政府购买社会体育场馆公共服务存在的风险及对策

廖梓岑 李芳凤 林婧

摘 要：广东省广州市政府购买社会体育场馆公共服务已经进入第5个年头，作为第一批向社会力量购买体育场馆公共服务的城市，广州市政府取得了较大成效。目前，广州市政府通过“群体通”App或其公众号建立双边市场，消费者通过平台能获得惠民价格或免费的体育公共场地服务。本文根据政府招标的8批次体育场馆服务商的情况，对广州市政府购买社会体育场馆公共服务的现状进行调查分析，提出政府在購买服务过程中所存在的风险，并提出应对意见和建议。

关键词：体育场馆；公共服务；政府购买

基金项目：本文的研究得到2016年广东省特色重点学科“公共管理”建设项目的资助。

2013年9月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》的出台，为政府购买体育公共服务提供了指导方向，在此后的几年，政府购买体育场馆公共服务作为一种“时髦”的方式推向市场。广州市是最早一批“摸着石头”过河的先行城市，在推行过程中取得了较大成效，也为其他城市提供了很多宝贵经验，但同时也存在一些风险。本文将以广州市政府购买体育场馆公共服务为例，了解政府购买社会体育场馆公共服务的现状，探讨政府如何正确识别购买体育公共服务中存在的风险和问题，并为规避政府购买体育公共服务可能遇到的风险，以及提升服务质量和效率，满足广大群众对体育公共服务的需求提出几点建议。

一、广州市政府购买社会体育场馆公共服务的过程

詹国彬在《政府购买公共服务的风险及其防范对策》一文中提及政府向社会组织购买公共体育服务实质上是一个共赢的双向购买过程[1]。这个购买过程共有3个主体参与，即消费者、企业和政府。其中，政府作为“中介”，一方面将企业的服务指引给消费者，使企业增加产品服务的产出；另一方面，消费者以低于市场的价格购买到多样化的体育服务。当然，政府不仅仅只是扮演着“中介”的角色，还要平衡其他两方之间的权利与义务关系，最终实现消费者和企业双赢。同时，政府也履行了其公共事业职能，给居民带来了更多的福利。

目前，广州市政府购买社会体育场馆公共服务采用的是招投标的方式，招收一部分有资质、有能力的社会组织及企业为广州市居民提供体育场馆服务。政府通过建立“群体通”平台，形成双边市场效应。一方面，中标的社会组织及企业通过“群体通”发布场地信息及预订通道，政府提供一定量的优惠券、免费劵；另一方面，消费者通过“群体通”平台进行场地预订，且可以使用优惠券、免费券抵消部分金额，具体如图1所示。

二、广州市政府购买社会体育场馆公共服务的现状

（一）政府购买社会体育场馆公共服务的现状

广州市政府购买体育场馆公共服务是于2015年开始的，截至2020年已购买了8次服务，除了第一批和第三批的采购预算低于1000万元，其他批次的采购预算都高于1000万元；政府购买的每一批次的服务商数量不定，最多一次为203个，最少的为40个，但以年度作为计量单位，同年内最多有271家社会体育场馆（馆）服务商同时提供体育公共场地服务。除此以外，政府与社会体育场馆服务商签订的服务时间也并不固定，短期有1年，长期有2年，具体情况如表1所示。

虽然每年都有大批社会组织或企业向市民提供体育公共场地服务，但根据广州市政府计划购买社会体育场馆公共服务商的愿景，即每年有超过300家以上的社会组织提供场地服务，目前没有一年能实现预期目标。

（二）政府购买的社会体育场馆服务商的情况分析

首先，广州市体育局公开发布的招标数据显示，政府购买的体育场馆服务商所提供的服务项目主要为羽毛球场馆、乒乓球场馆、网球场馆等5类场馆，但这5类场馆的数量或占地面积皆不平均，如第一批社会体育场馆服务商中以羽毛球场地为主，共有65家企业，占企业总数的54.62%，每个行政区至少有5家企业，其他的如乒乓球场地、网球场地、篮球场地和游泳场的数量都基本是个位数，有些行政区甚至除羽毛球项目外没有其他项目的场馆服务商提供服务，如表2所示。

其次，在社会体育场馆公共服务商中，大部分提供商都有多次中标的情况，如第一批羽毛球项目的提供商广州市番禺区桥南新羽智羽毛球馆、广州市白云区石井新羽财智羽毛球馆都分别在之后的第四、第六和第八批中再次中标。调查显示，从第一批到第八批参与投标的社会体育场馆服务商，基本每批次的中标率都非常高，且参与招标的服务商数量基本都未达到政府每年计划的数量。

再次，广州市政府购买的社会体育场馆服务商所分布的区域并不均衡，以第六批203家企业的行政区分布为例，最多的行政区是番禺区，总共提供服务的社会组织有32家，最少的是从化区，仅有3家，具体如表3所示。

三、广州市政府购买体育场馆公共服务存在的风险

分析广州市政府购买体育场馆公共服务的现状，发现政府在进行采购的过程中会存在一定的不足及可能引发多方风险，而风险识别是政府对购买体育公共服务中的风险进行控制与防范的首要任务，只有提前识别存在风险的环节，才能降低风险的发生率，减少政府和人民的损失[2]。结合广州市政府购买体育场馆公共服务的决策，本文将存在的风险归纳如下：

（一）社会体育场馆服务提供商甄选过程中的风险

目前，我国尚未颁布政府购买体育公共服务的统一法律法规，那么对于广州市政府购买社会体育场馆公共服务而言便是“无规矩可依”的一次大胆尝试，是一个摸索和完善的过程，致使甄选政府购买体育公共服务项目的随意性比较大。

