绩效引导的农村闲置宅基地治理模式选择

郭 珍

(东北农业大学 公共管理与法学院 , 黑龙江 哈尔滨 150030)

一、问题的提出

2018年,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。实现乡村振兴，关键在于激活农村土地要素，而如何激活农村宅基地则是其中的焦点。我国农村宅基地制度的主要特征是“集体所有、成员取得、一户一宅、无偿使用”，也即农村宅基地的所有权虽然属于村集体，对村集体成员而言具有非排他性，但由于土地资源有限，农村宅基地又具有竞争性，其表现出明显的公共池塘资源属性。因此，在农村集体土地资源转换为私有资产的过程中，村集体成员倾向于过度占用集体土地来建造房屋或建新而不拆旧，导致农村宅基地的资源利用极为低效。与此同时，我国农村人口伴随着城镇化进程不断流向城市，农村居民点出现大量“人走屋空”的现象，加剧了农村宅基地的空心化与土地资源的闲置浪费[1]。目前，全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右，一些地区的农房空置率超过35%[2]。

当前，乡村振兴战略所要求的新产业新业态以及公共服务等都亟需建设用地，而农村宅基地的低效利用乃至闲置荒废成为这一要求的现实障碍。只有对农村宅基地现状进行有效治理，盘活其资产潜能，才能更好地服务于乡村振兴。在目前农村闲置宅基地的治理实践中，主要有地方政府主导、市场主导和自组织治理三种模式，究竟哪种模式的绩效更高，更有利于实现农业强、农村美、农民富的全面乡村振兴目标呢？本文拟在分析农村闲置宅基地不同治理模式本质特征的基础上，比较不同治理模式的治理绩效与差异，探索不同情境下不同治理模式的适用性，以期为处于不同经济发展阶段、不同区位、拥有不同资源禀赋的村庄闲置宅基地治理提供参考。

二、农村闲置宅基地不同治理模式的本质特征

(一)地方政府主导下的农村闲置宅基地治理

地方政府主导下的农村闲置宅基地治理，即地方政府运用政府权威引导农民自愿腾退宅基地，利用财政资金合理补偿和安置农民，然后经过复垦、整理等方式减少农村的建设用地，将结余的指标用来开发更多的城市新增建设用地，并将新增建设用地在城市土地一级市场上进行出让以弥补治理过程中的成本、获取土地增值收益[3]。地方政府主导的农村闲置宅基地治理本质是一种农地发展权交易，农村土地所有者在获得补偿的基础上，将他们部分的土地开发权利让渡给城市土地使用者[4]。随着城镇化与工业化的快速推进，后备耕地资源日益稀缺，地方政府完成耕地占补平衡的困难逐年增加，但地方政府以土地谋发展的发展模式并未改变，地方政府仍然通过将土地从资源转换成资产乃至资本的方式发展地方经济。在既有的政策框架下，为地方发展寻求新的“合法”土地来源，由此城乡建设用地增减挂钩政策应运而生[5]。基于城乡建设用地增减挂钩政策的农村宅基地治理，从空间上对土地资源进行优化配置，能提高土地利用总体效率，但这一政策的出发点是基于耕地保护为核心的土地严控制度下为城市发展寻求新的土地。在这一政策的实施过程中，中央政府是委托人，地方政府是代理人，中央政府委托地方政府对农村宅基地等土地资源进行治理，治理后结余的建设用地指标可供地方政府使用，不占年度建设用地计划。

治理农村闲置宅基地形成的建设用地周转指标对一些地方政府形成了强激励，在实践中出现了诸如天津的“宅基地换房”、重庆的“地票交易”、浙江嘉兴的“两分两换”、上海的“宅基地置换”、浙江义乌的“城乡新社区集聚建设”和“集地券”制度、安徽六安金寨县的“补偿+奖励+扶贫政策引导宅基地退出”等治理模式。虽然各个地区的具体操作细则各异，但发达地区地方政府治理农村闲置宅基地的目标一致，即为城市发展提供建设用地、加快城镇化进程。而贫困县治理农村闲置宅基地的主要动力则是获取高额财政收入。由于中央政府允许贫困县在省域范围内流转周转指标，且贫困县还可以将宅基地改革政策与其他扶持政策结合在一起，因而，贫困县治理农村闲置宅基地的成本低、收益高，如国家级贫困县金寨县通过将农地发展权转移给发达地区获得了高额的财政收入。地方政府主导的农村宅基地治理的实质是地方政府通过提高农村存量建设用地的利用效率为城市持续发展提供新增建设用地指标，通过整治农村宅基地，将农村拥有的资产转变为城市发展所需的资本。

