韩国的北极公共外交：现状、特点与启示

沈 芃

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

随着气候变化等现实条件的改变，北极地区出现了新的态势，北极问题也日益成为全球性问题。韩国于2013年成为北极理事会观察员国家。同年12月确立了本国的《北极政策基本计划》，自文在寅总统上台之后，接连提出“新北方政策” “极地活动基本振兴计划”等国家层面战略，展现出了对北极强烈的关注。为此，韩国开展了多样化的北极公共外交，积极推动其北极战略和目标的实现。

一、韩国北极公共外交的现状

随着公民对政府政策的参与要求增加，外交领域也需要增强与公民的双向沟通，欢迎公民参与外交政策决定过程，从而凝聚公民的外交力量，最终获取国家利益。在韩国，公民、非政府组织、公司、各级政府机构等主体都积极与其他国家公众建立联系并增加了解，加深在北极领域的相互交流与合作，努力发挥公共外交的作用。

(一)韩国对北极公共外交的认识

韩国将2010年定为“公共外交的元年”，并将公共外交和政治、经济一并确立为韩国外交的三大支柱。在北极领域，韩国将公共外交视做重要手段。韩国从1990年以后就已经开始了北极外交活动，在2013年出台的《北极综合政策实施计划》中，韩国政府对北极活动外交领域的战略目标进行了说明，主要包括强化北极圈国际合作、强化北极相关国际组织活动以及促进与北极原住民合作。韩国的北极公共外交主要针对北极国家公众和北极相关的政府间、非政府间组织、学术机构、媒体、普通公民等等，由外交部和海洋水产部带头实施，在其他政府部门、社会机构、营利组织和普通民众一起配合完成，以“进入理事会并扩展与北极国家的合作”和“在国际组织中的积极活动”两个目标为主，开展各领域中涉及北极问题的对外交往。

(二)北极公共外交体系构建

韩国北极公共外交体系主要分为以公共外交为主和以北极活动为主的两个方向的主体。这两部分的主体相互独立又相互支持开展公共外交活动，共同搭建并形成了韩国立体化的北极公共外交体系。

在公共外交领域，搭建了以外交部和公共外交委员会为主导的工作框架。在《公共外交法》的指导下，外交部作为政府公共外交推进的主管部门，公共外交委员会作为韩国公共外交统一协调机构，共同负责公共外交综合信息系统建设、运营，执行公共外交相关计划和方案，其中包括涉及北极国家的公共外交活动。除此之外，驻外使馆、韩国国际交流财团(KF)等组织和机构也在公共外交活动的开展中担任了重要角色，KF负责开展公共外交项目比赛，将公民提案付诸实践以及支持驻外使馆的活动等。

在北极活动领域，韩国的北极公共外交主体层次广泛。国家层面上，由外交部和海洋水产部带头，在未来创造科学部、外交部、产业环境部、海洋水产部的配合下完成北极活动目标，也开展了以首脑外交为代表的高层间的活跃交往。韩国国内的一些学术机构、国际组织也发挥各自的作用，不但在国际北极事务中进行了有贡献的参与，同时，还开展学术研讨、公关外联等多样化的公共外交活动，加强了与他国在北极方面的交流合作。地方政府中，以釜山、蔚山、仁川为代表的港口城市，积极构建与极地国家港口城市的友好城市关系。

韩国海洋水产开发院(KMI)和韩国极地研究所(KOPRI)是韩国最具代表性的北极科研机构。KMI通过与国外知名大学、研究机构和国际组织开展交流项目和联合研究活动，已经与世界上超过50个机构和组织签署了合作协议，就北极政策和海事研究等课题开展合作。韩国极地研究所(KOPRI)负责的北极事务包括管理北极的茶山基地、破冰船Araon号，支持国内的极地研究、北极研究体验团、极地科考等众多工作。KOPRI的国际合作分为三大部分：组织国际学术研讨会和科学家邀请项目；与包括美国、英国、德国、日本和中国在内的19个国家的63个极地研究机构建立伙伴关系，在极地科学基地建立合作中心等；在极地组织和会议中代表韩国进行科学研究和提供后勤支持。学术机构的积极活动使韩国在北极学术领域赢得了良好的声誉，参与度得到了一定的保障。

