“十四五”期间弱势群体基础教育公共服务的现实基础与优化建议

金鑫 常歆

摘要：消除不平等和提升教育质量已经成为世界各国教育发展的主题，建成全纳、包容的教育体系，确保每个人都能接受完整教育将成为提升基础教育服务水平和质量的重点。辽宁省委、省政府把基础教育放在民生之首，尤其关注弱势群体和特殊群体，弱势群体的受教育机会和受教育水平明显提升，但也存在一些问题和薄弱环节需予以关注。面向建设教育强国和实现教育现代化的目标任务，“十四五”期间，我省要高度重视弱势群体基础教育服务水平和质量的兜底作用，满足结构性弱势群体与阶段性弱势群体的教育需求，加快弱势群体教育普及，提高服务水平，推进教育公平、共享发展。

关键词：“十四五”;基础教育公共服务;教育现代化;弱势群体

联合国教科文组织2015年发布的《教育2030年行动框架》提出了“迈向包容、公平、优质的教育，促进全民享有终身学习机会”的目标。近年来，辽宁省贯彻落实党的十九大和十九届三中、四中、五中全会精神，按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，坚持以新发展理念为引领，加快缩小区域、城乡、校际差距，教育现代化取得重要进展，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。“十四五”期间，顺应国际教育发展目标和趋势，立足我省经济社会发展基础和基础教育发展的阶段特征，消除各种形式的教育歧视、排斥、边缘化和不平等，建成全纳、包容的教育体系，确保每个人都能接受完整教育將成为提升基础教育服务水平和质量的重点。

一、“十四五”期间基础教育公共服务的新形势新要求

（一）国际社会普遍将弱势群体教育作为实现“全纳、公平”教育发展主题的重点领域

消除不平等和提升教育质量是世界各国教育发展的主题和愿景，在推进实现这两大愿景的过程中，弱势学生群体备受关注。为此，各国政府根据自身文化传统和社会形态，纷纷制定了对弱势学生群体进行教育补偿和支持的法案、规划。美国2001年颁布的《不让一个孩子掉队法》、加拿大2004年颁布的《原住民教育行动计划》、澳大利亚2010 年颁布的《原住民与托雷斯海峡岛民教育行动计划》、法国2013年颁布的《重建共和国基础教育规划法》等法案法规，都致力于积极缩小不同类型学生群体的学业成就差距，让更多的学生享受平等受教育机会。

面对未来世界发展多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化等巨大变革，各个国家和地区以及国际组织都希望通过更加公平、优质的教育，为不同地区、不同阶层、不同群体提供平等学习发展的机会，促进社会可持续发展和公平正义。

（二）城镇化和人口流动迫切要求基础教育拓展公共服务供给和内涵

城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。城镇化以“人的城镇化”为核心，通过合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，增加适应居民需求的公共产品和公共服务供给。随着城镇化的发展，推进农业转移人口市民化是今后一段时间我国城镇化发展的重心，妥善解决随迁子女异地就学和农村留守儿童入学问题成为实现教育公平和社会公平的重要内容。

教育资源配置模式的改革是新常态中深化教育改革的重要内容，城镇化进程的加快、流动人口总数的增长、人口的多维度流动都增加了区域内教育需求的不确定性，也对农村学校布局和既往的教育资源配置方式提出了严峻挑战，客观上要求政府及时掌控城镇化布局和人口流动的变化趋势，结合城乡教育发展的实际需求，战略性调整区域教育规模、结构和布局以应对教育系统内外部环境的深刻变化。

（三）保障、改善民生和实现包容性发展迫切要求教育体系实现全覆盖、无差异

教育公共服务是基本公共服务体系的重要内容，是由政府主导、社会参与、公平惠及社会公众生存与发展、满足社会公共利益需求的公益性服务，它伴随着现代学校和公共教育制度的发展及现代政府主要职能逐步转向公共服务而出现，是保障和改善民生的基础，是社会和谐稳定的重要保证。

