同法定规划进行多层次的衔接，对设计成果进行规范化的转译，对实施过程进行全方位引导。

4.2 管控体系

在总规划师负责制的管控架构下，采取“刚柔并济”的管控方式，分为刚性管控和弹性引导两部分。刚性管控主要针对规划条件的核心要素或可度量要素，弹性引导主要针对保证城市空间的品质要素或不可度量要素。将政府管控的重点体现在刚性条件中，将可提升城市空间和环境品质的要素整合到弹性条件中，为市场留出足够的空间。

4.2.1 刚性管控

在天津文化中心的城市设计实践中，主要依靠人工审核的形式进行刚性管控；在滨海文化中心实践中，采用了BIM平台提高刚性管控的效率；在济宁文化中心的实施中，BIM平台的技术应用日趋成熟。经过多次文化中心类项目的实践探索及总结，在管控过程中通过BIM平台和人工审核的形式来控制刚性条件的落地，能够大大提高工作效率，形成科学性的全行业联动。BIM平台贯穿项目始终，辅助整个设计管控过程，从规划设立初期、实施期到规划完善期设置同步的BIM阶段（图5），每个阶段对应不同深度的刚性条件管控，形成该阶段的信息模型；人工审核主要是配合BIM数字平台录入相应控规信息、制定审查通过机制及辅助完成BIM平台检验，对尚未完成BIM平台搭建的审核模块进行人工干预，将专业局、专家评审会等意见作为审查条件并对其进行刚性管控。

在BIM平台中以现状信息空间模型和相关规划信息模型数据为基础，通过对设计方案信息的录入，借助机器审核的形式对地块的用地红线、建筑退界、平均容积率、建筑物高度、密度、建筑面积等信息进行管控。对于审核结果中存在异常的情况，通过人工审核的形式进行进一步核查。在不同的推进阶段对设计、建设等数据的审查范围同上一阶段保持一致，审查目的是保证方案在设计到实施的各个阶段的一致性和稳定性。

为顺应城市创新发展趋势，应对城市功能演变、调整的可能，对发展需求尚未明确、前景潜力较大的地块，不限定具体用地功能，鼓励两种或以上用地类型的混合，形成复合用地（图6）。尤其是在文化中心周边地区的城市设计中，以复合地块的形式增强对未来开发的弹性控制，建设管控不再针对复合用地内部单一地块设定具体要求和审核内容，而是在信息平台对整个复合地块的用地红线进行刚性管控。当项目体量较大、空间系统复合化程度较高且涉及地上/地下空间整体开发时，理想状态是通过在BIM平台录入地下交通设施、地下停车空间范围、市政管线位置、标高等信息进行模拟运行，预先排查管线之间的间距、碰撞情况、管道之间的接口位置（图7）。目前由于技术问题，对一些管道的碰撞复核只能借助人工形式，未来BIM平台的模块开发及技术应用将有较大的发展空间。

刚性条件作为后续城市设计必须遵守的规则，保证了规划指标的落实。在刚性管控部分，搭建二维、三维一体化的城市信息辅助决策平台，实现数字化审查。在设计动态实施的过程中，针对具体问题能够精准聚焦，提取相关影响元素精确定位责任方，保证公平性；通过信息同步，实现科学高效的层级间、专业间互通；借助信息化技术形成城市规划指标和城市设计成果一张图，为衔接城市设计的不同层级提供了有力的技术支撑，达成了多专业同平台的协作，辅助设计管理的决策，提升管控的科学性及管理效率。

4.2.2 弹性引导

BIM平台主要是对数据进行审核，而对城市空间、建筑风貌等三维形态无法把控，需要采取人工介入的形式进行弹性引导，使城市设计方案符合规划意愿。弹性引导主要分为两个阶段：一是前期控规编制阶段进行的专项研究，通过对地下空间、建筑风貌、景观、夜景等专项展开研究，形成弹性引导的管控依据；二是在实施阶段对不同权责部门、不同空间界面等衔接部分进行弹性引导，从整体城市设计意象出发，对传统管理盲区的真空地带进行统筹协调，推进实施落地。

