“城市双修”下苏州生态空间限建区开发保护策略

王 燕， 杨忠伟

改革开放以来，我国城市建设取得巨大成就，但也面临着资源紧缺、环境污染和生态破坏的严峻形势，严重制约城市发展模式和治理方式的转型[1]。 基于此种认识，“城市双修”概念在2015 年中央城市工作会议上被第一次提出[2]。 2017 年住建部发布的《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》更体现出了国家对于“城市双修”这一具有中国特色理念的重视程度，这是我国城市建设由增量规划走向存量时代的必然选择，也体现了具有中国特色的城市发展和生态建设理念的转变[3]。

苏州作为全国经济较为发达的地区之一，经过了“苏南模式”和“开放型经济”的实践后，经济总量迅速扩大，逐渐发展成为全国大型工业城市。 2018 年苏州地区生产总值1.85 万亿元，排名全国第七，在地级市中排名第一。 但在经济高速发展和城市剧烈扩张的同时，城市也慢慢暴露出生态空间被侵蚀、城市品质下降、综合环境承载能力不足等许多城市病问题，得到了经济体量却失去了生态品质。 生态品质的高低关系着城市的可持续发展进程，对城市的各功能区的发展产生重大影响，生态建设是城市在高度城镇化后进一步提升城市发展品质的重要手段。 苏州在“苏南模式”下发展乡镇企业走的是先工业化的发展路径，导致在积累财富的过程中过分注重开发建设，往往会忽视生态问题，生态空间被占用、环境品质下降的现象屡见不鲜。 随着苏州市在2017 年入选第三批“城市双修”试点城市名单，标志着苏州要放弃过去那种高碳低能较为粗放的发展路径，针对过去城市快速发展中留下的缺憾加以弥补，补短板、补欠账，转变为更加生态的发展模式。

生态空间限建区作为生态空间中生态被破坏，空间被侵蚀最严重的重灾区，应当是生态空间内生态修复的研究重点，但目前规划界对生态空间限建区尚没有具体的定义，其相关的研究也比较少，但近年来，我国不少大、中城市依据城市总体规划中划定的城市边界和生态空间，组织实施了相关规划实践，旨在对生态空间的规模与质量进行提升[4]。 随着经济的发展与时代的进步，生态空间限建区受到的污染与侵蚀越发严重，但没有很好的改善方法。 本文将结合现今的“城市双修”背景，将城市开发边界和生态控制线之间的弹性控制区中的生态空间部分理解为生态空间限建区，试图以苏州生态空间限建区的开发与保护策略研究为例，探索城市开发边界和生态控制线的优化模式，寻求缓解城市经济急速发展所带来的城市病问题的方法。

1 相关概念辨析

1.1 城市开发边界

城市开发边界是为了控制城市用地的无序扩张，从而控制城市发展规模、调整城市结构、优化城市布局所划定的界线[5]。 以存量发展的角度划定城镇空间，区分城镇空间和生态空间、农业空间的边界，划定永久基本农田界线[6]。 在“城市双修”的背景下，城市开发边界应当是优先保护生态、保障农业，限制建设用地蔓延，促进城市空间集约紧凑布局的界线；它也是改善土地集约利用，保护生态环境，更加合理有序地引导城市发展的公共政策工具。 在当前多规合一的时代，城市开发边界需要协调土地利用规划和城市总体规划的需求联系，促成城市整体效率最高、结构最优的目标所划定的集中连片的城市建设用地边界[7]。

1.2 生态空间限建区

本文所研究的生态空间主要与城镇空间和农业空间相对应，在城市建设用地外部，规划管控要求主要为生态保护的地区。 对于在此概念下的生态空间限建区，就是指城市开发边界和生态控制线之间的弹性控制区中的生态空间部分，包括生态保护区域，如林地、湿地、湖泊和河道以及野生动物栖息地等，以及饮用水水源二级保护区、近郊绿环、生态间隔带、生态走廊等生态修复区域，此范围内禁止产生对主导生态功能有影响的开发建设活动，控制线性工程、市政基础设施和独立型特殊建设项目用地。 “城市双修”的核心内容是关注人与自然的和谐共处，改善人们所赖以生存的生态环境。 因此，基于“城市双修”的背景和保护与利用相结合的原则，生态空间限建区应围绕优化城镇开发边界、优化生态控制线、实行生态修复和建立相关政策管控四方面内容，积极改善和整合城市建设用地布局，修复山水格局和生态廊道，严守生态文明建设红线，治理目前已经被破坏或濒临破坏的山体和水体[8]。