基础教育是整个基本公共教育服务体系中的关键部分，处于造就人才和提高国民素质、为人的终身发展奠基阶段，具有基础性、先导性和普惠性的特征，其核心价值是公平惠及每个人，让处于不同地区和不同家庭背景的每个人都能够平等享有这种教育服务。目前，由于历史和现实的种种原因，城乡之间、区域之间和校际之间基本公共教育服务水平仍然存在差距，优质的基础教育资源还没有覆盖全体适龄儿童少年。在加快建立健全公共服务体系的背景下，基础教育要在全面普及的基础上，进一步实现基础教育公共资源配置的均等化，着力缩小城乡、区域和校际差距，为每个学生提供全覆盖、无差异、有质量的教育公共服务。

（四）精准扶贫和精准脱贫要求面向弱势群体提供精准化教育服务

精准扶贫与精准脱贫是直接关系到我国是否走社会主义道路的根本性问题。农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务。扶贫必扶智，让贫困地区的孩子接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。

教育是一项最基本的人权，而且是可获得的权利。目前，一些弱势群体因为户籍身份、经济条件、地理位置、家庭文化、居住方式等原因遭受各种形式的教育排斥，不能充分享受基础教育公共服务，弱势群体教育的普及水平和服务质量都比较低。同时，各个群体对教育的需求日趋多样化，尤其是在特殊教育领域，不同人群对教育的需求呈现高度分化和差异性特点，迫切需要提供精准的、适切的教育服务，实现教育公共服务的真正全覆盖。

二、辽宁省保障和改善弱势群体基础教育服务的现实基础

在党中央民生导向的执政理念下，辽宁省委、省政府始终高度重视基础教育，始终关注流动儿童、留守儿童、特殊儿童、贫困儿童问题，努力做到适龄人口基础教育的全覆盖。“十三五”期间，通过对弱势群体和特殊群体的关注和倾斜，切实保障和改善教育民生，把党和政府执政为民的理念落实到每个家庭、每个学生身上。经过多年努力，弱势群体的受教育机会和受教育水平明显提升，但一些现实基础还需要予以关注。

（一）流动儿童受教育权利得到保障，提升教育质量成为教育公平的重点

“十三五”期间，辽宁省较好落实和解决了流动儿童入学问题。未来5年，随着辽宁省重点城市的快速发展，还会吸引一些外来人口涌入，需积极创新教育公共服务提供方式，保障流动儿童受教育权利。

一方面需不断提高随迁子女接受义务教育的保障水平，增强公办中小学接纳能力，扩大城镇义务教育容量，适时增加在大连、沈阳城乡接合部和县镇的义务教育学校布点，将随迁子女义务教育全纳入;另一方面，需着重保障流动儿童义务教育的质量公平，通过政策倾斜和资源调配，切实提升以接收流动儿童为主的学校教育教学质量，缩小校际差距，整合多方资源，发展针对流动儿童就学的新型教育机构。

（二）留守儿童关爱与服务体系基本建立，明确责任主体、建立长效机制成为提升留守儿童工作的关键

2016年2月20日，国务院公布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，要求着手于家庭监护、政府责任、教育任务、群团组织、财政投入五个维度，逐步建立并完善农村留守儿童关爱服务体系。

辽宁省积极落实“三个优先”政策：优先满足留守儿童寄宿需求，优先改善留守儿童营养状况，优先保障留守儿童交通需求，健全农村留守儿童关爱服务体系，探索有效的农村留守儿童教育关爱服务模式，依托中小学生电子学籍管理系统建立农村留守儿童数据库，为有针对性地开展管理服务提供支持。

“十四五”期間，让贫困地区广大农民能够就地就近创业就业，才是解决当前农村留守儿童问题的主要途径和治本之策。辽宁省需要结合大众创业、精准扶贫以及实施突破辽西北战略，优先部署和推进贫困县（市）农民创业就业，让更多农民不再外出务工，确保农村家庭的完整性。本着减少农村留守儿童数量（让农村留守儿童不再留守是对农村留守儿童的最有效关爱）、提高关爱服务质量的原则，由上至下推进关爱服务工作有序开展。