韩国企业对北极活动的参与主要集中在航道开发和能源勘探上。韩国是有能力设计和建造破冰船以及开发北极能源和航运所需的其他技术设施的非北极国家之一。能源方面，包括韩国国家石油公司(KNOC)和韩国天然气公司(KOGAS)等国内能源公司在前总统李明博的“能源外交”的支持下至今仍在进行海外勘探和开发。商界的合作不仅是韩国北极公共外交中的重要一环，也为韩国北极公共外交提供了新的视角和路径。

(三)北极公共外交领域的主要活动

多元主体的广泛参与使得韩国北极公共外交活动的开展形式较为多样化，各类主体从自身的能力和特点出发，创造并实施了一系列有价值和影响力的公共外交活动。

1.国家政府层面的公共外交活动

以政府为主导，韩国与北极国家、北极理事会观察员国家之间都开展了国家层面围绕北极事务的公共外交活动。

源于地缘等因素，韩国与俄罗斯就北极问题开展的合作最为广泛。2017年9月，文在寅政府上台之后，提出了“新北方政策”及其落实措施“九桥战略”，通过与俄罗斯在远东、北极的合作，欲开拓新的资源能源基地，打造新的战略走廊。2020年是韩俄建交30周年，即使受疫情影响，韩国也在不断提高俄罗斯国内专家及普通国民对韩国的关心和认识。韩俄媒体就俄韩共同利益及多边合作问题，成功组织了包括北极航线、远东开发、经济合作等相关领域的共同研究、研讨会等，推进了俄韩合作进程。

驻外使馆在公共外交活动中发挥了不可替代的作用，基于本地优势开展了更具个性化的活动。大韩民国驻加拿大大使申孟浩自2019起连续两年荣获国际公共外交协会评选的“加拿大年度大使和公共外交奖”。获奖项目为通过举办“韩国日”活动和学校参观活动，以便本地学生学习和体验韩国文化；在北极地区举办跆拳道夏令营，为韩国在原住民儿童乃至整个加拿大塑造了良好的形象。从这些活动中可以看出，韩国的北极公共外交活动在开展中的目标性并不是非常鲜明展现出来的，更多是通过文化传播等比较温和的方式。

2.面向国际组织的工作参与、外联和公关活动

韩国于2013年成为北极理事会观察员国家，力求扩大在北极理事会及其工作组中的影响力。韩国专家参加了北极理事会工作组、任务组、专家组在2014至2016年间的至少30次会议，在活动中也有着一定的贡献度。韩国旨在减少家庭废物的一次性支付政策被认为是创新做法之一，被列入固体废物处理工作组的文件中。2016年在釜山举行的“北极合作周”期间，韩国成为第一个召开工作组会议的北极理事会观察员国，举行了北极理事会CAFF会议、PAME SEG会议。通过这些表现，韩国在一定程度上满足了北极理事会对其观察员国家身份在能力上的期待。

除此之外，韩国还积极组织与北极理事会相关的外联工作。2015年7月，韩国外交部在破冰船Araon号上组织了一次活动，纪念韩国成为北极理事会观察员国两周年。北极理事会成员国和观察员国的外交团体参加了这次活动。韩国外交部的官员在这次活动中介绍了韩国的北极研究、外交活动、海运及造船等技术。同样作为外联工作的一部分，韩国于2016年7月1日举办了一次研讨会，庆祝北极理事会成立20周年，与会者约150人，其中包括来自韩国、冰岛、芬兰和美国的决策者和专家。参会的从事北极研究的专家就2016年北极现状、北极的机会、新北极时代韩国的角色等议题进行了论文宣读和讨论。在外联场合中，韩国与北极理事会和北极国家之间的关系进一步亲密。