2 苏州生态空间现状

2.1 生态空间布局与生态景观

苏州是典型的水网城市，同时也是“国家生态园林城市”，拥有丰富的生态资源并且保存较为完整，现状苏州生态空间结构主要为“三心五楔”，“三心”意指“三级绿心”：一级绿心是太湖和西部山体至太湖的生态保护区；二级绿心是阳澄湖等湖面、山体及周边生态保护区组成的生态开敞绿心；三级绿心是金鸡湖、独墅湖、石湖、三角咀、盛泽荡等湖面、山体及周边绿带；除此之外，城市绿心还包括由南部湖荡地区组成的江南水乡保护区，也是城市生态空间重要组成部分（见图1）。“五楔为从乡村向城市插入的大型城市边缘绿地，包含西南角“七子山－石湖－东太湖”绿楔，东南角“澄湖－吴淞江－独墅湖”绿楔，东北角阳澄湖绿楔，西北角三角咀绿楔，西部“阳山－天平山－灵岩山”绿楔（见图2）。

图1 “三心”示意图

图2 “五楔”示意图

2.2 城市开发边界与生态空间体系

苏州城市开发边界的划定主要包括中心城区及各组团区域，采用双线型的开发边界体系（见图3），分别划定建设用地规模界线和城市开发界线，并以两条开发界线之间的区域作为弹性建设区域，相当于土地利用规划里的有条件建设区， 建设用地规模边界内的集中建设区的面积按照土地利用规划里的标准进行控制。苏州采用“先底后图”的技术路线，首先规定由土地、水、生态、能源等因素限定的资源底线，并通过空间管制来明确城市开发边界。 苏州市在如何处理开发边界与生态空间的关系方面采取了城市开发边界与生态控制线两线并立的模式（见图4）。 生态控制线旨在改善生态环境质量，重点保障和维护生态功能，以及保护和划分必须保护的区域。 而城市开发边界以规划建设用地总量为前提，保证其范围内的集中建设区相对完整，尽量能够集中。 将在此体系下的城市开发边界和生态控制线之间的弹性控制区作为限制建设区，再将远景逐步融入到生态控制线和城镇开发边界之中[7]。

图3 苏州双线型的开发边界体系

图4 苏州两线并立的模式

3 苏州生态空间开发保护存在问题

3.1 城市开发强度高，过渡占用生态空间

随着改革开放以来接近四十年的高速发展，苏州经济体量也急速扩大，在苏南模式下发展乡镇企业，在工业化快速发展的同时，土地建设也产生了剧烈的外延式蔓延，二十年间全市建设用地面积的规模扩增了两倍，由1996 年的1 232 km2增长到了2017 年的2 544 km2，建设用地面积的快速扩张严重挤压了生态空间区域的面积。 扣除陆上湖泊等水域面积，目前苏州市域内的开发强度已经接近50%，这一指标已经超过了上海（44%）和深圳（47%）的水平，这么高的开发强度模式显然与目前苏州已经走向存量时代的新发展要求是有较大差距的，同时势必会严重破坏生态环境系统。

3.2 零散建设用地无序扩张

苏州市区目前形成了“1+4+N”城市开发边界体系（即一个主城区、四个县级市和N 个建制镇），城市开发界线力求平整，建设用地已基本连接成片，但是苏州未将建设面积过小的零散用地划入城市开发边界。 这类零散建设用地的存在究其原因与当时苏南模式下大量镇村走向了乡村工业化的道路，乡镇企业快速发展分不开的。 之前增量时代苏州以GDP 增速为优先导向的背景下，为了招商引资实现经济发展等原因开始了无序扩张，许多镇以及镇级以下的工业用地在城市开发边界以外的弹性控制区建立，但限于区位、交通等条件，其土地使用的效率也远远低于国家级以及省级工业区的水平，且这种工业用地无序蔓延的现象严重威胁了自然生态环境[10]。 这部分在城市开发边界以外的零散建设用地导致空间破碎化的同时也对生态建设产生了很多不良影响。