（三）扶困助学体系基本建立，扩大覆盖面、提高精准度成为扶困助学的新要求

“十三五”期间，辽宁省在贯彻落实国家学生资助政策的基础上，结合辽宁实际不断完善资助方式，细化资助环节，弥补资助短板，相继制定出台了省政府奖学金、普通高校和普通高中孤儿学生免学费及特殊教育学生生活补助等政策，已建立健全并实施从学前到研究生全面覆盖各个教育阶段的学生资助政策体系。

“十四五”期间，全省要进一步加大对家庭经济困难学生资助力度，不断完善资助方式，扩大资助范围，提高资助成效。在开展精准资助上下工夫，建立精准识别、精准资助、精准管理机制，确保每一名家庭经济困难学生得到精准资助，保障他们顺利入学，完成学业。

（四）特殊教育办学条件得到改善，扩大覆盖面、提高普及水平仍是特殊教育发展的重要任务

“十三五”期间，辽宁省进一步落实《特殊教育提升计划实施方案（2017—2020年）》，以“提升特殊教育教学质量”与“提高普及水平”和“加强条件保障”为重点，积极推进特教学校标准化建设，扩大特教学校覆盖面，基本形成了从学前教育、义务教育、高中阶段教育到高等教育的特殊教育体系。

“十四五”期间，全省需要进一步健全融合教育体系，拓展特殊教育覆盖范围，加强特殊教育师资队伍建设，着力提高特殊教育师资专业化水平，积极探索送教上门、随班就读、医教结合等多种形式，实现特殊教育普及水平和教育质量的快速提升。

三、“十四五”期间优化弱势群体基础教育服务水平和质量的建议

国际社会普遍将弱势学生群体分为三类：第一是从身体和生理角度，分为残疾学生、有心理疾病的学生、有其他学习障碍的学生;第二是从社会和经济角度，分为低收入家庭学生、父母失业或工时短的学生、偏远的高地岛区和接近这些偏远地区的农村学生;第三是从文化和民族角度，分为少数族裔学生、难民和经常在不同地区流动的学生。

根据我省经济社会发展水平和阶段特征，弱势群体主要包括流动儿童、留守儿童、残疾儿童、贫困家庭儿童、偏远农村儿童、服刑人员子女、孤儿、流浪儿童等群体。由于一些群体具有交叉特征，偏远农村儿童与贫困家庭儿童和留守儿童具有很大程度的交叉重复，所以不作为一个群体单独探讨。服刑人员子女、孤儿、流浪儿童多由民政部门进行统一管理和服务，并与教育系统对接，在此也不做单独探讨。同时，未来5年，随着经济、社会、科技、文化等领域的深刻变革，弱势群体的总量将日益增长，城市弱势群体增速加快，群体结构呈现复杂化、年轻化特征，因此，弱势群体享受基础教育服务的战略与政策设计要预留空间，以应对结构性弱势群体与阶段性弱势群体的教育需求。

（一）加快弱势群体教育普及

1.建立流动人口入学保障机制

应建立流动人口入学长期跟踪监控机制，逐步形成流入地和流出地联动服务机制和服务网络，满足流动人口入学需求，确保所有流动学生在学全覆盖。

2.消除贫困家庭和留守儿童的失学现象

加大边远农村山区寄宿制学校（包括教学点）建设，提高义务教育阶段寄宿生生活补助标准，并对上学距离远的农村贫困家庭学生给予交通费补助;对路远学生提供交通补助与校车、送教上门等服务，保证贫困家庭儿童和留守儿童在学，消除因上学不便利而导致的失学现象。

3.提高特殊教育普及水平

加大面向残疾儿童的学前教育机构建设，提高残疾儿童接受学前教育的普及水平。在高中及大学阶段实施融合教育，为残疾学生进入高中和高中后教育提供适宜环境和多种选择;在信息化大数据支持下，为残疾儿童实施个别化教育。