例如，在天津文化中心项目对美术馆的弹性引导上（图8），对其建筑形态进行了干预。在美术馆最初的方案中，北向主入口处设置了一个延伸到湖面的雕塑庭院，形成了良好的室内外过渡空间，但也削弱了两岸文化公园空间的连续性。经过反复推敲，最终选择将雕塑庭院适当后退，在保证入口空间序列完整的前提下，将其开放为雕塑广场。在滨海文化中心的总体统筹上，整合文化建筑立面造型，使其成为统一整体，突出各文化建筑立面的个性。根据城市空间形态的设计要求，将图书馆朝向公园布置，同前侧的景观绿地形成欢迎界面（图9）。在济宁文化中心的城市设计管控中，为打造文商旅互动发展策略，以高地公园为中心平台承托文化建筑单体，内嵌文化产业，形成文化综合体。单体设计注重水平、竖向空间的双向渗透，使文商之间保持适宜尺度，既有效联系，又互不干扰、相互独立（图10）。

6 复合用地形式

7 地下空间管线关系排查

8 美术馆庭院的弹性引导

9 滨海文化中心建筑摆位调整

城市设计前期阶段设定的弹性条件，首先是为城市空间形态和环境设计优化预留条件，进而增大城市公共空间的开放度，使设计单位有的放矢地提升城市空间品质；采取弹性引导的方式，建立双向反馈机制，统筹考虑政府部门工作战略、规划和设计之间的关系，减少信息沟通壁垒，协调实施过程中出现的矛盾点，确保城市空间形态的整体与部分之间、规划与实施之间的统一性、连续性。

4.3 管控特色

4.3.1 管控中设计，设计中管控

在总规划师负责制的项目中，城市设计管控工作与传统规划管控的最大不同是实施设计同规划条件的双向验证过程。在规划条件编制阶段，通过城市设计推演来支撑城市规划条件的设定、调整，将城市设计的成果转译为控规指标，使城市设计成果具有一定法定地位，保证了城市规划目标的有效贯彻；在规划文件的框架下，通过设计引导优化规划、市政、交通、建筑、环境、水系等空间结构之间的关系，协调界面交接的矛盾点，使规划更加具有落地性；城市空间管控和控规的指标落地相互促进，通过管控设计过程对规划条件进行反向优化，使实施的管理目标更加明确，实现“管控中设计，设计中管控”。

4.3.2 实现管控的闭环系统

在梳理各个项目的规划条件时，根据规划指标和城市设计成果明确限定刚性管控和弹性管控的内容，如在刚性范围内对建筑总量规模、场地标高、建筑高度、消防通道、停车配建、日照等做出明确的说明；地块内容积率平衡、地下空间开发、地块功能复合、建筑色彩、绿化等归在审查性条件内，在后期实施过程中对刚性的内容进行刚性的管控，对审查性的内容进行弹性引导。在城市建设的全生命周期内，实现城市设计管控的闭环系统，不断提升设计的合理性，优化管控的结构体系（图11）。

10 济宁文化中心视线渗透引导

11 设计管控体系示意

5 讨论与展望

就实施的文化中心类项目设计管控为例，归纳总结刚性管控与弹性引导的“管控中设计，设计中管控”的闭环系统，但也存在着许多困境。例如在有建筑限高要求下，如何实现土地价值最大化和城市特色风貌之间的平衡；在街道家具的布置上，如何协调交通、市政的边界，进而实现多专业高效协同工作等，需要在未来的城市设计管控进一步探讨。当前，城市设计管控是一个循序渐进、不断平衡的过程，只有在管控中设计，在设计中管控，才能探索出一条有意义的设计管控路径：首先为应对未来变化的不确定性，急需建立起同总规划师负责制权责相匹配的保障制度，同时将城市设计纳入法定体系，通过合理的管控执行过程对城市建设进行约束，加强城市建设管理强度；其次结合全平台的专家系统协助总师进行合理决策，借助信息平台、大数据等新技术提升工作效率；最后根据不同项目特色搭建高效性的管控体系，建立一定的监督、评价、奖励机制，对城市设计成果进行正向引导，从而提升城市设计和实施的有效性、科学性，进一步将管控工作规范化、系统化、高效化。