今年政府工作报告擎画经济长远发展

川江

第十三届全国人民代表大会第四次会议和全国政协十三届四次会议于3月10日和3月11日在北京圆满闭幕。李克强总理所作的《政府工作报告》，为今年乃至今后一段时期的工作重点定了基调，指明了方向。那么，今年国务院政府工作报告有哪些特点和值得关注的重点？

三个鲜明特点

中共中央党校教授辛鸣认为，今年政府工作报告有三个鲜明特点。

一是更加注重战略筹划。今年的政府工作报告不仅着眼于今年一年的发展，更是为未来“十四五”的五年，乃至未来15年，到2035年远景目标都做了整体的筹划和布局。不仅着眼于今天，而且还着眼于未来。

二是精准部署。很好的战略目标提出来了，如何具体落实，一定要精准、有效、有针对性，通过一系列具体举措，把我们宏大的战略目标落实好。

三是体现稳健务实的态度。去年以来，国内国际的经济发展形势面临着诸多不确定性，要求我们既不能好高骛远，也不能丧失信心，而是要切切实实地解决问题，并在稳健的基础上，保持连贯性、稳定性和可持续性的发展政策。“稳”不是保守，而是在清醒理智基础上的奋发有为、稳中有进。

辛鸣表示，今年是若干重大事项的交汇点——“十三五”完美收官、“十四五”规划开启、全面建设社会主义现代化强国的征程已在脚下。这就要求今年既要做好收官工作，认真总结经验、盘点成果、查找不足，同时还要着眼于“十四五”发展、2035年远景目标以及全面建设社会主义现代化国家这些目标如何实现，这都需要在今年开好局、起好步，所以今年的发展至关重要。从去年到现在，我们可以看到中国经济社会发展态势越来越向好。有这样好的起点，今年两会拿出了科学的发展规划，我们可以期待更加光明的未来。

一些机构及专家学者更是进一步指出了政府工作报告的重点和亮点。

七大经济重点

中山证券首席经济学家李湛认为，今年的政府工作报告在经济工作方面有七大重点值得关注。

第一，重提经济增速目标，将2021年GDP增速目标定位在6%以上。报告指出：“今年预期目标设定为6%以上，考虑了经济运行恢复情况，有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。”中国经济去年已经在全球范围内率先复苏，今年政府工作的首要目标不是追求经济增速的高增长，而是注重经济发展的质量以及解决经济发展过程中的结构性问题。

第二，宏观政策连续性稳定性可持续性。报告指出：“今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间”“在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控”“宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘”。从去年底的中央经济会议开始，政府多次表态宏观政策不会急转弯。这一方面是为了稳定市场预期，避免在经济复苏尚且较为脆弱的阶段突然收紧流动性可能引发的风险；另一方面，去年特殊时期的政策在经济步入正轨后有序退出是大概率事件，预计今年下半年政策将会明显收紧，但收紧后若是引发信用风险上升，可能会适度调整政策力度。

第三，积极财政政策提质增效，更具可持续性，扩大有效投资和支持乡村振兴将会是主要发力点。今年的赤字率拟安排在3.2%左右，地方政府专项债券拟安排3.65万亿元，不发行抗疫特别国债。扩大有效投资和支持乡村振兴将会是主要发力点。扩大有效投资方面，主要包括“继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进‘两新一重建设”“政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平”。支持乡村振兴方面，主要包括“要加强种质资源保护利用和优良品种选育推广，开展农业关键核心技术攻关”“强化农村基本公共服务和公共基础设施建设，促进县域内城乡融合发展”“启动农村人居环境整治提升五年行动”“保障农民工工资及时足额支付”“加快发展乡村产业，壮大县域经济，拓宽农民就业渠道”，基本与今年年初公布的中央1号文件相一致。

第四，稳健货币政策灵活精准、合理适度，强调防风险和服务实体经济。防风险方面，主要是稳杠杆和稳汇率。“货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定”“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。考虑到去年较为宽松的流动性在一定程度上推高了房地产市场的价格，稳定房价是控制杠杆率的重要途径之一，所以，今年的政府工作报告再次强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期”。服务实体经济方面，主要是解决小微企业融资难题。比如，延续已有的小微企业优惠政策，引导资金流向小微企业、个体工商户、新型农业经营主体，创新供应链金融服务模式，推动小微企业综合融资成本下降等。