（二）提高教育服务水平

1.实现流动人口子女入学同城化

适应我省未来城镇化进程，在科学预测人口变动及迁移趋势基础上，按照常住人口规划城镇学校布局及学位安排，以满足相对就近入学为原则，按照国家统一标准，重视新建居民区学校配套建设，坚持学校与居民区同步规划、同步建设;加快人口导入区学校建设步伐，适度集中配置教育资源，稳妥解决新型城镇化过程中各类新增学龄人口的就学问题;通过新建和改扩建校园校舍，加快消除城镇大班额、大校额现象;进一步完善“两为主”政策，提高义务教育体系的开放性和包容性，依法保障进城务工人员随迁子女在城镇入学时的“同城待遇”;城镇学校全面接纳常住人口子女接受各级各类教育，并在当地参加各级升学考试;建立随迁子女基本公共教育服务保证机制和监测制度，建立政府与学校、社区合作的迁入人口服务制度，推进融合教育，保证迁入人口子女融入学校和城市社会生活。

2.健全农村留守儿童关爱体系

切实保障流动人口子女入学待遇同城化，不断减少农村双亲外出留守儿童数量。建立政府主导、民政部门牵头、妇联和教育部门参与、全社会行动的农村留守儿童关爱服务体系，做到对每个留守儿童精准关爱，确保其身心和人格健康发展;加大对学习困难学生的帮扶力度，全面做好控辍保学工作;更新农村寄宿制学校资源配置标准，提高寄宿生生活补助标准，全纳接收留守儿童，加快探索、逐步完善适合农村儿童特点的现代寄宿制学校服务模式，全面提升留守儿童的营养、身体、心理和学习水平。

3.实现困难群体帮扶精准化

以弱势儿童青少年为重点，在全面实行九年义务教育和农村中职教育免费基础上，稳步实行免费学前教育和高中阶段教育，扩大各类家庭困难学生奖、助、贷学金的覆盖范围和资助比例，做到对困难群体学杂费应免尽免，生活补助费应助尽助;扩大贫困生资助覆盖面，提高资助水平;建立以各级各类学校（包括民办学校和幼儿园）学生为基数的财政资助预算制度，保证包括民办学校在内的所有学生平等享受、应助尽助;完善信息收集和信息分享利用机制，建立面向贫困家庭学生和特殊儿童青少年的定期核查和动态调整机制，为实现精准帮扶、人性化帮扶提供保障。

4.全面实施十五年免费特殊教育

为依法保障所有残疾人受教育权利，各级政府积极支持和推动特殊教育事业加快发展。进一步完善以随班就读为主体、以特殊教育学校为骨干、以送教服务为补充的特殊教育体系;积极发展残疾儿童学前教育、康复教育，尽早辨识残障和处于残障风险中的儿童，制定并实施及时干预措施，提升包容性，避免边缘化风险;切实提高义务教育阶段特殊学校办学水平，加快推进融合教育，加大对随班就读和送教上门工作的保障和管理力度;在高中阶段大力发展特殊教育，根据残障学生特点，探索多样化、有针对性的中等职业教育，培养各类残障学生职业和生存技能;逐步增加残障学生接受高等教育机会，不断拓展适合残障学生特点的高等教育专业类型;鼓励和支持各级各类普通学校根据实际需要建设无障碍的学习和生活环境，强化随班就读，推进融合教育;促进医教结合，加强教育、卫生计生、残联、医院、康复机构的合作，加强教师和专业医疗康复人员的协调配合，开设必要的康复训练课;探索特殊教育“一人一案”;坚持全纳、包容、平等原则，建立精准化的识别机制，制定个性化的教育计划，实施差别化的教育方式，通过随班就读、特殊学校、送教上门等多种渠道，努力为每个残疾人提供有质量的“适切教育”。

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（责任编辑：李阳）