回顾与展望：黑恶势力治理20年

董士昙

(山东警察学院，山东 济南 250014)

回望新中国70余年对黑恶势力犯罪的治理可以发现，从建国初期黑恶势力遭到毁灭性打击，直至1970年代末，黑恶势力犯罪和社会丑恶现象在中国大陆完全绝迹。但进入1980年代后，黑恶势力在中国大陆开始滋生蔓延并不断成长壮大，社会危害性日益加重。为稳定社会治安形势，我国对黑恶势力犯罪一直采取“严打”高压态势，迄今为止，对黑恶势力犯罪共组织实施了3次大规模的专项治理行动，即2000年、2006年的打黑除恶和2018年的扫黑除恶专项斗争。由于种种原因，前两次专项斗争并没有解决好黑恶势力犯罪的反弹性问题。为从根本上取得对黑恶势力犯罪的治理成效， 2018年1月，中共中央、国务院发出《关于扫黑除恶专项斗争的通知》(以下简称《通知》)，决定在全国开展扫黑除恶专项斗争。目前，这项为期3年的专项斗争虽然已经基本结束，但我们同黑恶势力犯罪的斗争仍将继续。为进一步巩固扫黑除恶专项斗争取得的成果，实现其由专项治理向常态化治理的转变，促进其长效治理机制的建立与完善，本文拟对我国20年来黑恶势力治理理论与实践加以总结和分析，吸取其经验，发现其不足，并对黑恶势力犯罪治理做进一步探索和展望。

一、黑恶势力治理之回顾

(一)黑恶势力概念的演进

在我国，黑恶势力从一个含混不清的习惯性用语到内涵明确的规范性术语，经历了较长的演变过程。以1997年《刑法》的修订为标志，黑社会性质组织犯罪与恶势力犯罪得以区分。黑恶势力中“黑”指黑社会性质组织，取得了规范性法律地位；而“恶”指恶势力犯罪，其概念一直到2018年3月4日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部(以下简称两高两部)联合出台《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》(以下简称《2018年指导意见》)才得以进入规范领域。

1997年《刑法》修订之前，我国法律并没有规定黑社会性质组织犯罪的概念，更没有规定恶势力的概念，只规定了犯罪集团、一般共同犯罪。尽管在一些学者的研究和公安机关的有关文件中频繁使用类似黑社会组织的概念，但黑社会性质组织、黑社会性质流氓团伙、流氓团伙、流氓恶势力、恶势力等概念是混同使用的。

随着黑恶势力犯罪的日趋严重和流氓团伙的发展变化，流氓团伙的含义也开始分化。其中，流氓团伙与黑社会相结合，将达到或接近黑社会程度的犯罪称为黑社会性质的流氓团伙犯罪，将未达到或未接近黑社会程度的犯罪称之为流氓恶势力犯罪。黑社会性质的流氓团伙和流氓恶势力概念开始被公安机关和学界所采用，最高人民法院也基本认可将这两种不同形态犯罪相区分的做法。在此背景下，1997年修订后的《刑法》第294条设立了组织、领导、参加黑社会性质组织罪。黑社会性质组织这一概念由此具有了法定身份，成为一个法律术语，但遗憾的是流氓恶势力概念却未被提及。2000年12月在全国范围内开展的第一次打黑除恶专项斗争尽管将打黑与除恶并称，但之前的政府工作报告、最高人民法院工作报告以及最高人民法院为配合这次专项斗争出台的《关于审理黑社会性质组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》(2000年12月10日起施行)等，均未提及(流氓)恶势力概念。直到2009年12月9日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部为总结我国第二次打黑除恶专项斗争经验，联合出台了《办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》(以下简称《09纪要》)，才首次在司法解释中对恶势力概念作出专门规定，并阐明了黑社会性质组织与恶势力的关系，认为“恶势力是黑社会性质组织的雏形，有的最终发展为黑社会性质组织……”此后，流氓恶势力概念不再使用，恶势力也不再局限于流氓的范畴，而成为内涵和外延更为宽泛的独立概念。但《09纪要》仍未赋予恶势力独立的法律后果，认定恶势力犯罪并不影响定罪量刑，其直接影响在于各地公安机关如何确定打黑除恶战果[1]。实际上，《09纪要》的目的是为办案人员区分黑社会性质组织犯罪和恶势力犯罪提供参考，实践中，为数众多的犯罪团伙，即使被公安机关认定为恶势力犯罪团伙，在恶势力尚未入罪的情况下，检察院、法院也不会在起诉和判决中予以认定，更不会以恶势力犯罪为由而加重处罚，而只能根据犯罪集团的法律规定处理。

2018年3月4日，为配合扫黑除恶专项斗争，两高两部颁布的《2018年指导意见》规定：黑恶势力是一种犯罪组织。而犯罪组织在我国《刑法》中指的就是犯罪集团。司法机关由此可以根据《刑法》第26条关于犯罪集团的规定认定恶势力，恶势力也因此进入刑法圈，具有了独立的法律后果，成为被依法严惩的对象。可以说，《2018年指导意见》的出台标志着恶势力概念在法律上基本定型。

(二)黑恶势力犯罪治理方式的演进

随着黑恶势力犯罪方式的变迁和危害程度的日趋严重，人们对黑恶势力犯罪的认识水平也水涨船高，国家对黑恶势力犯罪的治理也日趋科学。从2000年的第一次打黑除恶到2018年的扫黑除恶这20年对黑恶势力犯罪的治理实践看，不论是治理主体、治理手段、治理目标，还是社会动员程度等，皆显示出科学进展的态势，其演进轨迹主要体现在以下几个方面：

1.治理主体的演进

我国对黑恶势力犯罪展开的3次大规模专项治理斗争，虽然都是根据党中央的决策部署进行的，都强调各级党委和政府的领导，但实际上，治理主体的职责功能却存在很大差异。

2000年12月11日，在全国打黑除恶专项斗争电视电话会议上，中央决定从2000年12月到2001年10月(后延长到2003年4月)，组织全国公安机关开展打黑除恶专项斗争。同年，公安部以及各省、自治区、直辖市公安厅、局成立了打黑除恶专项斗争领导小组。可以看出，这次专项斗争执行主体被赋予公安机关，其他部门只是给予积极配合。实际上，打黑除恶这场牵动全局的重大行动几乎成了公安机关的“独角戏”。尽管这次专项斗争打掉了一大批黑恶势力组织，社会治安形势一度有所好转，但并没有解决好深挖黑恶势力背后“保护伞”的关键性问题，更没有高度重视铲除黑恶势力滋生发展的土壤。鉴于黑恶势力犯罪迅速反弹的严峻形势，2006年2月，根据中央决策，中央政法委部署在全国开展第二次打黑除恶专项斗争，在中央成立了打黑除恶专项斗争协调小组，并设立全国打黑办[2]。这种变化，标志着黑恶势力治理主体由公安机关转向政法委，即扩展到政法系统部门间的联合。这场打黑除恶专项斗争一直持续到2017年底，并成为政法工作的常态。这期间，中央政法委每年都要组织召开一次全国性会议，部署打黑除恶工作，在对黑恶势力保持高压态势的同时，将社会治安综合治理纳入“严打”方针和打黑除恶斗争，并着手建立长效工作机制，但这时的治理主体仍局限于政法机关。及至2018年1月，根据中共中央、国务院发出的《通知》要求，中央成立“扫黑除恶”专项斗争领导小组，领导小组办公室设在中央政法委，负责领导、组织、协调全国扫黑除恶工作，其成员包括中纪委、国家监委、中组部、中宣部、中治办、中(网)信办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、教育部、民政部、司法部、财政部、国土资源部、城建部、交通部、水利部、农业部等28个单位；各省(自治区、直辖市)市也相应设立了专项斗争领导小组和“扫黑办”，并详细规定了各级领导小组、各相关部门的职责和相互配合的具体制度。可以看出，我国对黑恶势力犯罪的治理主体已由公安机关担纲到政法委牵头组织协调，最后形成了由中央、地方各级党委政府负责组织、领导、协调和多个(成员)部门具体实施以及广大群众参与的全方位组织体系。