(二)市场主导下的农村闲置宅基地治理

市场主导下的农村闲置宅基地治理，既不需要政府提供资金，也不需要村集体成员达成集体行动，农村宅基地存量不变，仅仅是在市场机制的作用下交易农村宅基地(农房)使用权，从而盘活农村闲置宅基地，使闲置宅基地从农民拥有的资产转换为乡村发展所需的资本。从是否有中介机构提供服务，可以将市场主导的农村宅基地治理分为两种类型：简单市场与细分市场。在简单市场上，农村宅基地使用权需求者通过私人渠道搜寻信息，或是在本村成员之间流转宅基地使用权，或是个人、企业根据搜寻的信息从农民手中租赁宅基地使用权，在实践中出现了一些具有代表性的具体模式，如浙江联众的“城仙居”、“民宿联建”等模式。在简单市场上，当供需双方交易完成后，市场就不存在了，不能形成大规模的农村宅基地使用权流转。而在细分市场上，不仅有农村宅基地供给方、需求方，还有提供信息、服务的中介机构，供给方可以通过中介机构发布宅基地信息，需求方可以通过中介机构获取相关信息，如北京云华农汇网的“农汇民宿闲置农房云平台”作为首家全国性共享农宅平台，为闲置宅基地使用权市场交易提供信息与服务。

在市场主导的农村宅基地治理模式下，决定市场主体行为的一个基本因果机制是效率机制。无论是宅基地供给者还是需求者，其行为都为追求利益最大化所驱动。在农村宅基地使用权流转市场上，信息是不对称的，为了实现利益最大化目标，在农村宅基地使用权流转合同的签订前和签订后，宅基地供需双方都容易出现投机行为。在签订合同前，供给方会策略地使用信息，将有利于自己的信息发布出去，而隐瞒不利信息，这种由信息不对称引起的投机行为所产生的问题即合同前的逆向选择问题。假如农村宅基地供需双方签订了合同，此时，供需双方变成相互依赖的双边关系。合同签订后，需求方对农村宅基地进行投资，或对其进行翻新后用于经营乡村旅游、养老等产业，或对其修葺用于自己居住，这使农村宅基地具有了资产专用性。由于双边关系及资产专用性，投机行为将成为突出问题，双方要挟的危害性大大增加，在农村宅基地的使用过程中将产生道德风险，使交易关系变得非常脆弱。市场主导下的农村宅基地治理本质是一种市场交易关系，市场交易中投机性行为的大量存在，可能导致农村宅基地使用权流转市场难以有序发展。

(三)自组织下的农村闲置宅基地治理

自组织下的农村闲置宅基地治理，即相互依赖的村集体成员在协商一致的前提下组织起来对村庄中低效利用、闲置凋敝的宅基地进行统一整治，村集体成员共同承担成本和分享收益，从而取得持久的来自农村宅基地治理的共同收益。但在闲置宅基地的治理过程中，村庄成员的目标是追求私人利益最大化，村庄成员倾向于搭便车、规避责任或容易出现其他机会主义行为，使闲置宅基地的治理陷入囚徒困境。因而，农村闲置宅基地自组织治理需要从村庄内部打破静态平衡，重新建立完善的村庄宅基地管理规则，如议事决策规则、民主监督规则、矛盾纠纷调处规则、宅基地收益分配规则、集体资产管理规则等。但管理规则也是一种公共物品，难以自发供给，且规则只是为治理提供规范，治理能否发挥作用还需运用有效的治理工具。在农村闲置宅基地的自组织治理中，似乎容易陷入死循环，但并非不可解。随着农村闲置宅基地价值的提升，一些村干部或精英有动力建立管理规则以规范村庄成员的行为，并利用其所处社会关系网络中的位置动员村庄成员参与闲置宅基地的自组织治理。在规范的制约与村庄精英的动员下，村庄成员从长期利益出发，愿意牺牲部分短期利益，从而达成自组织治理的集体行动，实现村庄宅基地总体利用效率的提升。