韩国也积极参与了北极圈论坛，不仅全程参与北极圈论坛的每次活动，更是在其中发挥了自己的影响力。2015年，第三届北极圈论坛举办“韩国之夜”(Korean Night)，国立釜山国乐院公演团的传统音乐和古典琵琶舞等丰富多彩的演出吸引了约700人观看。时任冰岛总统格里姆松(Grimsson)致欢迎辞，向举办文化之夜活动的韩国政府表示谢意，强调了这次活动的成功性和重要性，在北极圈论坛会议上他也多次提及韩国之夜的活动。2018年12 月，韩国在首尔承办“北极圈论坛地区会议”，这是该会议第一次在东北亚地区举行。这次北极圈论坛地区会议搭建起了韩国和北极国家和北极相关的主要机构、企业进行交流合作的平台，扩大进军北极圈的合作的意义，强化了作为韩国负责任的北极合作伙伴地位。

3.韩国自身北极形象的塑造活动

韩国海洋水产部和外交部自2016年开始创办了每年一度的北极合作周，邀请国内外从事北极研究的专家千余人参与，其固定议程包括北极航道国际研讨会、北极政策论坛等，促进在政策、产业、科学、区域与文化等多方面的合作。活动期间除了研讨会和研究成果的介绍外，还有诸如摄影展和极地录像带等节目供普通参与者欣赏。北极合作周作为韩国乃至亚洲的代表性北极活动，通过邀请各北极和对北极感兴趣国家的学者参加，不断增加活动本身在北极领域的影响力，以品牌效应提高了韩国在北极活动领域的地位。

除了品牌活动，韩国也在推动极地城市建设，拉近自己与北极的关系。以代表性的北极航线重要据点港口釜山为例，从2017年开始，釜山与通向南极的一些港口城市建立了友好城市关系，在不久的将来，城市外交手段极有可能被应用到和北极航线相关港口城市的关系搭建中。蔚山港务局则是采取了对通过北极航线进入蔚山港的船舶减少设施使用费并为托运人提供奖金等利益让渡的方式，来获得航运业更多的关注和好感。浦项新港、江原道东海港等港口城市也纷纷提出对接北极航道开发的设想，致力于打造“极地城市群”，未来地方政府将采取何种手段实现自己的目标值得期待，可预见的是城市外交也将成为韩国推进和实施其北极战略的重要公共外交途径。

4.对外国北极学者和学生的支援活动

韩国积极地通过联络外国的学者和学生，来增加与北极国家的友好往来。从2015年开始，韩国海洋水产开发院每年七八月份举办的韩国北极学院(Korea Arctic Academy)，接受北极大学联盟内来自北极国家的学生约20名，在韩国进行为期一周的学习和研讨，完成这个项目的学生能够得到北极大学和韩国海洋水产开发院联合颁发的证书。2020年，线上运营的北极学院共有67名学生参加，其中包括来自6个国家的13所大学的26名本科生(研究生)以及来自韩国29所大学的41名学生。通过对北极学院的参与，来自北极国家的学生们不仅能够更直接地了解韩国北极事业的发展，更得到了一个和韩国的学生建立长期友谊和促进相互理解的平台。韩国以此不仅能够获得良好的声誉，与北极国家形成友善的关系，而且对未来北极活动的开展极为有利。

二、韩国北极公共外交的特点

韩国自2010年开始将公共外交提升到国家外交战略高度以来，在北极活动领域进行了大量的实践，也取得了一定的成绩。通过研究分析韩国北极外交的政策和实施情况，可以总结出以下三个特点。

(一)在政府主导的前提下，引导社会主体进行广泛参与

韩国的北极公共外交活动虽然是在政府主导下开展，但还是吸引了企业、学术机构和公民的广泛参与，激发了社会各类主体的主动性。韩国外交部每5年会制定一份公共外交开展计划，每年会对公共外交计划的执行进行总结和反馈，而这些文件是在外交部官网的公共外交专区对全体公民开放阅读的，为国民的参与提供了清晰的路径。同时，外交部和韩国国际交流财团成立了国民公共外交设计团，每年都会举办公共外交政策提案大赛，向全社会征集公共外交活动的提案，入选的提案不仅会提供支持推动实现，在实现过程中也会保证公民的深度参与。