2.治理手段的演进

2000年和2006年的两次打黑除恶专项斗争，治理手段比较单一，打黑除恶基本上就是“严打”，实施从重从快打击。这期间，虽然对黑恶势力犯罪的认识有很大提高，并提出将社会治安综合治理纳入“严打”方针，但由于治理主体参与的深度和广度不够，并未形成对黑恶势力犯罪治理的整体合力。一是打击黑恶势力背后“保护伞”的力度不够，纪检监察部门没有充分发挥应有的职能作用；二是对黑恶势力染指的重点地区、重点行业和重点领域缺乏有效监管；三是对农村基层政权建设没有引起足够的关注，致使一些农村地区出现大面积权力控制的“真空”；四是对群众的动员程度明显不足。多年来，这种过于注重打击而忽视防范、建设的治理方式受到多方诟病，从而被贴上“运动式”治理的标签。而本次“扫黑除恶”与前两次“打黑除恶”相比，虽然只有一字之差，却彰显了治理手段的根本性变化。“打”的含义比较单一，强调的是惩罚；而“扫”则不仅包括打击，同时还包括预防、管理、建设等多重含义。《通知》提出的“三个结合”(1)《通知》提出的“三个结合”即是把扫黑除恶专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来，把打击黑恶势力和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶同加强基层组织建设结合起来，强调关注农村自治组织建设。即是这种治理手段多元化的体现；同时《通知》还要求，通过边扫、边治、边建的全方位治理，铲除黑恶势力滋生的土壤，最终实现标本兼治的目标。

3.治理目标的演进

前两次打黑除恶专项斗争，打击的主要对象是黑恶势力，强调的是点对点打击，打击范围较窄，不仅对涉黑涉恶的腐败犯罪打击力度不够，而且忽视了对黑恶势力染指的重点地区、重点领域、重点行业的治理。这次扫黑除恶专项斗争，目标更加明确、更加具体，不仅将扫黑除恶与反腐败相结合，看到了黑恶势力犯罪与腐败犯罪之间的共生关系，而且聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，把打击锋芒始终对准群众反映最强烈、最深恶痛绝的各类黑恶势力违法犯罪[3]。为了提高打击精度和便于群众揭发检举，党中央明确提出了12类具有指导性和方向性的打击重点。(2)12类打击重点分别是：(1)威胁政治安全特别是政权安全、制度安全以及向政治领域渗透的黑恶势力；(2)把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产的黑恶势力；(3)利用家族、宗族势力横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓的“村霸”等黑恶势力；(4)在征地、租地、拆迁、工程项目建设等过程中煽动闹事的黑恶势力；(5)在建筑工程、交通运输、矿产资源、渔业捕捞等行业、领域，强揽工程、恶意竞标、非法占地、滥用滥采的黑恶势力；(6)在商贸集市、批发市场、车站码头、旅游景点等场所欺行霸市、强买强卖、收保护费的市霸、行霸等黑恶势力；(7)操纵、经营“黄赌毒”等违法犯罪活动的黑恶势力；(8)非法高利贷、暴力讨债的黑恶势力；(9)插手民间纠纷，充当“地下执法队”的黑恶势力；(10)组织或雇佣网络“水军”在网上威胁、恐吓、侮辱、诽谤、滋扰的黑恶势力；(11)境外黑社会入境发展渗透以及跨国跨境的黑恶势力；(12)黑恶势力“保护伞”。在中央精神指导下，各地根据自身具体实际，制定了本地区的整顿和打击重点。可以看出，这次扫黑除恶专项斗争，治理目标更有针对性，更加强调夯实党的执政根基、加强基层政权建设、维护国家长治久安，更加重视综合治理、源头治理和齐抓共管，充分体现了对黑恶势力犯罪治理规律的深刻认识与把握。

(三)黑恶势力犯罪治理规范的演进

前两次打黑除恶专项斗争，党中央及其有关部门的领导皆强调依法进行，但在“严打”大背景下，加之法律不太健全，一些司法机关办案人员没有深刻把握黑社会性质组织、恶势力集团、恶势力团伙等概念的内涵，没有正确理解宽严相济刑事政策与“打黑除恶”之间的关系，从而在司法实践中出现了不少违规违法办案现象。其主要表现是对“黑”“恶”案件的界限把握不准，将恶势力集团犯罪案件作为黑社会性质组织犯罪案件报批、起诉和判决[4]；对一般恶势力犯罪团伙作为恶势力犯罪集团处理，出现了打黑过程中的泛化[5]和扩大化倾向[6]。而本次扫黑除恶专项斗争，是在我国刑事法律体系基本完备、党内法规基本完善和司法体制改革深入推进的背景下展开的，因而更加强调依法处置。《通知》明确要求，政法机关要统一执法思想，相互配合、相互制约，严格依法办案；既要坚持打击犯罪，又要保障人权；在“打财断血”过程中，要特别注意正确区分合法(私营)企业与非法(私营)企业的界限，保护私营企业的合法权益；要切实把好事实关、证据关、程序关和法律适用关，把每一起案件办成铁案。这些要求充分体现了这次专项斗争法治化水平的极大提高，初步形成了对黑恶势力犯罪依法惩处的基本态势。

