浅谈我国志愿者权益保障及其困境

文/赵雨皓

当前我国登记在册的志愿者达到970万人，志愿服务在我国的福利性事业、社会紧急救助等领域发挥着积极的作用，特别是2003年非典抗疫、2008年汶川地震、北京奥运会、2020年新冠肺炎疫情防控中志愿者成为不可或缺的力量。志愿者在提供服务时，其人身权益存在受损害的现象，如2020年新冠肺炎疫情中引发一系列的问题：志愿者个人感染新冠肺炎死亡的，国家是否应提供赔偿？自发形成的志愿者组织是否应当承担志愿者人身损害的责任？志愿者组织是否应当为志愿者购买保险？志愿者在提供志愿服务过程中出现伤亡是否能够申请工伤赔偿？这些问题产生核心在于志愿者权益保护的制度不健全，缺乏明确的法律制度的指引，在司法实务的处理过程中存在诸多的争议[1]。因此，需要针对我国志愿者权益保障的困境，切实提出针对性的解决对策，促使志愿者的服务活动在法律框架下有序的开展，避免公民因可能性风险而排斥参与志愿服务，有效地推动社会福利性事业的发展。

一、我国志愿者权益保障的现状

（一）志愿者性质的规定

志愿者是在不收取物质报酬的情况下将个人的时间、精力贡献给社会服务的人员。目前我国的志愿者服务方面的立法主要是地方性法规，各地根据自身的情况制定志愿服务条例对志愿者的身份、志愿者组织的注册登记程序进行规定，关于志愿者性质界定的地方性法规以及规章中，有三分之一的地方性志愿者服务法规将非注册登记的志愿者纳入调整保护的范围对象，《志愿服务条例》中明确志愿者须加入志愿组织并登记注册，由此可见，立法中对志愿者的法律地位、法律性质规定并不统一[2]。

（二）为志愿者购买保险情况

《汕头市志愿服务条例》中明确规定志愿者组织可以为志愿者购买财产保险，《四川省志愿服务条例》中明确志愿者与用人单位确立劳动关系的，如果出现人身伤亡的可以依法享受工伤待遇。从立法上看，多数的地方性法规中仅仅是以笼统性的规定一笔带过购买相应保险，而保险的种类、承担主体并未明确[3]。

（三）志愿者人身财产损失规定

志愿者从事志愿服务过程中出现损害包括人身损害与财产损害，其中存在两种情况：一是志愿者在实施活动的过程中对他人的人身与财产造成损害；二是志愿者在提供志愿服务过程中自身的人身财产遭受损害。从立法上看，我国的地方性法律法规以及《志愿服务条例》中并未对侵权责任进行规定，多数的地方性法律法规中并未明确损害承担主体[4]。

二、我国志愿者权益保障的困境表现

（一）缺乏高位阶统一立法

目前关于志愿者服务的管理主要是《志愿服务条例》以及地方性的法规，从立法的位阶上看缺乏高位阶的立法规定，导致各地在志愿者的管理上存在差异性，如有的地方将非登记注册的志愿者纳入到志愿者主体范围，但是部分地方认定志愿者以登记注册为标准。在志愿者的法律地位规定上由于缺乏高位阶的统一立法，导致志愿者的权利义务内容不统一，且法律性质具有笼统性，志愿者属于民事主体，还是劳动者，或者是《工伤保险条例》中的帮工，并未明确[5]。缺乏高位阶的立法使得志愿者组织对于志愿者的权益保护重视度不足，如在签订志愿服务协议上，较少有志愿组织能够每次都与志愿者签订协议，也较少有志愿组织为所有的志愿者购买保险；又如在我国的《税法》中关于志愿者提供的志愿服务能否纳入扣减范围等，并未予以明确。立法上不明确，往往导致志愿者的权益保护力度不足。

（二）非注册志愿者保护不明确

根据《志愿服务条例》中对志愿者的规定是注册登记，但是实际上我国非注册登记的志愿者数量较大，部分人员并不会去登记成为志愿者，而是在突发紧急事件后自愿组织进行救援。如汶川地震、玉树地震、2020年新冠肺炎疫情武汉封城期间涌现一大批民间的志愿者，其自发组织接送医护人员、为医护人员送盒饭、送生活物资、进入方舱医院做志愿者等。对于非注册志愿者的权益保障上存在不规范的现象，容易出现部分地区过度使用志愿者，导致非注册志愿者的服务时间过长，且出现人身损害情形无法得到有效的补偿[6]。