浙江的义乌、福建的晋江、四川成都的郫都区等地区的一些村庄，通过自组织治理闲置宅基地将村庄僵化的资产转变为建设与发展所需的资本。通过旧村改造、宅基地退出以及统一规划兴建集中居住小区等改革措施，使村庄获得建设用地周转指标。根据自身发展需求，不同村庄对治理后结余的建设用地周转指标的处理存在差异。一些村庄将新增建设用地指标留作自用，如福建晋江市等地的村庄，新增的建设用地指标除了用于村庄环境改造、公共设施配套建设以及村内民生建设项目外，还以集体建设用地入市的方式支持村庄产业发展。一些村庄如成都郫都区的战旗村将新增的大部分建设用地指标转让给用地企业以获取资金建设新型社区，剩下的建设用地指标以土地股份合作社的名义入股企业。成功自组织治理村庄闲置宅基地后，一些经济发达地区的城郊村庄成为土地开发商，村集体成员根据其资格权分得房屋，然后通过房屋租赁、房屋使用权流转获得持久的经济收益；一些城郊村庄或资源禀赋较好的村庄则吸引社会资本进入，来发展乡村产业或成立集体资产管理公司发展集体经济。

三、农村闲置宅基地不同治理模式的绩效差异

无论是地方政府主导、市场主导抑或自组织的农村闲置宅基地治理，都能通过提升土地空间布局效率来释放农村闲置宅基地的价值。那么，对于乡村振兴而言，究竟何种治理模式的治理绩效更高？以下将从治理成本、治理效益、收入分配、可持续性四个方面进行比较。治理成本的高低决定治理行为能否形成，如果不能降低治理成本，即使这种治理模式绩效再高，也不能助推乡村振兴，因而比较绩效高低时首先应考虑治理成本。如果有效降低了治理成本，形成了实际的农村宅基地治理行为，那么，接下来需要比较不同治理模式治理效益的高低。产业兴旺是乡村振兴的根本，在比较绩效高低时，理应考虑宅基地治理对乡村产业发展的影响，从经济效益上进行比较；宅基地(农房)作为农民最重要的财产，在对其进行治理时需考虑治理产生的社会效益；另外，还需比较不同治理模式产生的生态效益。宅基地治理产生效益后，应考虑治理产生的收益能否增加村民收入和村集体收入。最后，还需考虑不同治理模式能否持续促进乡村产业发展和农民收入提高。笔者在深度调研与广泛收集文献资料的基础上，基于一手调研资料与二手文献资料比较不同治理模式的治理绩效差异，以在保留研究深度的同时提高研究的可信度。

(一)治理成本比较

地方政府主导的农村闲置宅基地治理是通过政府力量推行的，能减少投机行为所导致的协调成本和信息不对称而产生的策略成本，能实现宅基地快速、大规模退出，这是自组织治理和市场主导治理所不具备的优势。但地方政府主导的宅基地治理需要充足的资金作为支撑，同时，政府主导的治理在其他方面面临更高的交易费用，如制定合理补偿标准的费用、事后矛盾冲突的成本等事后治理成本[6]。在效率机制的激励下，市场主体倾向于使用不对称的信息以及其他资源在别人付出代价的情况下获得收益，合同前的逆向选择问题和合同后的道德风险问题在农村宅基地使用权流转市场上广泛存在[7]。因此，要实现农村宅基地使用权流转市场规模的扩大和市场的有序发展，必须付出较大的减少机会主义个人进行各类策略行为的成本，并且有特色资源的支撑。农村闲置宅基地治理过程中的集体行为主要在村庄内部进行，由于村庄是一个规模相对较小的群体，村庄成员之间可以观察到每个人的不同贡献，在取得成果以后，可以按其贡献分配，且可以用较低的成本相互监督各自行为，能显著降低治理过程中由于强制推进而导致的事后治理成本和由于信息不对称而导致的策略成本，但自组织治理的内部协调成本较高，当社会网络机制不能约束村庄成员的行为时，自组织的集体行动就难以达成。比较而言，地方政府主导的治理成本较低，自组织的治理成本次之，而市场主导的治理成本最高。