(四)群众动员程度的演进

广大群众是黑恶势力犯罪的被害者，他们最了解身边的腐败和犯罪情况，掌握着大量的犯罪证据，在黑恶势力犯罪治理过程中具有举足轻重的地位。从某种意义上说，对黑恶势力犯罪治理的成效取决于发动群众的程度。前两次打黑除恶专项斗争，虽然也十分重视发动群众，并取得了较大成绩，但由于没有将宣传部门纳入黑恶势力犯罪治理主体，其宣传和发动群众这项重要的工作不得不落到并非专业的公安政法机关身上。公安政法机关由于自身职权的局限性，无力也不可能在全国范围内掀起一场打黑除恶的人民战争，由此影响到对黑恶势力犯罪治理的深度和广度。其主要表现：一是广大群众对打黑除恶的关注度不够，也根本分不清何谓“黑”与“恶”，甚至不知如何举报；二是广大群众对黑恶势力犯罪的社会危害性认识不足，主动举报的积极性不高，大量犯罪线索的获取主要靠公安派出所会同乡镇干部和工商、税务部门，以及“由内保部门会同工业系统负责全市厂矿、企事业单位的排查”[7]；三是没有建立严格的线索举报反馈制度，影响了广大群众的举报积极性；四是缺乏切实的安全保障措施，举报人惧怕报复，不敢大胆举报。(3)由于第一次和第二次打黑除恶专项斗争分别由公安机关和政法机关主导，其打“伞”难度和风险之大可想而知。公安政法机关打黑除恶人员普遍存在“三怕”：一怕行凶报复；二怕“保护伞”；三怕“拔出萝卜带出泥”。公安政法机关的打黑人员如此忌惮，就更不用说一般群众了。参见赵洪兴.打黑除恶的实践与思考[J].公安研究，2003(1)：26-27.因缺乏群众的广泛参与和积极配合，大大增加了政法机关获取违法犯罪线索的难度，明显影响到办案成效。而这次扫黑除恶专项斗争在动员群众方面有了很大进步：一是将宣传部门纳入治理主体，从而能够充分借助电视、报纸、网络等多种媒体，通过广泛宣传发动、政策攻心等措施，营造扫黑除恶舆论氛围，促使一大批涉黑涉恶人员投案自首。二是建立了多层次的举报平台和举报制度，不仅在国家层面设立了“全国扫黑除恶智能化举报平台”(12337)，而且各参与主体，如中纪委(监委)、中组部以及中央政法机关等都设立了举报中心或举报网站；同时各省(市、自治区)、市“扫黑办”皆设立了举报电话、举报专用信箱等，并制定了举报奖励制度。三是制定了线索举报反馈制度和保密制度，保证了举报线索件件有回复，不同程度地解除了举报人惧怕打击报复的后顾之忧。这些措施的制定和逐步落实，得到了广大群众的衷心拥护，大大激发了他们举报犯罪的积极性，从而能够将黑恶势力犯罪置于广大群众的监控之下。

二、黑恶势力犯罪治理要论

黑恶势力犯罪治理理论的发展，是随着黑恶势力犯罪危害的日趋严重和国家治理实践的不断深化而逐步完善的，特别是《通知》提出的各项要求，彰显了我国对黑恶势力犯罪治理理论发展的新态势。

(一)黑恶势力犯罪的性质问题

对于黑社会性质组织犯罪及其特征，我国《刑法》和立法解释分别作出了明文规定。1997年《刑法》第294条规定，凡是“组织、领导和积极参加以暴力、威胁或者其他手段，有组织地进行违法犯罪活动，称霸一方，为非作歹，欺压、残害群众，严重破坏经济、社会生活秩序的”即是黑社会性质组织犯罪。2002年12月，最高人民法院颁布的《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，明确规定了“黑社会性质组织”应当同时具备的4个特征。(4)其4个特征为：(1)形成较稳定的犯罪组织，人数较多，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定(组织特征)；(2)有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力，以支持该组织的活动(经济特征)；(3)以暴力、威胁或者其他手段，有组织地多次进行违法犯罪活动，为非作恶，欺压、残害群众(行为特征)；(4)通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会生活秩序(危害特征)。但对恶势力犯罪的法律定性，则经历了一个较长过程。2019年4月两高两部在继受、吸收《2018年指导意见》既有规定的基础上，颁布了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》(以下简称《2019年意见》)，对恶势力作了进一步细化、补充和完善，对恶势力的定性更为明确，基本满足了扫黑除恶专项斗争的需要。该意见中的恶势力，“是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。”同时，该意见又指出，“恶势力犯罪集团是指符合恶势力全部认定条件，同时又符合犯罪集团法定条件的犯罪组织。”据此可以认为，一部分符合犯罪集团法定条件的恶势力构成了恶势力犯罪集团，另一部分达不到犯罪集团法定条件的恶势力可称之为恶势力犯罪团伙(一般共同犯罪)。从犯罪学的角度看，恶势力犯罪集团与黑社会性质组织和恶势力犯罪团伙并没有本质的区别，只是组织程度、行为方式、经济实力、社会影响(危害)等严重程度的差异，但它与一般犯罪集团或犯罪团伙却有着本质的不同。一般来说，黑社会性质组织大多数由恶势力犯罪集团发展而来，恶势力犯罪集团也多由恶势力犯罪团伙发展而来；恶势力犯罪集团是黑社会性质组织的雏形，恶势力犯罪团伙则是恶势力犯罪集团的雏形，而一般犯罪团伙、一般犯罪集团却很少发展成恶势力犯罪集团和黑社会性质组织。上述界定不仅为我们有效区分恶势力犯罪集团与黑社会性质组织、一般犯罪集团以及恶势力犯罪团伙提供了法律依据，同时也为我们正确贯彻“打早打小”刑事政策提供了科学指导。

(二)黑恶势力犯罪与腐败犯罪的关系问题

黑恶势力犯罪是一种复合型犯罪形态，其内部交织着复杂的关系。这种交互关系的复杂性在于，黑恶势力犯罪并不是黑恶势力与权力腐败的简单组合。事实上，腐败本身并不必然产生黑恶势力犯罪，“保护伞”只不过是黑恶势力犯罪的一个或然性存在。黑恶势力与“保护伞”之所以会发生勾连，表现为共生共荣的一体两面关系，从主观上说，是二者共同追求非法利益的“合意”；从客观上讲，是国家机器控制能力的弱化而被黑恶势力侵蚀并加以利用。追溯黑社会性质组织形成发展的过程不难发现，黑恶势力所拥有的暴力同正式国家机器相比本来是微不足道的，他们之所以能肆无忌惮地蚕食国家权力，并逐步形成在一定区域、行业内的非法控制，建立一个与正统社会分庭抗礼的黑社会，其背后的直接原因是国家基层权力的缺位和异化，负有管控职能的国家工作人员沦为黑恶势力的“保护伞”。事实表明，没有“保护伞”，也就很难形成黑社会性质犯罪组织。从扫黑除恶实践看，“保护伞”几乎涉及负有监管职责和查禁职责的所有国家机关，而在这些国家机关中，负有扫黑除恶重要职责的公安人员甚至充当了主力军。(5)该观点源于作者对2018年至2020年部分地市纪委监委通报的典型“保护伞”案例的不完全归纳。这些大大小小的“保护伞”，不仅有包庇、放纵型的，亦有直接参与型的，并已出现了向集团化发展的趋势。“保护伞”通过集团内部犯罪能量的不断传递和增长，保护集团内部首要分子的影响直接或间接到达基层派出所，不同层次国家工作人员的“同向”乱作为和不作为，使得受到多重保护的黑恶势力组织能够迅速生成并壮大起来[8]。正是基于对黑恶势力犯罪与腐败犯罪共生关系的深刻认知，在这次扫黑除恶专项斗争中，党中央总结了过往两次打黑除恶专项斗争存在的不足，将惩治涉黑涉恶腐败作为推动这项工作的重点予以突破。正如习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上所指出的：要把扫黑除恶同反腐败结合起来，既抓涉黑组织，也抓后面的保护伞。正是在对黑恶势力犯罪与腐败犯罪“同除同治”理念的指导之下，实务部门所采取的“一案三查”制度、“双向移交”制度以及异地审理制度等才得以有效落实。这种对具有根源性的“保护伞”的惩治，必将给黑恶势力犯罪以致命打击，并取得良好的治黑成效，同时也有力配合并极大地推动了当前开展的反腐败斗争。因此，将扫黑除恶同反腐败相结合，体现了我国当前深化社会治理的现实需要，具有一箭双雕的功效，是实现对黑恶势力犯罪标本兼治、净化社会政治生态的一项科学决策。