(二)多采用文化等软性、温和的抓手，目标性不强

公共外交是以政府为中心，在外国公众中增进国家魅力，最终追求国家利益的活动。国家魅力的增加是一个相对潜移默化的过程，也是相对难以琢磨、有一定风险的过程。在北极治理日益“全球化”的背景下，韩国则采取“小步快走”的外交策略， 既不会过分刺激北极国家对韩国的警惕与防范，同时也有助于为韩国拓展北极外交的活动空间。以韩国的传统、流行文化为抓手，如韩国传统服饰、韩国美食、韩语、跆拳道、K-pop流行音乐等外国公众比较容易接受的内容，不容易引起反感，也更加有趣味性，在推广和实践中阻力更小而效果更好。

(三)用专业的影响力和贡献度换取话语权

韩国是非北极国家中较早确立北极视野、参与北极活动的国家之一。与中、日相比，韩国是第一个提出国家层面北极政策的国家，是第一个在北极圈论坛中举办以自己国家命名的外交公关活动(韩国之夜)的国家，是第一个获得北极圈论坛地区会议举办权的东北亚国家。尤其在北极科研和航运领域，韩国投入了大量的人力物力资源，取得了较为领先的技术。目前世界上大部分的破冰船订单都归属韩国，使韩国在北极航运中的地位不会被忽视。同时，韩国开创了北极活动周、北极学院等一批有区别性的公共外交方式，显示出了与其他非北极国家有差别的北极参与，能够提升在北极外交领域的存在感和影响力。

三、韩国的北极外交活动对中国的借鉴意义

北极蕴含的科学、环境、航道、资源等诸多方面的价值对包含中国在内的世界各国来说都是至关重要的，对于整个人类世界可能产生重大的影响，因此，中国需要关注北极、参与北极事务，但是，中国在北极的活动开展却受到了不合理的关注，因此中国可以学习借鉴韩国北极公共外交的方式方法，为中国的北极参与创造便利。

(一)通过北极外交主体和对象的立体化扩大交往

在北极外交领域，中国可以采取第二轨道外交和公共外交方式，形成对外扩展和对内动员相结合的外交格局。一方面，扩大在北极相关国际组织、学术机构、论坛会议的参与，另一方面通过公共外交手段，增加与北极相关国家之间的民众交往。同时，也需要动员国内各种外交主体的力量，在保持政府主导的状态下，激发学术机构、高校、学者、企业、文艺界和普通民众对北极的关心和关注，养成社会多元主体的北极意识。

(二)通过提升在北极领域的贡献度积累好感

2019年上半年，中国举办了“北极圈论坛中国分论坛会议”和“中国-北欧北极合作研讨会”等具有一定影响力的北极领域的学术活动，作为在北极活动领域的新的尝试，体现了中国想要在北极地区有所作为的态度。非北极国家在北极地区话语权的大小与其科技实力密切相关，因此，中国必须继续加强在自然科学领域对北极的探索，拥有更多自主性的发现和技术，增强科学领导力。同时，在社会科学领域，也可以通过提供北极治理解决方案、增加人文交流机会等方式，彰显存在感，获得话语权。

(三)通过多边合作的开展降低威胁

中国与俄罗斯在北极的合作经常会吸引他国的特别关注，除了通过获取意见表达机会来澄清立场、促进沟通交流，也需要考虑增加多边合作，减轻来自他国的敌视，同时能够为中国的北极外交开展提供新的活力。中国北欧北极研究中心仍有较大的合作空间，可以继续探索创新合作方式。中、日、韩三国作为近北极国家、北极利益攸关国、北极理事会正式观察员国，开展三边合作也具有可行性。与传统意义上的非大国的多边合作，在北极地区是一个极有价值的选择。

结 语

随着越来越多国家的参与，北极的情况变得日益复杂。当前，中国发起的共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”重要合作倡议，与各方共建“冰上丝绸之路”，对北极地区的重视呈现了一个新的局面。不可否认的是，目前中国在北极的参与还有很多的阻碍。随着中美关系的复杂化、北极地区军事化增加、美俄在北极对立的局势日益紧张，中国想要继续在北极开展活动并站稳脚跟，挑战依然巨大。因此，更加需要通过温和的态度、切实的行动来合理应对挑战、取得突破，适当的公共外交手段的使用对中国来说是现实需要且紧迫的。