企业职工基本养老保险政策性补缴相关问题的思考

文/黄家喜

一、企业职工基本养老保险政策性补缴历史渊源

我国基本养老保险制度建立于20世纪80年代，是作为企业改革改制、减轻企业包袱的配套措施的一项涵盖全社会的重要社会保障制度安排，随着《社会保险法》的正式颁布实施，基本养老保险制度日趋成熟，覆盖面不断扩大，越来越发挥着新时代中国特色社会主义重要“稳定器”的作用。政策性补缴是国家或地方政府颁布为解决历史遗留问题，对有工作年限但无法计算为视同缴费年限出台的一种补救式补缴政策，如未参加企业职工基本养老保险的集体企业职工、辞去公职或自动离职等特定人群，对于符合条件的，可以按一定比例的资金补缴养老保险费，并在到达法定退休年龄时领取养老金待遇。习近平总书记多次提出“让人民群众共享改革发展成果”，政策性补缴就是让更多人民群众能够参加社会保险并实现“老有所养”，人人享受幸福生活。

二、企业职工基本养老保险政策性补缴演变过程

我国的企业职工基本养老保险统筹方式基本以省级统筹为主，个别地方为市级或直辖市、计划单列市级统筹。以福建省为例，由于其处在改革开放前言，经济发展迅猛，社会保险发展相对较早，目前的社会保险基本面稳中趋好。其中，养老保险政策随着经济社会的发展，从国家层面到各省、市、区也经历了多次调整。在政策性补缴方面，由于早期国家层面相应的政策不多，一些地方口子开得比较大，如一些省份为了解决养老保险基金入不敷出问题，在一段时间里，只要是城镇居民，都可以以灵活就业人员参保方式直接补缴，无需查验工龄。而大部分省份则控制得较为严格，经历了从限制到部分放开，再到基本放开的过程，大致分为以下三个阶段。

第一阶段（2000年以前）。社会养老保险主要针对城镇企业职工，覆盖面很狭窄。对于政策性补缴、认定视同缴费年限等都有极为严格的规定。严格限制是这一阶段的特色。如福建省在1997年颁布《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》第二十八条规定：本条例实施后参加工作、个人缴费年限累计不满15年的参保人员，退休后不享受基础养老金，其个人账户储存额部分一次性支付给本人，同时终止基本养老保险关系。第三十条规定：本条例实施前参加社会基本养老保险，累计工作满15年，实施后退休且个人缴费年限和视同缴费年限不满15年的参保人员，可以补足15年，按月享受基本养老金。没有补足15年的，退休时其个人账户储存额部分和建立个人账户前的缴费年限按每年以本省上一年度职工月平均工资2个月标准计发的部分，合并一次性发给本人，同时终止基本养老保险关系。这两条规定的内容大致构成了当时政策性补缴的基本制度框架。

第二阶段（2001-2010年）。随着经济社会的发展和老百姓对社保的认识加深，社会上要求缴纳社保的呼声越来越强烈。进入新世纪，为了回应群众诉求，缓解社会矛盾，一些地方调整了原有的养老保险补缴政策。对于符合一定条件的人员，在特定时期内予以放开，允许补缴养老保险，并享受相应的养老保险待遇。如广东省2008年发布的《关于解决早期离开省属国有集体企业人员社会保险有关问题的通知》等8项一次性缴费政策，分别针对早期离开国企人员、下乡知青、早期离开机关事业单位、企业未参保人员等人员，允许这些人员可以一次性补缴养老保险费。这一阶段相较于20世纪90年代的严格限制来说，已然是较大的发展，对于满足当时群众的补缴需求起到了及时有效的积极作用。但放开补缴的群体仍然有限，且存在时段限制，故仍有待提高。

第三阶段（2010年以后）。随着我国的经济水平不断提高，群众的收入不断增加，社会保障意识较强，老百姓在满足当下生活需要的同时，开始考虑“老有所养”的社会保障问题，对于通过社会保险保障自己老年生活的需求也越来越大。这一阶段，全国性的社会保障建设也有了很大进步，《社会保险法》的颁布为全国社保工作指明了发展方向，也给要求参保的社会群体吃下了一颗定心丸。2010年7月1日颁布实施的《社会保险法》第16条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”《社会保险法》根据各地社保法规政策的实践情况，以法律的形式确定了社保可以补缴的一般规定，并可由参保人自主选择继续补缴或者转入城乡居民养老保险，从而确保了参保人权益的实现。