(三)黑恶势力犯罪治理模式问题

我国对黑恶势力犯罪的治理大体可概括为两种基本模式：一种是惩戒模式，另一种是综合治理模式。惩戒模式以刑事制裁为主要手段，以周期性的“严打”行动为主要方式，有学者称其为“运动式”治理。这是我国长期以来对严重犯罪现象所惯用的治理模式。该治理模式的最大优点在于，以国家力量做后盾，声势浩大，能够集中调配司法资源，对犯罪分子予以从重从快打击，起到立竿见影的效果。但是，这种周期性的刑罚惩治关注的重点是已然之罪，威慑效果缺乏长效性，规范性防控功能不足，只治标不治本。而综合治理模式，是把黑恶势力犯罪看作是由多种致罪因素有机组合的系统或整体，并根据系统原则和方法进行科学治理。综合治理模式要求：

1.治理主体：主张多元主体协同共治

首先，从治理力量看，除了国家正式力量外，各种群众性自治组织、公民特别是被害人也是重要的治理主体。治理黑恶势力犯罪必须首先明确治理主体各自的角色定位，合理的职责分工并充分发挥其功能是综合治理模式能够正常运行的前提。其中，国家正式力量作为暴力等强制性手段使用的垄断者，在黑恶势力犯罪治理体系中的行动能力是治理模式能够有效运行的基本保证[9]；而社会力量的参与程度则决定着黑恶势力犯罪治理的深度和广度，甚至在一定程度上决定着对黑恶势力犯罪治理的成败。

其次，从治理主体的协同性看，黑恶势力犯罪治理模式能否高效运行，取决于治理主体不仅要有明确分工，还必须能够相互协同，使位于不同层次的治理主体齐心聚力、形成一盘棋，最大限度发挥犯罪治理系统的整体功能。对于黑恶势力这种复合型犯罪形态而言，离开治理主体的多方协作，系统运转就会失灵，治理效果必然大打折扣。比如，中央和地方各级扫黑除恶领导小组及其“扫黑办”，分别负有领导、协调、组织全国和地方各级扫黑除恶专项斗争之责，不仅要将党和国家的政策、决策、指令传达到各级治理主体，而且要协调发挥各治理主体的主观能动性，解决实践过程中出现的新问题，同时还要组织、发动、吸纳社会力量参与其中，从而实现对黑恶势力犯罪的多元主体协同共治。

2.治理模式：突出综合治理

综合治理模式较之其他治理方式具有更加宽阔的视野，对黑恶势力犯罪的治理方式更加丰富多样。在治理理念上，综合治理模式不再狭隘地把犯罪治理领域视为不准外人窥视的禁区，而是把它作为一个不断与外界进行物质与能量交换的开放系统，将一些自己管不了、管不好的事务让渡给其他组织和群众，吸纳一切可以吸纳的社会力量参与其中，从而实现了由治安治理向社会治理的转变。在治理目标上，综合治理模式克服了过于依赖刑罚控制的思维定式，将控制已然犯罪和预防未然犯罪结合起来，将专项治理和建立长效机制统一起来，最终实现标本兼治。在治理方法上，综合治理模式既强调对黑恶势力犯罪从严惩治，又重视对诱发犯罪的社会因素、情景因素和个人因素的治理；“在打击黑恶势力的同时加强基层政权建设，及时惩处与黑恶势力相勾结的腐败分子，清除‘保护伞’”[10]。在预防方式上，综合治理模式既重视对黑恶势力犯罪的一般预防，又重视对违法犯罪人的改造、教育和社区矫治等特殊预防，着眼于犯罪人顺利回归社会。在刑事政策执行上，综合治理模式主张“宽严相济”而不是一味地严惩，即对黑恶势力犯罪的领导组织者、骨干分子、积极参与者和一般参与者严格区别对待，给予“重重轻轻”的法定刑处分，防止轻微违法犯罪人员恶性转化；同时要求做到“打早打小”“露头就打”，以防范黑恶势力发展坐大。

3.治理程序：强调严格规范和依法办案

不同的犯罪惩戒模式对犯罪治理蕴含着不同的法治要求。犯罪惩戒模式追求“从重从快”打击犯罪目标，短时间内降低发案数。在这种模式下的专项治理行动中，司法办案人员常常将其作为政治任务来完成，极易产生平时不曾出现的错觉，认为“特殊时期”要实现对犯罪的快速惩治，是否严格遵守程序规定不再那么重要。有些办案人员为了扩大战果、彰显业绩，不再恪守程序规定，有时不惜通过滥用强制措施、违法取证、刑讯逼供等手段来达到行动目的；在定罪量刑环节上，同罪不同罚、同罪不同判，加重处罚，不当处分涉案财产的现象时有发生，严重侵犯了当事人的合法权益[10]。而综合治理模式要求，对黑恶势力犯罪的治理必须在法律规范的框架内进行，严格遵守程序规定，坚持疑罪从无原则，最大限度保障当事人的合法权利，推动犯罪治理机制长效化建设。首先，公安、司法机关在办理案件时，必须坚持法治原则，严禁刑讯逼供、滥用强制措施和超期羁押等，严把立案关、逮捕关、起诉关和审判关，防止发生冤假错案；其次，司法办案人员应强化程序意识，依法保障诉讼参与人的合法权益和律师的辩护权，特别是对涉案财产的查封、扣押和处分，要依照法定程序进行，严防与经济案件混同；再次，要严格党规党纪，对于干预司法机关办案、监管失职渎职的党政干部，要严格追责，区分不同性质和情节给予党纪政纪处分，造成严重后果的，依法追究其刑事责任。

(四)黑恶势力犯罪治理的刑事政策问题

对黑恶势力犯罪以及其他严重犯罪，我国司法实践中向来坚持“严打”刑事政策，但学界对该政策的评价一直是毁誉参半。支持论者认为，“严打”是党和国家根据我国社会治安的具体情况和实际斗争需要而制定的，它既体现了刑法的阶级性和社会性，也符合犯罪的本质特征，并且与刑法的基本原则具有内在的一致性，是现代刑法的应有之义[11]；更有学者对“严打”刑事政策给予高度评价，认为它兼顾了秩序与自由、效益与公正理念，是惩罚与改造刑事政策理念的回归，并呼吁将其作为一项长期坚持的刑事政策[12]。尽管“严打”刑事政策得到诸多学者的认同，并在我国司法实践中一直沿用，但对其质疑之声也从来不曾间断。其中最具代表性的观点，一是认为“治乱用重典”的传统重刑主义惯性思维怂恿了立法部门通过加重刑罚震慑犯罪，而重刑对于犯罪的震慑作用具有很大的不确定性，比起刑罚的严酷性，刑罚的及时性和确定性才是对犯罪更强有力的约束力量，也更有利于预防犯罪。二是认为“严打”刑事政策与我国宽严相济刑事政策相抵牾。“严打”在本质上强调的是“严”，它将“严惩政策的一面张扬到了一个极端”，很难与“宽”的一面相结合[13]。而宽严相济刑事政策是在“宽”与“严”之间寻求良性的平衡，这种平衡才是宽严相济刑事政策的本质。因此，“严打”政策和宽严相济刑事政策存在着本质的矛盾，很难将“严打”刑事政策纳入宽严相济刑事政策的框架之内[5]。为防止扫黑除恶专项斗争中出现偏离法治的情况，《通知》强调，“扫黑除恶”专项斗争既要“从重从快”“打早打小”，又要依法治理，正确运用宽严相济刑事政策。其中所蕴涵的要求遵循主要是：