（三）志愿者保险制度不健全

汶川地震后我国的志愿者服务呈现高速发展，但是对于非注册志愿者保护的制度政策并未完善，非注册志愿者缺乏保险制度的保障，如2020年武汉封城期间，接送医护人员上下班的志愿者何辉不幸感染新冠肺炎去世，但对此却缺乏有效的权益保障。目前我国的地方性法规中仅有武汉市、成都市等几个地方的法规明确志愿服务组织必须要为志愿者强制性购买保险。多数的地方性法规仅仅笼统的提出在参与危及人身危险、大型公益活动时才为志愿者购买相应保险。在保险的种类规定上，仅仅是人身意外险种，在保险的额度上也并未明确。由此可见，保险作为分散风险的重要制度，志愿者权益保护的规定中并未明确志愿者保险制度，导致大量的志愿者无法得到应有的保障，并且保障的额度小、保障的范围有限。

（四）志愿者权益救济途径不健全

志愿者参与社会公益活动通常是不求回报，是以奉献精神、热情投身于公益事业，如果在社会突发危机事件中志愿者参与其中往往具有较大的生命危险，如2020年新冠肺炎疫情中大量的志愿者被感染，也容易出现志愿者在服务的过程中对第三人产生损害，对服务对象或者他人造成损失。在一些发达国家，志愿者管理制度主要是强化志愿者管理或者是购买保险的方式进行损害的分散。国内关于志愿者权益救济的途径主要是调解或者诉讼，但是实际中较少有志愿者能够耗费精力、财力承担繁琐的流程成本，容易导致部分志愿者不愿意再参与社会福利性事业中，挫伤志愿者的服务积极性，也不利于我国的志愿者服务事业的发展。

三、完善我国志愿者权益保障的建议

目前我国缺乏统一性的立法，且地方性法规中关于志愿者服务、志愿者权益保护的法律法规比较少，志愿者权益保护方面的制度保障发展缓慢，难以为志愿者权益保障提供支持。因此，需要完善立法，利用法制化来保障志愿者的权益。

（一）完善志愿者权益保护法律法规

《志愿服务条例》《突发事件应对法》中对于志愿者的权益保护存在不足，志愿者的法律性质定位不清晰、权利义务内容不健全，志愿服务组织的职责、地方政府部门的职责规定不明确。因此，需要对当前关于志愿者权益保护的法律法规予以完善。一是要提高志愿者权益保护的立法位阶。在《志愿服务条例》的基础上出台《志愿服务法》，随着社会突发性事件不断增多，社会志愿者的数量不断扩大，有必要制定单一的单行法保障志愿者的权益；二是要对《突发事件应急管理办法》《突发事件应对法》等内容进行完善，对突发事件中的志愿者权益予以保障，根据突发事件的危急、严重程度进行等级的划分，确定使用志愿者的类别、数量，合理配置志愿者，规定突发事件的志愿者使用上由政府部门调配，确实保障志愿者的权益。

（二）注重非注册志愿者的权益保护

非注册志愿者往往是临时针对突发性事件提供志愿服务活动，这部分非注册志愿者提供的志愿服务具有针对性，如洪水、地震等突发事件。在这些事件中非注册志愿者提供服务具有危险性，需要注重对其权益的保护。一是需要完善针对突发事件的非注册志愿者的登记制度。可以借助支付宝、微信小程序等平台进行针对突发事件的志愿服务登记，能够快速实现非注册志愿者的异地登记，也能够让政府部门统一调配志愿者；二是借助社交网络平台实现非志愿者的管理。非注册志愿者容易实施个人活动而出现人身损害的现象，通过借助网络平台的方式实施统一筛查登记管理，能够集中资源的同时，便于了解与管理非注册志愿者，也能够落实对非志愿者的保护措施。

（三）健全志愿者保险制度

第一，在《志愿服务条例》中明确志愿者强制保险制度，要求用人单位、志愿服务组织要为志愿者购买意外险或者健康保险，特别是突发公共卫生事件中需要未志愿者购买健康险；第二，设计符合志愿者服务特点的保险种类，保险公司需要不断的创新，针对志愿服务的财产险、第三者责任险的险种创新，志愿服务组织、政府部门与保险公司合作，强化针对志愿者侵权责任的险种设计，不仅能够分散风险，也能够保证志愿者的人身、财产安全；第三，设立专项的基金。政府通过财政资金的方式设立专项基金，对于突发公共事件中需要召集志愿者的，志愿者出现人身伤亡，由专项基金进行赔偿，避免志愿者出现损失后得不到有效的赔偿。

（四）健全志愿者损害的救济途径

志愿者在提供服务的过程中遭受损害的，可以采用非诉讼的方式救济，志愿服务组织介入调解的方式，对志愿者与服务对象之间的纠纷进行调解，或是采用人民调解的方式进行调解。需要发展针对志愿者提供服务而发生的损害法律援助制度，针对志愿者提供服务而发生损害产生的纠纷，采用法律援助的方式帮助志愿者进行维权。