(二)治理效益比较

地方政府主导的宅基地治理实质是为城市发展提供资本或获取扶贫政绩，虽然乡村能得到部分经济补偿，但补偿力度有限，且由于建设用地指标转移给城市，难以保障乡村后续发展所需用地，通过治理为乡村带来的经济效益有限[8]。在地方政府主导模式下，农户特别是贫困户的居住条件得到改善，乡村耕地面积增加，乡村社会效益有所提高，但由于片面追求耕地面积的增加，可能引发其他生态问题[9]。如果能解决信息不对称问题以及有特色资源的支撑，那么，在市场主导模式下，通过将农村宅基地使用权流转给具有经营能力的个人或企业，个人或企业利用闲置凋敝宅基地将其发展乡村民宿、养老、农村电商等新产业新业态，能带动乡村产业发展，农民由此获得额外的租金、工资等收入，这会给乡村带来较高的经济效益，且通过治理还能提升乡村的生态效益，但市场主导的治理在社会效益上较低。在自组织治理模式下，增加的土地资源可以用来发展村庄集体经济或通过入股的方式分享企业经营收益，由于具有规模经济效应，村集体可以将土地增值收益进一步投资村庄产业，扩大生产规模，实现农民收入的提高和乡村产业的发展，农村宅基地治理过程中的合作也为农民后续的产业合作奠定了良好基础，治理后的新增耕地还能提高村庄的生态效益，因而，自组织的农村闲置宅基地能显著提高乡村经济、社会、生态效益[10]。综合考虑农村闲置宅基地治理所带来的经济、社会、生态效益，地方政府主导的治理效益较低，市场主导的治理效益较高，而自组织的治理效益最高。

(三)公平性比较

地方政府主导的治理其增值收益大部分归地方政府所得，现行的收益分配格局不能充分保障农民和村集体的权益[11]。虽然地方政府支付了农村宅基地治理的相关成本，但弥补成本后，地方政府的净收益远远超过农民和村集体的净收益，后者较少甚或没有分享到治理带来的增值收益，对拥有农村宅基地集体所有权的村集体和拥有宅基地资格权的农户来说，贡献与收益明显不对等，因而，地方政府主导的治理在增值收益的分配上公平性较差。在市场主导下，市场供需双方自愿协商以确定租金水平和收益分配细节，在收益分配上较为公平，但如果随着乡村经济的发展，农村宅基地快速升值，由此带来的增值收益如何分配则是一个后续问题，如不能妥善处理，将影响宅基地使用权流转的稳定性。自组织治理所产生的短期和长期收益都为村民所共有，虽然村庄内部在收益分配上也存在矛盾，但相对政府与市场主导是最为公平的。因此，就收益分配的公平性而言，地方政府主导的治理公平性不足，市场主导的治理较为公平，自组织治理在收益分配上最为公平。

(四)可持续性比较

从乡村产业发展和农民收入增长的可持续性来看，地方政府主导的宅基地治理行为的出发点是为城市发展提供建设用地或获取短期政绩，农民再次成为城市发展的资源提供者[5]，乡村资源流向城市，乡村产业得不到发展，农民收入在短期内可能增加，但由于没有产业支撑，农民的收入增长缺乏持续保障。在市场主导模式下，如果个人、企业有较高的经营能力，能在激烈的市场竞争中较好生存下去，那么，农民能获得稳定的租金和工资收入，且农民还可以在企业的带动下利用乡村已有旅游、养老等品牌从事相关的生产经营活动，乡村产业能实现可持续发展，农民生活水平将不断提高；但如果企业经营不善，那么乡村产业发展和农民收入增长的可持续性将受到威胁。自组织模式将农村僵化的资产转换为流动的资本，通过自主治理能获取规模经济，可以实现一二三产业的融合发展，因而，乡村产业发展和农民收入增长的可持续性能得到一定程度保障，但村集体经济的发展也要不断提高经营能力，才能在市场竞争中取胜。从可持续性来看，政府主导的治理带来的收入增长难以持续，市场主导的治理能使产业发展和农民收入增长，而自组织的治理能促进产业可持续发展和农民收入持续提高。