首先，“严打”刑事政策应坚守罪刑法定主义的底线。法无明文规定不定罪，亦不处罚。即使在从重从快的扫黑除恶背景下，也要恪守罪刑法定主义原则，绝不能肆意弱化刑法的保障机能。所谓“从重”，仅指在法定刑范围内允许司法部门根据实际情况依法行使自由裁量权，对严重犯罪行为予以从重处罚，而逾越刑法规定的“从重”或类推行为都是违反罪刑法定原则的；所谓“从快”表现为办案机关及时侦查、起诉和审判，通过刑罚的及时性来体现其特殊预防功能，而绝不是说可以简化或变通刑事诉讼程序。在对待犯罪问题上，我们只要坚持罪刑法定主义立场，就不得不允许一些罪行甚至是一些严重的罪行游离于刑罚之外，所谓的“除恶务尽”不过是脱离现实的美好愿望而己。

其次，“严打”刑事政策应体现刑法谦抑性原则要求。刑罚作为一种以“恶”治“恶”的报应性手段，具有双刃剑的性质，必须谨慎使用。纳入刑法调整的行为必须具备“严重的社会危害性和适用刑罚不可避免”两个条件，这是刑法作为保障法的谦抑性原则的内在要求。在扫黑除恶专项斗争中，强调“从重从快”打击刑事犯罪，并不意味着要放弃刑法谦抑性原则。对于那些情节显著轻微危害性不大，依据《刑法》第13条“但书”规定可以出罪的，就没有必要给予刑事处罚；在办案过程中，应当正确理解《2019年意见》第13条关于运用宽严相济刑事政策的规定，避免将具有法定或酌定从宽处罚情节，可以依法从轻、减轻或免除处罚的人员一概从严惩处。慎用刑罚、不得滥用刑罚，是国家及其立法机关、司法机关应当坚持的“刑法谦抑性”原则。如果确非不得已和确非有必要，应尽可能不动用刑罚这种最后的手段。

再次，“严打”刑事政策应当最大限度发挥防卫社会的机能。刑事政策的目的既不是为了惩罚而惩罚，也不是仅仅为了限制刑事司法活动；相反，它是旨在通过制定良法和公正司法等去实现刑罚的特殊预防价值，有效地防卫社会。在扫黑除恶过程中，必须清醒地认识到刑罚手段的副作用，凸显刑事政策的恢复性机能，致力于对刑罚所破坏的社会关系的修复。比如，对农村黑恶势力治理，应面对农村熟人社会的现实，充分认识到乡规民约、礼制传统在调节村民关系时的特殊性，理性认识法律的生硬介入对农村社会关系所造成的创伤以及后续的恢复等所带来的一系列问题。再如，“打早打小”是我国治理黑恶势力犯罪一贯坚持的刑事政策，我们不能狭隘地将其理解为严厉打击处于雏形期的违法行为，其深刻的价值蕴含是旨在通过提前干预，瓦解其内部组织结构，切断黑恶势力由小到大的发展进程，防止黑恶势力一步步坐大。总之，刑事政策所企及的理想境界是实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

三、黑恶势力犯罪治理的完善与展望

3年为期的扫黑除恶专项斗争使黑恶势力遭到重创，短期内难以恢复元气，但这并不意味着可以放松或弱化对黑恶势力犯罪的治理。在“后扫黑除恶”时代，我们应以这次专项斗争为契机，建构起符合我国国情的黑恶势力犯罪治理模式及其长效机制。

(一)转变与革新黑恶势力犯罪治理观

黑恶势力犯罪治理观是人们对黑恶势力犯罪治理的根本观点和根本看法，决定着对黑恶势力犯罪的治理方式及其基本方向。转变与革新黑恶势力犯罪治理观意味着：

1.树立正确的犯罪观

犯罪观是人们对犯罪问题的根本观点和根本看法，其正确与否将严重影响到对犯罪的认识程度及犯罪治理实践。树立正确的犯罪观，首先，必须坚持马克思主义的基本立场、观点和方法，并以系统科学和当代犯罪学的基本理论为指导，这是建立正确犯罪观的前提。其次，要接受相对主义犯罪观。犯罪作为一种普遍的社会现象，属于一种必要的“社会代谢”机制，有其存在的必然性与合理性[14]。事实上，“犯罪学的出现及其研究的发达正是以承认犯罪现象的不可避免为逻辑起点的”[15]。与此相对应，犯罪治理的根本出发点是最大限度地降低犯罪的社会危害性，而不是在绝对主义犯罪观的左右下去追求“除恶务尽”的所谓理想主义目标；不然，绝对主义犯罪观如若占据统治地位，国家就会在社会治安严峻时作出不当反应，甚或是不惜一切代价去打击犯罪。再次，倡导科学主义犯罪可知观。犯罪学是一门实证科学或“观察的科学”[14]，即犯罪现象是可以被精确观察与量化分析的。我们通过对大量犯罪数据信息的收集和统计，对犯罪现象的观察和描述，对犯罪特点、原因的定量与定性分析，可为预测犯罪趋势和制定犯罪对策提供科学依据。最后，要辩证地看待犯罪的社会价值。迪尔凯姆认为，“犯罪是为了可能的社会进步所付出的代价”[16]。事实上，犯罪源于社会内部生产力与生产关系的矛盾运动，是社会有机体新陈代谢的一种特殊形式，社会要保持足够的发展活力，就必须允许一定范围和一定数量犯罪的存在，并给予一些轻微犯罪自生自灭的机会；反之，幻想建设一个纯净的、没有犯罪的所谓理想社会，不仅无法实现，还可能“以社会的停滞不前为代价”[17]，这是任何一个理智的国家和民族都不愿看到的。所以，我们只有树立正确的犯罪观，才能深刻认识和把握当代条件下黑恶势力犯罪发生发展和变化的规律，并通过科学的犯罪治理实践来最大限度减少黑恶势力犯罪对社会的侵害。