三、基本养老保险政策性补缴未涵盖人群类型

总体上看，企业职工基本养老保险制度建立三十多年来，政策性补缴制度也在适时进行调整，较好地解决了特定人群的养老保险政策性补缴问题，实现了广大参保职工“老有所养”目的。但同时也应该看到，政策性补缴基本都是解决特定人群或小部分人群的问题，仍存在部分人群无法覆盖，权益无法保障问题。

（一）国有、集体企业部分人员

因企业职工档案管理不善或破产倒闭后档案遗失，造成该类无法补缴。在养老保险业务操作层面，参保人员诉求较多的就是因个人档案记载不完整或缺失造成的权益受损问题。导致这一问题的主要原因是一些企业对职工档案重视不够，填写、归集整理不规范，在企业关闭清算时，存在随意丢失、保管不善等问题。近些年来，虽然国家或地方出台了不少政策性补缴规定，但由于这些规定往往需要以档案记载的工作年限作为补缴依据，受限于档案的不完整，这部分人很难享受到政策带来的好处。如人力资源社会保障部《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》规定：对于符合国家规定一次性缴纳养老保险费超过3年（含）的，转出地应向转入地提供人民法院、审计部门、实施劳动保障监察的行政部门或劳动争议仲裁委员会出具的具有法律效力证明一次性缴费期间存在劳动关系的相应文书。这一规定虽然是针对养老保险关系转移接续提出的，但不少地方在开展退休政策性补缴申报工作时，对于补缴达3年及其以上年限的也基本遵循这一补缴原则，这就使得一些原国有、集体企业参保人员因提供不出完整的职工档案而无法申报补缴，最终造成到达法定退休年龄时因缴费年限不足而无法正常退休。

（二）上山下乡知青自行返城人员

知识青年上山下乡插队高潮始于1968年，1979年后陆续返回城市，但有一小部分知青因种种原因未能享受招工回城政策，最后只能自行回城、自谋职业。对于这部分群体，有的地方专门作出制度安排，妥善解决其养老保障问题，但有的地方则不予认可他们的农村插队年限，致使这部分群体无法享受养老保险补缴政策。

（三）宗教教职身份人员

2010年2月，国家宗教事务局、人社部、财政部、民政部、卫生部联合下发的《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》精神，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所的宗教教职人员和宗教团体、宗教院校不具备宗教教职人员身份的专职工作人员可按规定参加当地企业职工基本养老保险，或按规定参加户籍所在地城镇居民社会养老保险或新型农村社会养老保险。从养老保险业务层面了解到，这部分人员一般选择养老金待遇较高的企业职工基本养老保险，但由于他们的身份特殊，相关的从业年限存在记载不全、难以界定等问题，在申报政策性补缴时，往往没有相应的政策支撑，致使他们无法享受到政策性补缴权益。

（四）社区居委会工作人员

社区居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其人员成分较为复杂，在界定其身份时，往往既不属于公务员序列，也不同于企业职工，虽然这部分群体按政策规定可以参加企业职工基本养老保险，但在政策性补缴方面，许多地方还存在空白，难以以企业职工身份获得政策性补缴资格。

（五）刑满释放人员

正常情况下，这部分人员在被判处有期徒刑（含缓刑）前参加职工基本养老保险并实际缴费的，刑满释放后可以认定实际缴费年限并接续养老保险关系，但其被判处有期徒刑（含缓刑）前的工作年限将被清零。一般认为，政策性补缴的前置条件是要有实际的工作年限，既然工作年限被清零，也就失去了政策性补缴的必备条件。但另一种观点认为，被判处有期徒刑（含缓刑）的人员已经受到了相应的处罚，且工作年限是事实存在的，从保障他们的基本生存权出发，这部分人的工作年限不应该排查在政策性补缴之外。

