中缅边境陆路口岸的特点及发展策略

付永丽

（滇西科技师范学院 管理与经济学院，云南·临沧 677000）

中缅两国是山水相连的友好邻邦，境内是云南省和西藏自治区，境外为缅甸掸邦和克钦邦。边界线两侧的边民“胞波”情深。中缅边境口岸区域不仅是中缅两国领土交汇地带，而且是两国边民世代生活的地方。因此，在边境安全、稳定的前提下不断促进边境地区发展，是中缅两国的共同愿望。伴随着1950年中缅正式建交，畹町口岸于1952年作为政务院首批对外公布的国家一级口岸载入史册。改革开放以来，中缅边民来往密切，边境口岸不断增多，并在促进边境贸易发展、规范边民交往和加强两国睦邻友好关系等方面发挥了重要作用。在“一带一路”倡议下，中缅边境口岸的重要性更加凸显，是中缅两国建立利益共同体、责任共同体和命运共同体的重要门户和合作平台。就中国方面来说，中缅边境目前没有铁路口岸及水运口岸，有芒市空运口岸1个，公路口岸则有11个，全部分布在云南省。其中经国务院批准对缅开放的公路口岸5个，即国家一类口岸瑞丽口岸、畹町口岸、孟定清水河口岸、腾冲猴桥口岸和打洛口岸；经云南省政府批准对缅开放的公路口岸6个，分别是国家二类口岸孟连口岸、沧源口岸、南伞口岸、章凤口岸、盈江口岸和片马口岸。

从中缅边境口岸现有研究成果来看，张丽君、董益铭对云南省边境口岸的分布、口岸城镇的经济状况进行了分析，提出了促进云南口岸城镇发展的对策建议[1]；张春鹏、王亚丰、刘嘉莹对2001年至2010年云南边境城市口岸贸易重心、人口重心空间变化进行了分析[2]；张必清从云南边境口岸物流的角度出发，对云南边境口岸与腹地城市物流体系的构建进行了综合评价[3]；刘玉立、胡志丁等对云南边境口岸外籍务工人员的空间分布差异及其成因进行了实证研究[4]；马腾、葛岳静等以德宏州边境口岸为例，微观尺度下边境口岸对载体城市的影响进行分析，提出了口岸差异化发展路径的对策建议[5]；朱勇生对区域经济合作背景下孟定口岸城镇发展趋势进行了分析[6]；徐黎丽、杨田全面总结了中国陆地边境口岸的特点和发展方略，对中缅边境口岸的基本情况有所涉及[7]。总体上看，中缅边境口岸相关问题仍有深入研究的空间，中缅边境口岸特点的成果缺乏就是其中之一。本文即以此立论，拟在田野调查和文献分析的基础上，重点探讨“一带一路”倡议实施以来中缅边境陆路口岸概况，总结其特点，提出发展策略。

一、中缅边境陆路口岸的概况

在中缅边境，中国的西藏自治区林芝市，云南省的怒江傈僳族自治州、保山市、德宏傣族景颇族自治州、临沧市、普洱市、西双版纳傣族自治州与缅甸的克钦邦、掸邦接壤。截止2019年，7个边境市（州） 总面积约为25.3万平方千米，总人口约1080万人，边境线长2210千米，分布有1个空运口岸、5个国家一类口岸和6个国家二类口岸。为了更简洁地说明中缅边境陆路口岸的基本情况，笔者梳理了相关文献资料，将中缅边境陆路口岸基本情况列表如下：

表1 2020年中缅边境陆路口岸基本情况一览表

从表1可以看出：在11个中缅边境陆路口岸中，瑞丽口岸、畹町口岸、孟定清水河口岸、腾冲猴桥口岸和打洛口岸等5个为国家一类口岸，其余6 个为国家二类口岸；除畹町口岸为新中国成立初期设立之外，其余10个口岸均为我国改革开放以后设立；畹町口岸、瑞丽口岸、沧源口岸和腾冲猴桥口岸等4个口岸为国家单点批准设立，孟定清水河口岸、打洛口岸、孟连口岸、南伞口岸、章凤口岸、盈江口岸和片马口岸等7个口岸为国家集中批准设立。