2.坚持理性的刑罚观

有什么样的犯罪观就会有什么样的刑罚观，理性的刑罚观是科学犯罪观的必然结果。对黑恶势力犯罪治理而言，理性的刑罚观要求：

第一，对黑恶势力犯罪应作出恰如其分的反应，避免过度适用刑罚。在刑罚问题上大抵有两种观点：一是目的刑罚观，另一是报应刑罚观。前者将刑罚作为犯罪治理的一种必要手段，其目的是为了减少和预防犯罪，所以它坚持刑罚的谦抑性原则，将刑罚作为抗制犯罪的最后保障，同时还考虑到刑罚给犯罪人带来的后果以及如何顺利复归社会；后者主要是将刑罚作为对犯罪人的一种报应性手段，目的是通过对犯罪人的严惩和威慑达到预防目标的实现。上述两种不同刑罚观的运用对于犯罪治理实践会带来大相径庭的效果。目的刑罚观是基于犯罪的内在规定性对刑罚所秉持的观念，本质上是一种理性刑罚观，应贯穿于今后的立法和司法实践中，并作为未来坚持的方向。而报应刑罚观中所蕴含的“严惩”基因，往往会导致人们在面对严重犯罪问题时失去理性，人们一旦失去理性，难免会感情用事，作出过激反应——弱化法律标准、简化法律程序、加大刑罚量。要知道，现有条件下的急躁冒进，适用过于严苛的刑罚和囚禁太多的罪犯，不思考犯罪产生的根源与条件，甚至试图通过“严打”根除一切犯罪行为，不仅无助于减少犯罪，而且会事与愿违。我国根深蒂固的重刑主义传统，治乱用重典的思维定式，不论在立法还是在司法实践中皆有不同程度的体现[5]，对此应保持高度警惕。坚持理性的刑罚观，应坚决贯彻落实宽严相济刑事政策，恪守罪刑法定主义原则，以刑罚的必定性、及时性来提升其威慑力和控制力，避免侵犯犯罪人的合法权益。

第二，对黑恶犯罪分子的处罚措施应向多元化发展。我国对刑事犯罪一直坚持“严打”刑事政策，刑罚结构在整体上仍趋向于重刑化，“即以自由刑为中心，兼及生命刑和财产刑，而资格刑在我国刑罚结构中的种类较少，且地位较低”[18]，特别是对具有严重危害的黑恶势力犯罪，在“严打”专项斗争期间，严厉制裁的意向更为明显。这种重刑化的刑罚结构有悖于我国刑罚轻缓化的总体改革方向，从长远看也不利于对黑恶势力犯罪的特殊预防。因此，对黑恶势力犯罪的惩治，仍应坚持宽严相济刑事政策，而不是一味地严惩；在刑事制裁措施上，需要反思传统的自由刑中心主义，实现其多元化发展，以发挥刑罚的多种功能效应。具体而言，一是要增加对黑恶犯罪分子资格刑的适用，充分发挥禁止令、从业禁止等非刑罚措施的犯罪预防作用；二是推动以消除人身危险性为要旨的保安处分制度的刑法改革，以填补劳教制度废止后我国行政处罚与刑事处罚之间留下的真空。

(二)完善黑恶势力犯罪治理模式

黑恶势力犯罪治理模式是对黑恶势力犯罪治理的标准形式和据此展开治理实践的标准样式，体现了一国对黑恶势力犯罪治理方式的基本思路和目标追求。笔者认为，应当根据《通知》的精神和我国的犯罪治理实践，逐步形成切实有效的黑恶势力犯罪治理模式。

1.标本兼治——消除黑恶势力犯罪滋生和存在的土壤

实践证明，对黑恶势力犯罪这种危害严重的犯罪形态始终保持高压态势是必要的，今后还应当继续贯彻“严打”方针，对黑社会性质组织及其首要分子、骨干分子等必须依法严厉打击，决不能手软姑息。但我们又不能仅仅依靠或寄希望于“严打”。说到底，黑恶势力犯罪同其他犯罪一样，是社会政治、经济、文化等社会因素的综合反映，必须致力于消除其存在和发展的社会土壤，进行系统治理、综合治理和根源治理。

第一，协调“五个文明”(6)“五个文明”：物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明。和谐发展，提高黑恶势力犯罪治理的综合统筹水平。犯罪学研究表明，犯罪率的高低并不取决于一种文明的发展水平，而是取决于“五个文明”建设的协调发展的复杂联系状况。从总体上讲，什么时候“五个文明”协调发展，犯罪率就降低；反之，犯罪率就会升高。即使是在“五个文明”发展处于较低水平时，只要保持其相互间的协调，社会仍会呈现出相对安定状态；相反，倘若一种文明特别是物质文明取得突进式发展而其他文明相对滞后，哪怕是五者的平均发展水平已经较高，社会仍可能出现不安定因素，犯罪率仍会居高不下。这就是“五个文明”之间的相互依存、相互促进和相互制约作用，它充分体现了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑必须相统一的哲学原理。当前我国正处于社会变革与社会转型期，“五个文明”的协调发展问题仍然十分突出。比如，我国在以经济建设为中心取得物质财富巨大增长的同时，精神文明建设拖了经济发展的后腿，出现了一定程度的失调现象，从而导致物欲横流、道德滑坡、信仰危机和诚信缺失，以攫取经济利益为目标的黑恶势力犯罪由此发展。再如，我国农村政治体制变革过程中，农村基层政权出现了不同程度的虚化、弱化现象，黑恶势力也由此乘虚而入，不断发展势力范围，操纵农村基层选举，侵占扶贫款，控制国家下乡项目或其他乡村资源，“村民自治”一度在某些乡村演变为“恶人自治”。这种现象的出现，就是由于政治文明建设与物质文明、精神文明建设等出现某种程度失调的结果。因此，要对黑恶势力犯罪进行系统治理和根源治理，必须紧紧抓住我国社会的基本矛盾，在大力发展经济基础的同时，积极稳妥地推进政治体制改革，实现社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，保障基层政权牢牢掌握在党和人民手中；坚定文化自信，大力发展文化教育事业，不断提高人们的科学文化水平和道德修养，努力践行社会主义核心价值观；保护好我们赖以生存和发展的自然环境，遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律，以此协调好“五个文明”的关系，不断提高社会系统治理水平。

第二，不断调适和完善社会政策，提高对黑恶势力犯罪的治理能力。“最好的社会政策就是最好的刑事政策”(李斯特语)。社会政策的总体目标是满足社会成员的基本需要，提高社会生活质量，解决社会问题和维护社会稳定，促进社会公平正义和社会整合与进步。它具有控制社会进程、维护政治稳定、调节经济运行、完善社会管理、影响收入分配、化解群体利益矛盾等各种重要的功能，不仅深刻地影响和制约着犯罪的总体水平，而且能够起到直接或间接预防犯罪的重要作用。尽管社会政策不是为犯罪预防专门制定的，但它较之专门的刑事政策，对犯罪预防的辐射面更广，也更具持久性。所以，党和政府作为社会政策的制定者和主导者，在制定社会政策时，应坚持经济与社会发展相协调以及效率与公平兼顾的原则，将犯罪预防规划纳入国民经济和社会发展规划之中，进行系统治理。其中，应特别注意和防止因社会分配不公而导致富者恒富、穷者恒穷的“马太效应”，避免出现两极分化；要有利于不同社会阶层人员的合理流动，给社会成员提供相对平等的实现其价值的机会；要不断创新社会治理，改革和完善现行的住房制度、就业制度，保障人们能够安居乐业；要以人为本，关注民生，进一步完善医疗制度，解除人们的后顾之忧；特别要加大对弱势群体的救助力度，防止其因看不到希望与未来而产生反社会情绪，进而加入黑社会性质组织；另外，还应注意政策的稳定性与连续性，减少社会矛盾纠纷，引导公众对社会形势作出清醒的价值判断，以形成较为成熟的社会价值取向和积极向上的社会心理。