第五，稳就业依然是政府工作的重心所在。今年的就业目标是城镇新增就业人口1100万人，比去年增加200万人；城镇调查失业率在5.5%以内，比去年减少0.5个百分点。虽然今年的经济形势明显好转、就业目标高于去年，但今年的就业形势依然不容乐观。2021年全国高校毕业生人数将达909万人，再创历史新高。今年的稳就业工作思路主要是稳定现有岗位、积极创造新的就业岗位以及对有困难的失业人群进行针对性的帮扶。

第六，明确扩大消费的主要方向是扩大县乡消费、大宗消费和服务消费，鼓励新业态的消费模式以及提升消费能力。报告提出，“健全城乡流通体系，加快电商、快递进农村，扩大县乡消费”“稳定增加汽车、家电等大宗消费，取消對二手车交易不合理限制，增加停车场、充电桩、换电站等设施，加快建设动力电池回收利用体系”“发展健康、文化、旅游、体育等服务消费”“运用好‘互联网+，推进线上线下更广更深融合，发展新业态新模式”。提升消费能力主要是增加居民收入、降低税费、改善消费环境，以促进居民的消费意愿。

第七，报告还提到了推进重点领域改革、提升科创能力、稳定产业链供应链、实行高水平对外开放、深化多边和区域经济合作、加强污染和生态建设、做好碳达峰和碳中和、促进教育公平、推进卫生健康体系建设、加强民生保障等工作，与“十四五”规划目标基本一致。

十大经济亮点

植信投资首席经济学家兼研究院院长连平和他带领的研究团队则认为，今年的政府工作报告在经济方面有十大亮点。

一是积极财政政策提质增效、更可持续。报告积极财政政策仍有不小的力度，政策重心更适应经济发展目标调整要求。一方面，6%以上的GDP增速设定明显低于外界普遍预期；另一方面，3.2%的财政预算赤字和3.65万亿元的新增地方政府专项债安排均在一定程度上超出了外界的一般预期。在回归常态的基调下，这样一组预期差实际上反映了2021年经济发展目标的结构性变化和财政政策重心的相应调整。而财政政策的重点将从通过基建投资直接拉动经济增长转向效率更高、结构更为灵活、重点更加突出的公共消费和服务领域。

二是稳健货币政策要平衡好恢复经济和防范风险的需求。报告指出，货币政策要灵活精准合理适度，处理好恢复经济与防范风险的关系，推动实际贷款利率进一步降低。今年LPR进一步下调的可能性不高，但通过LPR改革，有进一步降低实体经济融资成本的空间。

三是加大金融支持实体力度，严守金融风险底线。报告明确，要延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度。延长两个货币政策直达工具，主要是考虑到当前经济虽然处于复苏进程中，但国内外经济环境仍存在一定的不确定因素，小微企业等市场主体要恢复元气、增强活力，仍需政府“再帮一把”。

四是政策扶持科技创新，制造业转型力度加大。报告中关于开展和支持科技创新工作的亮点更多。第一，明确指出要依靠创新推动实体经济高质量发展，将创新与实体经济、高质量发展相结合；第二，将提升科技创新能力上升到了国家战略的高度，谋划推进“科技创新2030—重大项目”；第三，首次给出基础研究的增速——中央本级基础研究支出增长10.6%；第四，对制造业企业的支持力度进一步加大，包括将制造业企业加计扣除比例提高到100%，对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，提高制造业贷款比重和扩大制造业设备更新及技术改造投资等；第五，确定工业互联网、5G网络和千兆光网为2021年的重点发展方向；第六，提出要弘扬工匠精神，以精工细作提升中国制造品质。上述亮点可以看出政府对于科技创新，尤其是制造业创新的重视程度超越以往。

五是扩大内需成为恢复经济的战略基点。相较于前两年，在构建新发展格局下，扩大内需的重要性进一步加强。此次报告将扩大内需上升到了战略高度，凸显出坚持扩大内需对于稳定当前经济的重要性。

六是保障好群众住房刚需，解决好大城市住房问题。今年的住房政策主基调还是改善住房供求关系，在“房住不炒”和“三稳”的基础上，通过“三道红线”和住房贷款集中度管理制度抑制投机性需求的同时，增加土地供给、安排专项资金、集中建设等，增加住房供给，尤其是针对进城农民的刚需住房供给，以及大城市租赁住房的供给，促进房地产市场健康发展。

七是优化区域经济布局，新型城镇化建设迈向新高度。报告提出，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈。