3.3 乡村建设导致生态空间限建区品质下降

水是苏州最大的生态资源，由湖荡、河流、稻田、湿地等高品质生态空间构成了苏州江南水乡的生态环境，在生态空间限建区内水环境是非常重要的部分。 但近年来，城市和乡村的无序开发与建设用地的无序扩张使得苏州传统“江南水乡”受到严重破坏，生态空间限建区被大幅挤压，传统生态格局被打破，自然本底由“基底”变成了“板块”，从“画卷”走向了“残卷”。在此模式下大量低水平的建设项目占据了自然景观较好的生态空间限建区，对江南水乡的自然本底造成了巨大的破坏。 另一方面，苏州存在着大量在城市发展边界以外的零散工业用地，这些零散的工业用地规模小却又高密度地存在于生态空间限建区之中，且往往处于靠近河流水系布置，对水资源环境产生了严重威胁甚至破坏，也不利于生态空间限建区的保护与发展，这也是目前城市建设中急需集中处理的关键问题[11]。

3.4 空间管制和相关政策支撑不足

目前苏州市的空间管制主要依靠规划区的“四区”划定，在现状的“开发建设条件综合评价”的基础上，分别划定禁建区、限建区、适建区和已建区四类空间，但不适用于生态空间，缺少有关生态空间方面的具体划分。从限建区管控的角度来看，以2007 年的苏州市总体规划为样本，总规中将限建区按照限制开发条件的强度细分为一级、二级、三级进行差异化管控，但是这种形式对限建区的划定和管控内容仍然不够深入，除了最严格的一级限建区有明确规定，要求建设用地选址必须按相关法规规定的程序办理有关手续后才能依法开发建设，其余限建区部分还是以制定相应的设计导则来控制建设规模、强度与空间形态等的引导性控制为主，导致限建区的划定更多只是流于表面而缺乏具体的管控措施。并且专门针对生态空间的限建区并没有明确指出以及相关的开发政策也不足。

4 生态空间限建区开发保护策略

4.1 增加城市开发边界的弹性以保护生态空间

根据苏州市土地开发现状以及对城市开发边界的刚性划定，增加城市开发边界的弹性能够对城市建设用地增长进行预判，以及对小规模的零散建设用地进行价值预判决定去留，能够有效的控制城市用地向外蔓延的同时也对城市开发边界外的生态空间起到保护作用。

（1）苏州在编制总规时需考虑混合型边界，“刚性边界”与“弹性边界”相结合。 在“多规合一”的基础上，优先划定生态控制线以及永久基本农田，并采用“两规”衔接的方式来确定开发界线，规划过程中需要考虑到中远期的建设和适宜建设的空间范围，并相应纳入开发边界，开发边界划定的用地面积可略大于建设用地控制规模，为后续发展建设留足弹性。

（2）划定城市开发边界不应包括面积过小的零散建设用地，这部分数量多而土地使用效率又低的小规模零散建设用地可以置换调整为生态空间限建区以填补城市开发边界大于建设用地控制规模的面积，以满足整个城市市域范围内建设用地增减挂钩的发展机制。

4.2 调整生态控制线以划定生态空间限建区

苏州需要在尊重自然生态系统和环境承载力的前提下，严格执行“三区三线”的划界模式，以保障城市生态安全为目的，围绕保护重点生态要素划定生态控制线，并且根据实际情况进行调整，使之优化与调整能更好的划定生态空间限建区。

（1）生态控制线需与城市开发边界叠加修正，以“三区三线”的模式划定，三区分别为城镇空间、农业空间和生态空间，三线包括生态保护红线、永久基本农田保护线和城市开发界线（见图5 和图6）。 其中只允许少量的城市周边永久基本农田与开发边界交错，作为风景区、人文景区的生态红线。

图5 三区三线模式

图6 三区三线划定结果

（2）依据最必要、能确保、成系统的原则，将必须保护和确能保护的要素纳入生态控制线（见图7）。 将生态控制线优化细分为资源红线、法定红线以及格局红线。 资源红线（包括山、水、林、田、湖、草）应采取要素叠加法，叠加现有要素，如现状山体、林地、农用地、草地、河流和湖泊，形成现状生态资源红线；法定红线主要包括生态保护红线（见图8）和永久基本农田保护红线（见图9）；格局红线在上述两类空间叠加的基础上，依据市域和市区理想生态格局，增加重要的结构性生态廊道，保障生态空间的系统化和网络化。