广州市政府发布的招标公示显示，每次招标过程中专家的选择人数在10人左右，而面对大量的投标企业，专家的甄选任务十分繁重，不仅数据众多，而且评判标准不一，这就为甄选结果的优劣增加了更多的不确定性。

（二）资金管理缺位的风险

政府在购买社会体育场馆服务的过程中，成本及资金管理是一项十分重要的工作。广州市政府购买社会体育场馆公共服务的形式主要是发放优惠券（惠民价格）及支付服务商低于市场报价的差价金额（包括免费提供场馆服务），在成本的预算中，从五年的资金投入情况看，政府能较好地了解市场价格及市场需求，提前做好市场预测，从而规划好成本预算，但在实施成本控制及资金管理过程中，仍存在多方不确定性：

第一，对于资金成本的控制，政府目前能掌握的更多是这项服务中资金成本的显性成本[3]，但对其他隐性成本无法进行监督及预测。比如：没有相应的制度或组织监督优惠券使用者使用的合法性，对恶意转卖或倒卖优惠券没有约束力，导致该部分福利没有真正惠及市民，且政府仍需为该部分服务支付费用。第二，对于政府支付服务商低于市场报价的差额，目前并没有相关可以及时发现违规操作或违反市场竞争秩序的规则，也尚未建立相关机制对违规或违反行为进行处罚，因此，政府会因为管理的缺位而导致资金管理存在很大的隐性风险。

（三）服務提供商竞争程度不足的风险

根据目前招投标情况分析，每批次参与投标社会组织及企业平均通过率都达到90%以上，最低一次招标通过率的是第七批，参与投标的社会组织及企业共有75家，最后中标的企业是60家，通过率为80%，除此之外，其他批次的通过率都能达到95%及以上。由此可以看出，政府想要通过招投标的方式达到甄选优质服务提供商的目的并不能实现，企业通过提供更优质服务获得中标的竞争并不激烈。这主要是由于政府对服务商的需求过多，而参与投标的服务商数量过少，明显“供不应求”，导致服务提供商不需要怎么筛选就能够中标的现状。这就使得消费者想要获得更优质的服务的愿望较难实现，市场中必定会出现服务提供商“滥竽充数”的风险。

（四）服务提供商服务质量不均的风险

广州市政府购买社会体育公共服务商的资质显示，其中不乏一些优质的场馆服务中心，如天河体育中心，但也有一些资质较弱的社会组织俱乐部。在政府招标的公告中，政府仅对服务商的场地数量作出要求，却没有对场地服务商的服务质量提出具体要求和标准，导致200多家场地服务商在提供服务的质量上存在诸多不均衡，却都能获得政府的采购。因此，为获得政府的采购，服务提供商会疏于对服务质量的管控，而更注重招标公告提出的其他硬性条件，那么市民在享有公共服务过程中的服务质量便会参差不齐。

（五）政府监管不足的风险

政府购买体育公共服务的初衷是为市民提供更多的福利，但在现实中，政府常常仅作为一个“代购者”，只帮助市民支付“服务费”，而对于服务的质量、服务过程的监控疏于监管。这一方面是因为政府作为购买主体专业能力有限，对于服务质量无法做到准确且有效的评判与监督；另一方面，对于目前社会体育公共服务的标准化没有一个明确的指示和参考标准，政府也无法做到全面监管。

四、建议和总结

针对广州市政府购买社会体育场馆公共服务的情况，提出以下建议：

一是建立健全规章制度，确保政府购买服务的规范化和标准化，为有效应对甄选过程中存在的风险提供政策保障和制度标准。具体而言，从顶层设计到基层规范，关于体育公共服务的购买机制、服务项目、服务边界、企业资质等都要有严格的标准和要求，使政府有法可依，企业有法可循。

二是建立专项资金管理机制。资金的管理一方面要做到有理有据，另一方面要有相应的惩罚机制[4]。从经济学角度分析，政府通过采购的方式为市民提供惠民，该行为能真正实施的前提有完善的管理及惩罚体系，政府可以充分发挥“群体通”第三方平台的中介作用，对恶意倒卖或欺骗行为的社会组织及企业或者个人行为给予相应的惩罚处理。同时，建立举报体系，对有伤害市场行为的个人或者组织进行通报，纳入诚信黑名单。

三是建立第三方审核评估团队，设置星级考核制度[5]。该团队由两部分组成：一方是专家组，主要负责专业的资格审核和资质考察；另一方为市民组，主要对中标的场地服务提供商进行星级考核。民众满意度较高的场地服务提供商给予较高的采购量；对于民众满意度较低的场地服务提供商进行降星处理，减少政府的采购量。通过定期的质量考核和服务反馈，提高场地服务提供商的服务质量，增强市场的竞争，弥补政府监管的缺位。

四是引入更多场地服务提供商，提高市场竞争程度，同时建立奖惩机制，对提供优质服务的场地服务提供商给予政府优惠政策支持，如减免税收、减少租赁费用等，鼓励更多场地服务提供商加入竞标队伍，提高竞标的竞争程度，切实做到优胜劣汰。

参考文献

[1]詹国彬.政府购买公共服务的风险及其防范对策[J].宁波大学学报（人文科学版），2014（6）：72-79.

[2]许文鑫，赖清苏，薛庆云.政府购买体育公共服务风险的识别与防范[J].湖北体育科技，2019（4）：315-318.

[3]王洪光，邹悦.我国政府购买公共服务风险与管控机制研究[J].法制博览，2020（10）：74-75.

[4]许文鑫.回顾与前瞻：我国政府购买体育公共服务研究述评[J].福建安师范大学福清分校学报，2018（5）：77-86.

[5]王晋伟.政府购买社会组织体育公共服务的风险管理研究[J].石家庄学院院报，2017（6）：99-102.