未来有望建立健全城乡统一的建设用地市场，新的征地制度将提高补偿标准并解决好征地农民的安置问题，包括住房、社保、就业等问题，保障农民的长远生计，有助于农村劳动力的进一步转移，增加新型城镇化过程中的住房需求，壮大城市群和都市圈的建设。

八是从“脱贫增收”到“全面实施乡村振兴战略”。报告对农业农村工作的提法相比去年有很多新意，系统性更强，也更有战略意义。报告提出，“全面实施乡村振兴战略，促进农业稳定发展和农民增收”，不光是将农业农村问题上升至国家战略高度，同时也表明要系统性、全面性地解决我国农业农村发展的根本问题。

九是发展绿色低碳经济，推动经济社会可持续发展。报告提出“协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%”，这也意味着我国经济社会将迎来全面低碳变革。

十是重点领域深入推进，用改革的办法激发市场主体活力。报告从进一步转变政府职能、用改革办法推动降低企业生产经营成本、促进多种所有制经济共同发展、深化财税金融体制改革等四个方面提出了更具体、更明确的要求。报告调动了一切可以调动的积极因素推进改革，更大程度激发市场主体活力和社会创造力，用发展的办法解决发展不平衡不充分问题。未来一个时期，各项改革细则和配套措施可能会逐步落地，将进一步提升市场主体的活力。

宏观政策“不急转弯”

在今年政府工作报告的众多亮点中，宏观政策“不急转弯”最为抢眼，被诸多研究机构和经济学家提到。第一智库认为，政策“不急转弯”，以求中国经济“行稳致远”，在政府工作报告对短期和中长期政策的有序衔接与统筹安排中得以充分体现：

一是2021年经济发展主要预期目标多数回归常态，且对政策刺激多不构成硬性要求。二是政府工作报告通篇对高质量发展给予了很高权重，报告中提到“十四五”期间几个相对增速目标——“全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”“居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步”“保持制造业比重基本稳定”，均体现出对生产率增长、收入分配、经济结构的着重，以及对GDP增速目标的相对淡化。三是财政、货币政策安排体现了“不急转弯”的取向，强调“定向调控、相机调控、精准调控”。在财政政策温和退坡的情况下，这种相机灵活性或将更多体现在货币政策层面。四是围绕高质量发展的政策红利凸显、细化，包括激发市场主體活力、创新驱动发展、全面实施乡村振兴战略、完善新型城镇化战略、实行高水平对外开放，将给中国经济注入行稳致远的动能。

第一智库进一步指出：

首先，3.2%的赤字率目标是基于6%的实际GDP增速目标计算的。据财政部部长刘昆披露，2021年赤字总额为3.57万亿元，较2020年下降1900亿元。照此推算，3.2%赤字率隐含的GDP名义增速为9.8%，略高于6%实际GDP增长+3%物价指数得到的名义GDP增速。但是，在今年赤字规模温和下降而实际GDP增速很可能超过6%（目前市场预期2021年中国实际GDP增速在8%-9%左右）的情况下，实际赤字率可能会更低一些。

其次，财政政策的退坡主要体现在不再发抗疫特别国债上。考虑到2020年中国财政支出安排使用并不充分，按照预算安排和实际财政支出对比，财政结余资金高达2.5万亿元；而2020年财政预算安排调入资金及使用结转结余为3万亿元，其中包含抗疫特别国债中的3000亿元，也即使用往年结转结余和其余调入部分为2.7万亿元。因此，2020年的实际结余资金应可以保证2021年的调入结转结余资金不比2020年大幅下降。可见，在2021年财政广义赤字安排中，赤字安排、地方专项债安排、调入资金及结转结余安排可能都仅比2020年小幅下降，主要差别就在1万亿元特别国债上。

最后，我们估计2021年中国广义赤字安排约在9.5万亿元（调入及使用结转资金以2019年和2020年平均数2.3万亿元计），比2020年的11.2万亿元减少约1.7万亿元，财政政策仍然是退坡的。但相比于疫情冲击前的2019年，广义财政还是保持了积极的取向。这可能也体现了宏观政策上的国际协调：2月26日，G20财长和央行行长讨论了联合行动和强有力的政策合作所带来的好处，并一致认为应避免过早地撤回财政和货币支持措施。

第一智库强调指出，货币政策延续了“不急转弯”的方向，货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，推动实际贷款利率进一步降低，同样好于市场预期。