2.同除同治——对黑腐犯罪进行一体化治理

如前所述，“保护伞”之于黑恶势力犯罪具有根源性价值，所以《通知》明确要求，“把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层‘拍蝇’结合起来”。这既是党中央、国务院“对腐败犯罪与黑恶势力犯罪‘共生关系’的深刻把握，也是推进反腐败斗争‘坚持无禁区、全覆盖、零容忍’的重要体现”[19]，充分体现了对黑恶势力犯罪生成和发展规律的科学认知，为有效治理黑恶势力犯罪指明了方向。今后应重点做好打黑与反腐相结合这篇大文章，时刻警惕“保护伞”的新动向，继续深挖黑恶势力背后的“保护伞”，切实做到“逢黑必挖”，未雨绸缪，对黑腐犯罪进行一体化治理，彻底“切断以黑蚀权、以权护黑、权黑勾结的利益链条”[10]；同时还要认真总结扫黑除恶过程中积累的经验，深刻洞察黑恶势力犯罪趋于隐蔽化、软性化(软暴力)、复杂化的态势，不断探索黑腐犯罪一体化治理的新途径，逐渐形成系统化、科学化的治理黑腐犯罪的长效机制，实现对黑腐犯罪一体化治理的目标。

3.固本强基——同步推进黑恶势力犯罪治理与加强基层政权建设

政权是国家一切权力的基础，基础不牢，地动山摇。黑恶势力之所以能够横行乡里、欺压群众、称霸一方，与国家政权分庭抗礼，说到底还在于基层政权控制力的弱化与虚化。基于此，这次扫黑除恶专项斗争所采取的重要措施之一，就是对软弱涣散的农村“两委”组织进行了重点整顿和更换，并已取得了初步的成效。但要从根本上解决农村自治条件下的国家政权控制能力问题，还需要从农村社会内部结构入手，探讨和创新农村新型权力控制关系。我们知道，20世纪70年代末期的农村改革，具有超强控制力的“政社合一”的人民公社体制被废除，代之以“乡政村治”的农村社会总体格局正式形成。这种体制制度，打破了原有的国家权力和社会权力高度统一的基层政权结构，形成了我国农村社会管理体制中乡镇政权与村民自治权两种相对独立的权力形态。然而，这种官治形式的消退并没有带来村治的预期，反而在一定程度上造成乡政权益与村治权益的功能性冲突。在村民自治的过程中，缺乏国家公权强力支撑的基层权力，导致村庄内部在各种势力的博弈中出现了不同程度的自治权弱化甚至异化变质，从而为黑恶势力的生长提供了空间。一些黑恶势力乘虚而入，拉帮结派，另立山头，挟持村干部，公然凌驾于村级“两委”之上，以获取团伙利益；有的黑恶势力采取各种手段，攫取合法职务，长期把持村委会和党支部，为非作歹、横行乡里；在一些村组织软弱涣散的地区，有些村干部甚至与黑恶势力狼狈为奸，挑战农村基层政权[20]。因此，要从根本上解决农村社会出现的失序问题，保证村级政权在农村事务中发挥应有的作用，核心问题在于调适乡镇政权与村民自治权的张力。一方面，要改革并明晰乡镇政府的权力边界，实现由支配型或放任型政府向合作型、指导型和监督型政府的现代性转变，重建其具有现代意义的合法性基础；另一方面，通过乡镇政府的政治权威而不是强制来推动和引导农村真正走向自治，以此实现国家普遍利益与村民特殊利益在总体上的平衡，打牢控制黑恶势力犯罪的政权基础，最终实现农村社会稳定。

4.法德并举——对黑恶势力犯罪需要法治与德治相结合

法治和德治是人类治理国家最为重要的两种手段，对于治理黑恶势力犯罪同样不可或缺。一方面，我国这次开展的扫黑除恶专项斗争，是在刑事法律体系和党内法规体系基本完备的情况下进行的，从而为依法打击黑恶势力犯罪提供了切实依据，充分彰显了法律控制的价值。但另一方面，对黑恶势力犯罪仅依靠法律这种外在控制手段，而缺乏内在的控制手段，其作用将不可持续，所谓的良法自治也是需要人文精神支撑的。事实上，“世界上没有任何一个国家，可以只依靠单一的法治手段或德治手段能够治理好国家”[21]。治理黑恶势力犯罪要取得持久性，也必须实现法治与德治的融合，使其相互促进、相互补充，这对于有着丰富德治传统和德治资源的中国尤为重要。因为，我国民族传统文化的价值取向，是沿着伦理政治一体化方向形成和建构的，其在长达几千年的文化演变过程中所形成的传统伦理道德思想，不仅渗透到社会生活的各个领域，成为个体文明行为的规范和准则，甚至融化到国人的血液之中，内化为民族性格的重要组成部分[22]。我们必须认真对待这份宝贵的民族传统文化遗产，深刻挖掘其中的道德资源，取其精华、去其糟粕，在守望传统的扬弃过程中创新社会主义道德体系，最大限度发挥其规范、约束和示范作用。为此，我们必须在全社会培养法治精神，坚持依法治国，同时又要倡导君子之德，大力弘扬社会主义核心价值观，将德治与法治有机结合起来。这不仅是治国之策，对治理黑恶势力犯罪同样十分重要。所以，不论是各级党委政府，还是犯罪防控部门，都应当将德治建设纳入犯罪防控计划，以此消除单一法治治理的弊端，取得对黑恶势力犯罪治理的成效。

(三)构建黑恶势力犯罪治理长效机制

中国社会正处于现代化进程之中，转型期的中国社会面临着各种不确定风险和不稳定因素，黑恶势力犯罪滋生的土壤难以短期内铲除，幻想通过几次“严打”或专项整治行动一劳永逸地解决黑恶势力犯罪问题是不现实的，必须做好同黑恶势力长期斗争的准备，建立健全黑恶势力犯罪治理长效机制。

1.建立动态性的犯罪治理常设机构

我国治理犯罪问题的习惯做法是，一旦某类犯罪突出时，即成立一个临时性应对机构，组织领导对该类犯罪的“严打”或专项治理活动，如在公安机关或政法委设立的“扫黄打非办”“打拐办”“反诈办”“打黑办”“扫黑办”等等。这种临时搭台唱戏的做法尽管有诸多合理之处，但并非是最佳选择，其中最明显的不足是不利于犯罪的常态化、专业化和系统化治理。因此，要切实建立黑恶势力犯罪治理长效机制，就必须从中央到地方成立各级犯罪治理常设机构，专司犯罪治理工作。该机构可命名为“犯罪治理委员会”。鉴于政法委是公安政法机关的领导协调机关以及我国现行的做法，可将“犯罪治理委员会”设在各级政法委，与政法委合署办公，同时与现有的“综合治理办公室”的职能加以合并，作为中央和地方各级犯罪治理工作的领导机构，并健全其相应职能科室，配备专业人员和管理人员。“犯罪治理委员会”领导班子组成：主任由政法委书记兼任，常务副主任由政法委副书记担任，负责日常事务工作，其他副主任由纪委、监委和公、检、法、司的副职领导兼任，其他成员单位的副主任人选可实行动态化管理，即根据犯罪类型的变化及其治理需要，比照上述成员单位的级别临时抽调充实到“犯罪治理委员会”。“犯罪治理委员会”的主要职责是：执行党中央、国务院和地方党委、政府关于犯罪治理的决策、部署，制定犯罪治理规划，领导、协调和监督各职能部门的犯罪治理工作，为黑恶势力犯罪以及其他犯罪的治理提供组织保证。