（六）其他类型人员

人的一生中，工作年限约占整个生命周期的一半以上，在这长达几十年的时间里，可能会遇到下岗失业、因病致贫、天灾人祸等各种情况，因此出现养老保险费断缴比较普遍，这样就带来一个无法回避的问题，即由于缴费年限不足法定的15年而无法在到达法定退休年龄时正常退休。2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法实施细则》第二条规定：参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足15年的，可以延长缴费至满15年。《社会保险法》实施前参保、延长缴费五年后仍不足15年的，可以一次性缴费至满15年。按照这一规定，《社会保险法》实施前参保的人员，理论上男性在60周岁时缴费不足15年的可以延长缴费至65周岁时一次性补足后办理退休手续，女性延长缴费至55周岁时一次性补足后办理退休手续，但对于《社会保险法》实施后的参保人员，则只能一直延长至缴费满15年时办理退休手续，如因大病经济困难参保人员，2020年12月已经达到法定退休年龄，其在2012年至2020年断断续续缴费5年，无法满足法定退休条件，如果这时退保，则只能退还个人账户部分（经济损失约三分之二），该人员无法理解，因现在身体恢复健康，经济条件改善，故选择继续延后缴费。按照上述政策规定，对于这类人员，需要连续缴费至满15年，即到达70周岁时方可办理退休手续，显然有违社会保障的初衷。

四、企业职工基本养老保险政策性补缴问题思考

基本养老保险作为《社会保险法》的主要险种之一，是关系广大参保人员“老有所养”的最有力社会保障。其与商业保险不同之处在于，社会保险追求的价值是公平与全覆盖。公平即要求参保人员权利与义务相对应，不能一刀切，同时也应该做到鼓励多缴多得，长缴多得；全覆盖就是要尽可能让所有社会群体都参保，扩大参保面和保障面，这符合社保法的立法目的和社会发展的趋势。然而，从了解到的情况看，有些地方基本养老保险政策仍是为补缴划定了界限，这主要是出于一些地方对财政压力和社保基金安全的考虑，每一次政策调整都只能放开一部分人群，这种不公平的补缴政策不仅不能缓和群众要求补缴的强烈愿望，反而加剧了社会矛盾。为此，从构建新时代中国特色社会主义观点出发，为不断增强广大人民群众的幸福感、获得感出发，提出以下观点建议考虑。

（一）应尽可能放宽政策性补缴范围

在企业职工基本养老保险政策性补缴问题上，有观点认为，如果无限制放宽补缴范围，可能会造成财政支付风险，冲击现有的养老保险基金体系，进而损害其他参保人员的利益；笔者则不以为然，从国家层面出台相对灵活和宽松的养老保险补缴政策，是构建大统一社会保障体系和实现人民福祉的必然要求，不仅有利于缓解社会和家庭矛盾，维护群众基本保障权利，也有利于扩大养老保险覆盖面，增加养老保险基金存量（一般政策性补缴都同时规定须缴纳滞纳金），不存在所谓的基金风险问题。

（二）应针对不同人群制定补缴政策

企业职工基本养老保险补缴政策历经多年调整完善，总体上很好地解决了因历史欠账等原因使部分参保人实现了政策性补缴，并享受到相应的社会养老保险待遇，但在制度的设计上，仍然需要进一步补缺补漏，更好地体现社会保障的立法精神。如针对灵活就业参保人员的补缴、因病或其他原因参保人员的中断补缴、刑满释放人员接续参保后的补缴等，通过制定个性化的养老保险补缴政策，将这部分群体纳入到基本养老保险制度体系，真正体系以人为本，全面落实十九届五中全会提出的“改善人民生活品质，提高社会建设水平。坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点……扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”的战略布局。

（三）应统一全国养老保险补缴政策

党的十八届三中全会提出“实现基础养老金全国统筹”，《社会保险法》明确规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。目前，不少地方的企业职工基本养老保险仍是省级统筹甚至是市级统筹，这就造成了虽然有《社会保险法》作为规范，但仍存在各地养老保险政策不一问题。特别是在政策性补缴问题上，各地的政策更是五花八门，导致各统筹区域参保人员在面临补缴申报是难以把握，也可能存在一个地方可以补缴，而到了另外一个地方就不能补缴，存在制度碎片化问题，这极易使社会矛盾激化，群众有意见，形成社会不稳定因素。为此，建议尽快提高企业职工基本养老保险的统筹层级，以国家顶层设计理念出台全国统一的补缴政策，在提高统筹层次和统一政策的前提下，最大化地保障广大人民群众的养老保险权益。