表2 2018年中缅边境陆路口岸进出口总额及货运量统计表[8]

从表2可以看出：进出口总额排名前五位的口岸分别为瑞丽口岸、孟连口岸、孟定清水河口岸、腾冲猴桥口岸和畹町口岸，其中有4个口岸为国家一类口岸；货运量排名前五位的口岸分别为瑞丽口岸、腾冲猴桥口岸、孟连口岸、孟定清水河口岸和南伞口岸，其中有3个口岸为国家一类口岸；在国家一类口岸中，瑞丽口岸的进出口总额和货运量都遥遥领先；在国家二类口岸中，孟连口岸的进出口总额和货运量都排名首位。

表3 2018年中缅边境陆路口岸出入境人员及交通工具统计表[8]

从表3可以看出：出入境人员数量排名前五位的口岸分别为瑞丽口岸、南伞口岸、章凤口岸、打洛口岸和孟连口岸，其中有2个口岸为国家一类口岸；交通工具数量排名前五位的口岸分别为瑞丽口岸、打洛口岸、章凤口岸、南伞口岸和孟定清水河口岸，其中有3个口岸为国家一类口岸；在国家一类口岸中，瑞丽口岸的出入境人员数量和交通工具都独占鳌头；在国家二类口岸中，南伞口岸的出入境人员数量排名首位，章凤口岸的交通工具数量排名第一。

中缅边境陆路口岸是中国与缅甸贸易往来的主要通道。近年来，随着“一带一路”倡议的实施和中缅命运共同体的构建，中缅边境各个口岸蓬勃发展，经贸合作和边民交往蒸蒸日上，为中缅经贸往来的“金银大道”不断注入活力与动力。据海关统计，2019年，中缅边境的主要口岸交出了亮眼的外贸成绩单。孟定清水河口岸（包括芒卡通道） 2019年进出口贸易总值达52.41亿元，首次突破50亿元大关；作为中缅最重要陆路口岸的瑞丽口岸，2019年口岸进出口货运量同比增长24.3%，保持稳定增长势头；2019年，腾冲猴桥口岸（包括滇滩通道） 的进出口货运量、贸易额均达到约80%的同比增长幅度；2019年前11个月，孟连口岸进出口货物货运量实现了90%的增长。针对中缅贸易日益密切的趋势，中国对各缅主要口岸积极提升便利化程度，优化营商环境。通过加强双方合作和通关便利化等一系列措施的落地，中缅口岸通关速度普遍提升。2019年，孟连口岸进口整体通关时间为22.41 小时，同比压缩70.61%；出口整体通关时间为0.01小时，同比压缩97.85%；2019年，腾冲猴桥口岸进口通关时间22.89小时，同比压缩42.91%，出口通关时间0.01小时，同比压缩97.85%[9]。

二、中缅边境陆路口岸的特点

“一带一路”倡议实施以来，中缅边境陆路口岸区域不仅是祖国疆域的边缘地带，而且成为对缅扩大开放的前沿地带。作为国家疆域的边缘地带，中缅边境具有自然地理的边缘性、社会结构的民族性、国家安全的风险性、历史文化的多元性、经济发展的落后性、政治影响的国际性、生态环境的脆弱性、周边地缘关系的复杂性等特征[10]。作为对缅开放的前沿地带，其在重要门户作用的发挥、带动周边区域经济发展和加强睦邻友好关系等各个方面的影响日益凸显。边缘地带和前沿地带的交织使中缅边境陆路口岸呈现出以下特点：