2.进一步完善督导机制

实践证明，严格的督导制度是确保党中央关于“扫黑除恶”各项措施得以有效落实的一把利剑，应当参照中共中央办公厅、国务院办公厅关于《全国扫黑除恶专项斗争督导工作方案》的要求，认真总结3年来“中央扫黑除恶督导组”督导工作的经验，形成规范化督导样本。具体而言：第一，督导组的规格一定要就高不就低。中央督导组组长的级别应为省部级，省市督导组组长的级别分别为厅处级，以保证权力传导的顺达和督导的权威性。第二，通过督导压实政治责任。首先，要通过自上而下的层层督导，明确各级党委政府和职能部门一把手作为第一责任人的责任，重点督导党委政府和相关职能部门第一责任人政治责任的履行情况，以及一些地方党委政府的同志“只挂帅不出征”的现象。其次，要压实工作责任。督导组每到一处，不能只听汇报，必须首先查阅和了解党委政府、“扫黑办”、职能部门和相关单位等关于“扫黑除恶”工作中学习传达、研究部署、工作指导、信访和线索排查等相关资料，并对正在办理的涉黑涉恶案件的材料以及已审结的案件进行查阅和研究，从中发现问题，督促整改。第三，坚持问题导向，督促查摆问题，明确努力方向。督导的关键是发现问题，一方面，要督促各职能部门查摆存在的问题，在工作过程中遇到哪些困难和阻力；另一方面，必须采取各种形式深入基层，走访群众，发现真问题。在此基础上，通过会商、研究，提出具体整改意见，并采取有力措施(如“回头看”等)督促整改落实。第四，强化问责制度。要按照中央《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》和其他法规以及实施办法等，进一步明确问责对象、问责程序、问责标准，细化责任界限和问责范围，对在督导过程中发现的重大责任问题，不认真履行整改职责，或弄虚作假、欺上瞒下的直接责任人和相关人员，必须实行严格问责，确保黑恶势力治理主体责任落实到位。

3.健全和细化案件查处机制

黑恶势力犯罪案件，不少为重大疑难案件，案情十分复杂。攻克此类案件，执法部门只有采取联合统一行动，建立多部门协作配合机制，才能形成打击合力。第一，要建立重大疑难案件协查会商制度。该制度是在“犯罪治理委员会”的组织协调下，像医生会诊那样，各部门密切协作，联合攻关。不仅要根据职责分工做好工作，同时还要相互配合，互通信息，并将案件进展情况和查处结果及时反馈“犯罪治理委员会”。“犯罪治理委员会”根据所掌握的综合情况，协调各办案部门统一行动，彻底改变对黑恶势力犯罪单打独斗的格局。第二，进一步完善“一案三查”制度。对黑恶势力犯罪案件，一经立案，就必须从三个方面实施审查，即：不但要查黑恶势力，还要查其背后的“保护伞”，同时还要追查党委政府的主体责任和相关部门的监管责任。实践证明，这项机制是对黑恶势力及其“保护伞”同治同除的有效之策，需要在实践中不断加以完善。第三，健全完善提级或指定管辖制度。对重大黑恶势力犯罪案件，政法、纪检监察机关可提级管辖或指定管辖，采取上提一级、异地用警、异地起诉、异地审判等措施，以有效排除干扰和阻力，保证顺利攻克案件。第四，健全完善挂牌督办机制。“犯罪治理委员会”对重大、疑难、复杂黑恶势力犯罪案件，可按照等级(A.国家级重点案件；B.省级重点案件；C.市级重点案件)列为“重点查处案件”，并提出挂牌督办建议，由公安司法机关和纪检监察机关等部门集中优势力量尽快办理，及时结案。

4.创新并不断完善案件线索举报制度

目前，从各级“扫黑办”到参与专项斗争的各职能部门皆设有群众举报平台。这种做法虽然方便了群众的举报，但也存在不少弊端，主要是举报线索太多、太分散，且很多是重复举报、不实举报，不利于甄别和统一管理，导致相关部门应接不暇。为此建议，建立全国性、家喻户晓的、类似“110”性质的涉黑犯罪线索举报平台，由“犯罪治理委员会”统一管理。“犯罪治理委员会”以其专业性对举报线索做到高效鉴别、准确分流和及时反馈。与此相配套，进一步完善、规范化线索举报保密制度和奖励制度，并通过立法的形式来保障这项制度的可操作性和实效性，确保党的群众路线得以真正贯彻落实，将黑恶势力时刻置于人民群众的监督之下。

结 语

通过上述分析可以看出，20年来，我国对黑恶势力犯罪的治理理念、法治化水平以及治理模式等都取得了重大进展，特别是《通知》提出的“三结合”，是对黑恶势力犯罪标本兼治的科学对策。在此基础上，实务部门对黑恶势力犯罪所展开的督导检查、“一案三查”、异地用警、提级管辖、指定管辖等一系列措施，极大地促进了对黑恶势力犯罪的有效治理。事实亦是如此，3年来的扫黑除恶专项治理斗争，给猖獗之极的黑恶势力以沉重打击，使其元气大伤。但也不可否认，要有效巩固扫黑除恶专项斗争的成果，防止黑恶势力周期性复燃，还必须做好同其犯罪长期斗争的准备，建立长效防范机制。概言之，我国未来对黑恶势力犯罪的治理，应在科学的犯罪治理观指导下，侧重做好以下几个方面的工作：一是设立犯罪治理常设机构，为黑恶势力犯罪治理体系的有效运行提供组织保障；二是要坚持社会预防，强化基层政权建设，不断完善社会政策，保障民生，从根本上铲除黑恶势力犯罪的生存土壤；三是进一步探讨和完善打击黑恶势力犯罪与反腐败相结合的机制，消除黑恶势力形成的必要条件；四是加强基础性工作，创新和完善犯罪线索摸排工作方式和群众举报机制，将社会力量切实纳入黑恶势力犯罪治理体系；五是坚定不移贯彻宽严相济和“打早打小，露头就打”的刑事政策，通过依法惩治和对违法犯罪行为的早期干预，实现对涉黑犯罪的特殊预防，将黑恶势力犯罪消灭在萌芽状态；六是探讨改造、教育黑恶犯罪分子的新途径、新方法，使其顺利回归社会，防止其出狱后重操旧业，继续危害社会；七是建立对黑恶势力染指的重点地区、重点领域、重点行业的规范化检查机制，及时发现苗头性问题，予以整治和净化，消除黑恶势力犯罪的病灶；八是探讨并建立保安处分制度，对具有人身危害性和有事实表明可能涉黑涉恶的人员，提前干预，依法给予保安处分，以做到事前预防。唯有对上述工作常抓不懈，不断创新工作方法、完善制度措施，才能防止黑恶势力死灰复燃，将黑恶势力犯罪控制在一个较低的水平，并逐步彻底解决黑恶势力犯罪问题。