（3）在优化生态控制线的基础上，将生态控制线和城市开发边界以外的生态空间限制建设区，远景逐步融入生态控制线和城镇开发边界中，以确保对生态空间限建区最大化的保护。

图7 苏州市生态控制布局图

图8 苏州市生态保护红线布局图

图9 苏州市永久基本农田布局图

4.3 修复生态以引导乡村良性发展

生态环境的修复是苏州乡村未来发展的重点，基于苏州乡村地区由于“苏南模式”产生的乡村零散工业用无需蔓延导致挤占生态空间的现状，研究从宏观、中观以及微观提出相应的生态修复策略以引导乡村良性发展。

（1）宏观来看，要在城市整体山水格局中强调乡村的重要性，修复市域“一核两带多廊多点”与市区“四角山水”的生态格局并重点指出其中乡村的发展方向（见图10 和图11）。 重点对网络中的乡村进行重点治理，修复乡村生态环境来完善生态廊道，串联生态斑块、滨水空间和历史文化资源，使乡村在生态治理的过程中整合资源，重新结合自身特点进行定位，明确乡村未来发展的方向。

（2）中观方面，对所有乡村中的水环境与山体环境进行统一修复，对不同等级的河流水系以及不同污染程度的水环境进行治理，对已破坏的山体的土壤修复并重新复绿，加强生态修复和环境污染治理，做到确保山水安全，治理景观污染，修复景观生态，弘扬乡村景观文化。

（3）对现状村庄和建设进行梳理，保障基本农田不被破坏占用的前提下，统一治理与生态修复后加强规划引导和管控，恢复乡村原本传统风貌，尊重自然的同时做到文脉延续，继承乡村文化特色，挖掘乡村特色的景观特质与生态空间，引导乡村良性发展，避免再次对生态环境产生不利影响。

图10 市域“一核两带多廊多点”生态格局

图11 市区“四角山水”生态格局

4.4 政策管控以指导生态空间限建区开发

政策管控是生态空间限建区有序开发和保护的支撑与保障。 在“城市双修”的大背景下，苏州政府加强地区“生态修复”，一方面要依据有效评估划定其禁建区与限建区，并基于评估结果颁布相关规划和条例提供政策依据，另一方面要建立灵活、有效的管理制度，建立目标导向的工作方法。

（1）以上海市总体规划（2017—2035）对于生态空间管控为例，将生态空间分为四类进行差异化管控， 生态空间限建区作为介于城市开发边界与生态控制线之间的弹性地区， 其中主要包括的是基本农田、一般农田和乡村等农业空间，近郊绿环绿带和生态走廊等生态修复区域，这也是修补城市破碎的生态山水本底的核心地区（见图12）。该地区禁止对主要生态功能产生影响的一切开发建设活动。 并且逐步将生态空间限建区中生态条件较好的地区逐渐纳入到生态控制线之中成为生态空间禁建区，也从而达到更好保护生态空间的目的。

（2）建立健全建设引导和市场化、多元化的生态补偿和动态调整机制。 积极引导全社会参与生态空间保护、建设和监督，建立水体、山体、田地、森林等系统的保护与建设综合生态补偿机制。 强化生态空间限建区的公共空间规划设计、审批施工、管理维护全过程管控，创新城市绿色空间开发建设模式，建立和完善绿色公共空间规划设计、建设和管理维护的长效机制。 加强各级政府及部门的统筹协调，促进生态空间限建区公共空间与生活功能、景观的整合。

（3）明确“减量增绿”的目标任务，划定多层级的区域性绿化隔离地区并联合区域立法，提高城市绿化用地的同时遏制城市边界扩展，加强生态空间内建设项目用途管制。 全面实现绿化隔离带地区开发建设负增长，增加绿色空间与活动、完善基础设施和民生保障的城乡一体化发展。 落实国家国土空间开发保护体系和主体功能区配套政策。

图12 苏州市生态空间差异化管控图

5 结语

坚持生态保护与城市建设并进是实现城市可持续发展的关键。 本文基于苏州城市具体的区域格局和生态景观条件，在“城市双修”的视角下结合苏州市目前的城市开发边界体系与生态格局，分析了目前苏州城市发展建设与生态空间的矛盾，以及生态空间限建区开发与保护面临的问题，围绕增加城镇开发边界的弹性、调整生态控制线、生态修复以及建立相关政策四个方面提出了苏州城市开发边界以外生态空间限建区开发与保护策略，希望能够对转型期城市发展和城市生态规划的完善有所助益。