第一，从口岸类型来说，中缅边境陆路口岸类型单一。截止目前，云南省的口岸类型多样，涵盖了空运口岸、水运口岸、陆路（铁路） 口岸和陆路（公路） 口岸所有类型。如空运口岸有昆明空运口岸、西双版纳空运口岸、丽江空运口岸和芒市空运口岸；水运口岸有景洪港口岸和思茅港口岸；陆路（铁路） 口岸有河口铁路口岸等。中缅边境陆路口岸类型比较单一，除仅有的芒市空运口岸之外，其余11个都是边境陆路（公路）口岸，构成了中缅陆地边境口岸的显明特点。尽管如此，中缅边境口岸的运行却非常高效。如2016 年，中缅边境口岸共计完成进出口总额70.7亿美元，同比增长9%，占云南省口岸的50.9%；口岸进出口货运量共计完成772万吨，同比下降0.4%，占云南省口岸的39%；出入境人员共计达到2736 万人次，同比增长4%，占云南省口岸的73.6%；出入境交通工具共计达到706万辆次，同比增长13.9%，占云南省口岸的90%[11]。2017年，对缅口岸进出口额完成89.5亿美元，同比增长26.5%，占云南省口岸的47.6%，口岸货运量共计完成1272万吨，同比增长64.8%，占云南省口岸的40.5%，出入境人员共计达到2621万人次，同比增长9%，占云南省口岸的62.8%，出入境交通工具共计达到673万辆次，同比增长12.3%，占云南省口岸的78.7%[12]。又如2018年，云南省对缅甸口岸进出口大幅增长，进出口额完成136亿美元，增长52%，占云南省口岸的55.7%；口岸货运量共计完成1903万吨，增长49.7%，占云南省口岸的49%；出入境人员共计达到2700万人次，增长3%，占云南省口岸的58.9%；出入境交通工具共计达到677万辆次，增长0.5%，占云南省口岸的68.6%[8]。

第二，从口岸分布上看，中缅边境口岸空间分布不平衡。中缅边界北段地处青藏高原和云贵高原接合部，原始森林遍布，谷深坡陡，大部分地区人烟稀少。也正因如此，在中缅边界北段西藏段没有设立口岸，在云南怒江段也仅设有唯一的国家二类口岸即片马口岸。中缅边界中段地处云贵高原西部横断山脉的南延部分，其中，腾冲国境线长达148.075千米，有“极边第一城”之称。而瑞丽江、大盈江两岸风光秀丽，良田万顷，便于边民交往交流。因此，中缅边界中段集中了中缅边境最早的口岸畹町口岸、中缅贸易第一大口岸瑞丽口岸和腾冲猴桥口岸等3个国家一类口岸以及盈江口岸、章凤口岸等2个国家二类口岸。中缅边界南段多为怒江—萨尔温江、澜沧江—湄公河中游地带，大部分地段在地理空间上连成一片，山峦重叠，地势起伏不大，中缅边民往来畅通无阻。因此，中缅边界南段也集中了中缅边民互市量最大口岸孟定清水河口岸、中缅边境最南段口岸打洛口岸等2个国家一类口岸以及南伞口岸、沧源口岸、孟连口岸等3个国家二类口岸。从口岸分布上看，中缅边境口岸空间分布不平衡是中缅边境口岸的明显特点。从随机抽取不同区域的3个国家二类口岸出入境人员数量和交通工具统计上看，大抵也与口岸分布相对应。

表4 2015年中缅边境部分国家二类口岸出入境人员及交通工具统计表[13]

从表4可以看出：出入境人员的数量排序分别是盈江口岸、孟连口岸和片马口岸；交通工具的统计排序为孟连口岸、盈江口岸和片马口岸；中缅边界北段的片马口岸无论是出入境人员的数量还是交通工具数量，都远远低于中缅边界中段的盈江口岸和中缅边界南段的孟连口岸。