四、不同类型村庄闲置宅基地治理模式选择

从以上不同模式下农村闲置宅基地的治理绩效比较中，不难发现不同治理模式各有优缺点，问题的关键是如何根据乡村的特征进行适用。

(一)不同类型村庄的选择空间

《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》要求顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，分类推进乡村振兴。目前，我国现存的大约60万个村庄在发展现状、区位条件、资源禀赋、人口流动等方面存在较大差异，从农村宅基地治理角度而言，村庄差异主要表现为面临的宏观环境与市场环境的差别。宏观环境与市场环境决定村庄宅基地治理的选择空间。当农村宅基地处于稳定环境或较低水平的动态性环境中时，治理模式的选择较为稳定；当环境动态性较高时，则需要根据环境相机选择治理模式。如果农村宅基地市场竞争不激烈，宅基地最终需求缺乏，那么，无论是哪种治理模式都难以产生较高绩效；而在较高的竞争性环境中，选择对于乡村而言更高绩效的治理模式成为可能[12]。环境具有高动态性、高竞争性特征的村庄有政策创新空间、处于买方竞争市场，在闲置宅基地治理上选择空间大，而具有低动态性、低竞争性特征的村庄选择空间小。当然，起关键作用的还是村庄面临的农村宅基地市场交易环境，即村庄宅基地使用权是否有市场需求。下文将分析不同类型村庄在可能的选择空间中的最优选择，以便根据村庄特征选择绩效更高的治理模式。

(二)不同治理模式的适用性

对于乡村振兴来说，以取得周转指标为出发点的地方政府主导下的农村宅基地治理绩效较低，且可能带来很高的事后治理成本。但为了取得合法性和扶贫上的政绩，地方政府会将一部分收益用于改善农民居住条件、完善农村基础设施和提高农民生活水平。因此，叠加了扶贫政策和土地政策的城乡建设用地增减挂钩政策在短期内对促进农村贫困人口脱贫上有较高绩效，但长期来看，地方政府主导下的治理难以解决乡村产业发展、农民致富等问题。因此，对于宅基地使用权流转市场难以发育、集体行动难以达成的贫困地区而言，地方政府主导的治理模式对乡村发展有一定积极意义。那些生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发的需要搬迁撤并类的村庄以及贫困人口比重较高的村庄，可以在地方政府主导下整治闲置宅基地。市场主导的模式能给乡村带来经济效益，收益分配较为公平，但市场主导的策略成本较高，可能导致细分市场难以出现、市场交易规模较小、市场秩序混乱等问题。且市场主体多利用农村宅基地(农房)发展乡村旅游、养老等产业，这导致市场重复度高、市场竞争激励，如果不能在市场竞争中取胜，那么，乡村产业发展和农民收入增长难以实现可持续。市场主导的治理模式比较适合能有效降低市场中的策略成本、具有旅游资源或其他特色资源的乡村。自组织治理能提高乡村的经济效益、社会效益和生态效益，治理产生的增值收益能实现公平分配，有利于乡村产业发展和农民收入持续增长，对于乡村振兴而言，其治理绩效较高。但实现自组织治理需要村庄成员达成集体行动，只有那些社会关系网络密度、集中度较高的村庄或者达成集体行动能产生高额增值收益的乡村才能通过自主治理实现乡村振兴。

(三)进一步讨论

任何一种模式要想实现成功治理都需要其他主体的配合。贫困地区地方政府高效率整治宅基地需要充足的资金作为保障，需要在中央政府政策支持下利用农地发展权转移市场获取财政收入。市场主导的宅基地治理需要降低策略成本，而政府提供信息、服务和政策支持可以有效降低策略成本，另外，村集体在其中发挥协调作用也可以降低策略成本。而村集体自主治理宅基地需要政府政策支持和引入市场主体才能实现村庄的可持续发展。因此，在乡村振兴战略下，对农村宅基地进行治理最有效的方式是根据乡村资源禀赋，充分利用政府、村集体与市场各自的优势。在地方政府主导时，可以引入市场机制合理分配治理产生的增值收益；在市场主导时，政府可以提供信息、服务与政策支持以解决信息不对称问题，村集体在流转双方发生纠纷时进行协调，以降低策略成本，实现宅基地使用权流转市场的有序运行；在村庄自主治理时，政府可提供相应政策支持，同时引入市场主体参与投资，以实现乡村的可持续发展。就乡村振兴的自发开展、自觉维护而言，自组织治理下的农村闲置宅基地的治理绩效最高，对广大乡村更具有借鉴意义。

未来应进一步探索和完善农村宅基地的自组织治理结构，同时也要发挥好政府的力量并兼顾好市场机制，依据不同模式的优劣加以选择，以充分发挥农村宅基地的资本效应，最终助推乡村振兴。