第三，从口岸功能来说，中缅边境口岸通关功能强，管控功能弱。缅甸是周边国家中第一个和我国通过友好协商解决了边界问题的国家，中缅边界线长2210千米，除了11个边境陆路（公路）口岸之外，尚有近60条边贸通道和难以计数的民间便道。先秦时期，中缅边境就是南方丝绸之路重要交通线的前沿，具有我国与南亚、东南亚地区经贸往来的窗口地位。第二次世界大战时期，以印度雷多为起点的史迪威公路经过缅甸密支那，其南线经过缅甸八莫、南坎到达中国边境重镇畹町，北线经过缅甸甘拜地后进入中国猴桥，经过腾冲到达龙陵，史迪威公路是中国抗战后期唯一的国际通道，对中国抗战胜利曾经发挥了重要作用。新中国成立初期，在中缅边境设立的畹町口岸是中国首批国家一级口岸之一，不仅便利了中缅边民的交往交流，更在促进中缅两国互为友好邻邦的历史进程中作出了重要贡献。改革开放以来，中缅边境口岸不断增多，有力带动了中缅边境贸易的繁荣。与此同时，从负面影响方面看，通过中缅边境口岸的违法犯罪活动不仅难以避免，而且不断增多，特别是贩毒活动、非法传教现象等严重影响了中缅边境的安全、稳定和发展。边境口岸既承担着通关便利、快捷的基本任务，还肩负了严查违法犯罪的重要使命，加之大量民间便道的存在，所以从口岸功能来说，中缅边境口岸通关功能强、管控功能弱是其又一个鲜明的特点。如2016年，孟连口岸实现进出境人员146.4万人，增长9.2%，进出境交通工具30.3万辆次，增长10.35%，进出口货物68.7万吨，增长41.1%，进出口货值9.02亿美元，增长79.8%，上缴海关税收9.09亿元，增长113.9%[14]。同年，普洱市公安边防支队查处非法出入境案件242起499人，遣返“三非”人员523人次[14]。上述两组数据可以印证中缅边境口岸通关功能强、管控功能弱的特点。

第四，从口岸效果上看，中缅边境口岸没有形成辐射沿边地区的产业和文化优势。边境口岸作为中转枢纽，是连接“国内国际两种资源、两个市场”的重要门户和窗口，理应充分发挥职能作用，形成辐射沿边地区的产业和文化优势，但事实并非如此。就效果而言，中缅边境口岸中，瑞丽口岸、孟定清水河口岸依托交通枢纽的良好地理位置，其物流货运量不仅带动了口岸贸易的快速发展，更有效拉动了其载体城市的经济发展。如2019 年，瑞丽口岸进出口总值116.4亿美元，同比增长14.5%，进出口货运量1745.8万吨，同比增长24.3%，出口产品主要是机电产品和鲜花，进口产品主要是原油、天然气和农产品等，出入境人员1672.4万人次，出入境交通工具484.6万辆次，有力拉动了瑞丽市经济社会的快速发展。2019 年，孟定清水河口岸进出口货运量148万吨，同比增长53.1%；进出口总额68265万美元，同比增长15%[15]，对促进孟定镇经济社会发展作出了重要贡献。其他大多数口岸尽管运行高效，却依然没有形成辐射沿边地区的产业和文化优势。从口岸效果上看，中缅边境口岸没有形成辐射沿边地区的产业和文化优势是其普遍存在的特点。

三、中缅边境口岸的发展策略

中缅边界线是中缅两国友好交往的纽带，中缅边境口岸是连接中缅两国友好交往的桥梁，不仅事关我国西南边境的安全、稳定与发展，而且直接关系到中缅经济走廊建设和共建“一带一路”的合作进程。因此，根据中缅边境陆路口岸的特点，结合中缅构建命运共同体的目标，在此提出中缅边境口岸的发展建议：

第一，着力加强中缅边境空运口岸、铁路口岸的建设。2018年11月，芒市机场航空口岸通过国家级验收，实现口岸正式运行，是中缅边境唯一的空运口岸。中缅边界线全长2210千米，但只有一个空运口岸，远远满足不了边民对美好生活的需求。因此，应该加强中缅边境空运口岸的建设，向国家口岸办争取把腾冲机场、沧源机场、澜沧景迈机场列入国家口岸机场发展规划，加快推进上述机场联检查验设施规划及功能布局设计等工作，以期腾冲空运口岸、沧源空运口岸和澜沧空运口岸早日得以运行。与此同时，应该加快建设孟定机场的进度，通过各级相关部门的共同努力，早日建成孟定机场空运口岸。此外是推进中缅边境铁路口岸建设，加快大理至瑞丽铁路建设的步伐，加快临沧至清水河、景洪至打洛铁路等实施工作，以期实现早日开工建设，筹划建设普洱至勐阿铁路，争取项目进入踏勘工作。瑞丽铁路口岸、清水河铁路口岸、打洛铁路口岸以及勐阿铁路口岸的设立，将大大提升中缅边境陆路口岸的水平和能力。诚然，加强中缅边境空运口岸、铁路口岸建设，需要国家、省、市（州）、县（市） 相关部门通力合作和分工实施才能解决。上述空运口岸、铁路口岸能够早日建成并批准作口岸，对于（市、县） 中缅经济走廊建设将是极大的推动。

第二，提升中缅边境部分国家二类口岸成为国家一类口岸。中缅边境的国家二类口岸中，孟连口岸、南伞口岸和章凤口岸具有重要的地缘优势，口岸运行也非常高效，已经具备升级国家一类口岸的条件。如孟连口岸定位为以发展边贸和旅游为主，集商贸、旅游、进出口加工、仓储、通道服务、旅游产品六大功能为一体，具有民族特色的前沿开放口岸。2016年，孟连口岸实现出入境人员流量146.38万人次，同比增长9.57%，货运量68.75万吨，同比增长41.14%，车流量30.3万辆次，同比增长10.3%，进出口货值67.5亿元，同比增长79.68%。2017年，孟连口岸实现出入境人员流量159.61万人次，同比增长28%，货运量60.19万吨，同比下降12.4%，交通工具32.60万辆次，同比增长62.4%，进出口货值118320万美元，同比增长18.9%[12]。孟连口岸与缅甸掸邦第二特区（佤邦） 首府邦康市隔南卡江相望，是中缅两国交往的主要通道之一，主要进口锡矿、锌矿、红木、橡胶等商品，其中锡矿进口总值占全国70%，主要出口挖掘机、装载机等机械设备。如南伞口岸，近年来的运行不断走高，呈现出勃勃生机，2017 年出入境人员144.03万人次，交通工具28.27万辆次，进出口货运量18.53万吨，进出口总额5644 万美元[12]。2019年出入境人员达231.2万人次，同比增长24.9%；报关报检出入境车辆77.6万辆次，同比增长132%；进出口货运量87.2万吨，同比增长71.7%；进出口总额17467万美元，同比增长60.8%[15]。再如章凤口岸，2017年出入境人员115.32万人次，同比增长3.2%，交通工具38.55万辆次，同比增长7.4%[12]。

第三，既重视经贸发展，也注重中缅边境口岸的文化交流。应该说，中国和缅甸都是发展中国家，边境口岸的第一要务是经贸合作与发展。如片马口岸1991年8月开始建设，2003年被云南省政府批准为国家二类口岸，有岗房、俄嘎和金索朗等三条边民互市通道，为“一口岸多通道”格局。片马口岸距离缅甸克钦邦首府密支那200千米，历史上就是我国古代西南丝绸之路的重要节点，也是南亚国家进入我国云南、西藏、四川的咽喉之地。2017年9月，《泸水县片马口岸发展建设规划（2015—2025）》顺利通过省级专家评审。2017 年，实施入境货物通关进行“一次申报、一次查验、一次放行”的“三个一”通关模式，实现出入境人员143112人次，同比增长28.7%，交通工具70346辆次，同比增长20.8%，进出口总额521万美元，同比增长88.1%，货运量99833吨，同比增长170.1%[12]。2018年怒江州外贸进出口总额1.69亿元、增长155.2%。持续推进对缅政策沟通、道路联通、贸易畅通、民心相通，有序推进华文教育、援缅帮扶项目和边境友好村寨建设，睦邻友好关系进一步加强[16]。积极探索“一口岸、多通道”监管模式，着力推进片马物流园区建设，推动片马口岸升级为国家一类口岸。加强岗房、亚坪等通道基础设施建设，推动农业、水能、矿产、生物等合作开发，促进口岸（通道） 经济发展[17]。但随着经济发展向文化产业延伸，文化已经成为经贸发展的重要资源，应该注重依托边境口岸的文化交流。如德宏州2015年创办《胞波（缅文）》报，填补了中国没有缅文报的空白，覆盖中缅边境口岸地区，搭建了中缅文化交流的新平台，传递中缅边境合作“好声音”。又如瑞丽依托口岸优势，成立姐告国门书社，举办汉语、缅语免费培训班，举办中缅文化讲座，免费赠送图书等文化惠民活动。成立中缅边境文化交流协会，注重加强与缅甸缅中友好协会的文化交流，加强中缅学生间的交流、交换学习。每年坚持举办“中缅孔雀舞邀请赛”“中缅民族服饰大赛”“中缅书画艺术交流展”等文化交流活动，不断扩大对外影响力和国际传播能力。盈江县多年来则以连续举办农民足球赛的方式促进中缅边境文化交流。在中缅边境口岸推动经贸发展的同时，应持续推进文化长廊建设工程，提高公共文化服务能力，实施文化戍边方略，讲好口岸好故事，传播口岸好声音。

第四，推动中缅边境经济合作区建设。2020年1 月，习近平主席访问缅甸，中缅双方就巩固传统友谊，构建命运共同体达成共识，共同推动中缅经济走廊转入实质建设阶段[18]。当前，边境口岸已经成为实施“一带一路”倡议的重要窗口，应着力加强中缅经济走廊建设，推动中缅边境经济合作区建设。中缅边境经济合作区是中国与缅甸根据两国边境地区经济发展状况和产业特点在边境接壤地区各自划出的特殊区域，是双方加快边境地区开放发展的重要平台，属于互联互通示范项目[19]。从中缅双方近年来交流沟通的目标上看，以中缅边境经济合作区建设带动边境地区经济社会发展是双方的共同追求。从成效方面来看，中缅双方就首先建设瑞丽—木姐边境经济合作区、中缅清水河边境经济合作区、猴桥—甘拜地边境经济合作区等已经达成共识并有序推进。2017年5月，中缅两国的商务部签署了《关于建设中缅边境经济合作区的谅解备忘录》。2018年4月，云南省政府邀请缅甸商务部组团赴新疆中哈霍尔果斯边境经济合作中心进行考察。考察团由缅甸商务部副部长吴昂突率10个部委共17人组成，考察结束后双方就中缅瑞丽—木姐边合区区域选择、建设模式、推进程序、工作机制等方面达成共识并签署会议纪要。2019年2月16日至18日，中国外交部部长王毅在中缅边境调研时强调，中缅边界是两国友好的重要纽带，要维护界线清晰稳定，要大力推进中缅经济走廊和中缅边境经济合作区建设，密切两国边境地区的交流合作，为两国边境地区人员往来提供更多便利，服务于两国经济社会发展[20]。2019年6月，缅甸105码边贸处处长吴登吞伍率海关、移民局等相关部门一行10人，到瑞丽市姐告、畹町、芒令等地就中缅瑞丽—木姐边合区建设进行实地考察，不仅对中方区域布局、功能定位和产业规划进行了详细的了解，同时就双边规划和产业发展对接等方面达成了初步的共识。2019 年9月21日，缅甸副总统吴敏瑞表示，中缅边境经济合作区既能促进双方经贸发展，又能改善交通基础设施状况，提高当地人民的生活水平，希望中缅双方加强沟通协调，尽快建设中缅边境经济合作区[21]。2020年6月，云南省政协视察组到临沧就中缅边境经济合作区建设情况进行重点视察，强调要围绕扩大对缅开放、深化对缅合作交流的目标，尽快打通通往印度洋的主要经济贸易通道。重点做好调整完善边民互市贸易的功能定位，鼓励边民互市贸易的多元化发展，支持中缅边境经济合作区建设[22]。当前，需要中缅相关部门加强沟通协调，加快推进建设。可以预见，中缅边境经济合作区和中缅经济走廊一旦建成，中缅边境口岸就能更好地发挥连接“国内国际两种资源、两个市场”的门户和窗口作用，为中缅经济的发展、文明互鉴和命运共同体的构建作出更大贡献。

需要强调的是，新冠肺炎疫情发生以来，中缅经贸和人员往来都受到了较大影响，这也是世界各国面临的共同课题。同时也要看到，眼下的困难只是暂时的，中缅两国经济具有很强的互补性，人员往来同样具有很大的回升和发展空间。中缅两国的国情、疫情和抗疫措施都不尽相同，如何整合各自的政策差异，是双方当前的工作重点。首要任务是做好各自疫情防控，在此基础上加强联防联控，采取科学措施妥善处理人员出入境问题，循序渐进地恢复双边人员往来。鉴于新冠肺炎疫情可能长期化、复杂化的现状问题，必须注重防范化解风险挑战，精细制定相关措施，确保行之有效。