权责清单优化营商环境的法治建构

刘启川

内容提要 营商环境和权责清单在性质定位、制度功能、外在形式上存在一致性，这就为以权责清单优化法治化营商环境提供了正当性基础和法理依据。然而，因权责清单的顶层设计缺位和编制规则混乱，导致我国尚未系统开展以权责清单优化营商环境的制度建构。从法治化营商环境建设目标来说，独立型权责清单远胜于依附型权责清单和一体型权责清单，更加符合营商环境法治化的要求。权责清单的外部体系应当对照世界银行营商环境和中国营商环境评估体系进行设置，其内部构造的设计应当发挥权责清单的引导、规范、制约、保障和服务市场的功能。权责清单编制规则应当从编制依据、编制程序及动态管理等层面进行法治化建构，以确保其制度功能在优化营商环境中发挥作用。

“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过。，是习近平法治思想的重要内容，也是推进权责清单制度建设和优化法治化营商环境的基本遵循。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出：“调整完善地方各级政府部门的权责清单，加强标准化建设，实现同一事项的规范统一”“持续优化法治化营商环境”[2]《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，《人民日报》2021年8月12日，第1版。“将营造现代化第一流营商环境作为重要目标，把优化营商环境作为政府推动发展的首要任务”[3]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过。。那么，是否可以通过权责清单制度推进法治化营商环境建设？事实上，现有的世界银行营商环境指标体系已然具有权责清单的轮廓和模样，两者具有高度的相似性。因此，我们设想，依托备受我国政府重视的权责清单制度的优势推进法治化营商环境建设，或许是一条可行的路径。对此，我们需要回答的问题是：营商环境法治化为何需要权责清单？营商环境法治化需要什么样的权责清单？营商环境法治化需要怎样的权责清单编制规则？

在尝试阐释和解答上述问题之前，需要说明两点：一是关于论题范围，本文内容主要关涉行政机关，并不涉及其他公权力机关；研究内容对其他公权力机关仅有参考价值。二是关于样本选取，本文以我国31个省级政府部门的官方网站或相关规范性文件为观察对象；获取资料的时间截止于2021年9月30日。

一、营商环境法治化为何需要权责清单

营商环境法治化可以依托于权责清单的制度优势，主要有如下原因：在性质定位上，权责清单和营商环境法治化的目标价值具有统一性；在内在功能上，权责清单有破解营商环境法治化困境的制度优势；在外在表征上，权责清单的呈现形式和营商环境的评估体系具有耦合性。

（一）性质定位：权责清单和营商环境法治化的目标价值具有统一性

权责清单制度，即“清单式地列举政府所拥有的行政权力和相应的行政责任、勾连行政权力和行政责任以使权责一致、动态更新并保障清单发挥实效等一系列行动准则和操作性规定”[1]参见唐亚林、刘伟：《权责清单制度：建构现代政府的中国方案》，《学术界》2016年第12期。。当前，权责清单制度已进入精细化发展阶段[2]参见曾哲、曾心良：《权责清单软法属性的证成及规制》，《南京社会科学》2019第1期。，全方位影响着政府的社会治理，推进着政府清权、减权、晒权。权责清单制度把政府职能与公共服务、制度设计、环境保护、社会治理等方面结合，已经成为国家治理的重要制度设计，成为各级政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。由此观之，从两者的关联性来看，营商环境的优化尤其是营商环境的法治化，也可以依托权责清单的制度优势。当然，从根本上来看，还需要追问两者在性质上是否具有一致性。

具体来说，权责清单的启动与推进，源自行政机关自上而下的命令，这是行政机关自发的清理行政职权事项和行政职责(追责)事项的活动[3]参见刘启川：《共通性：权责清单与机构编制法定化关系解读》，《内蒙古社会科学》2019年第5期。，因此，权责清单的推出是行政机关的一种自我革命，是自我追求良善治理的内在制度设计，从广义的性质定位来看，这是行政自制行为。对营商环境评价而言，则可以从其生成逻辑加以观察。对照营商环境评价领域最为权威的世界银行营商环境指标体系，自从2001年“Doing Business”项目小组成立，营商环境评价指标体系开始构建，其评价的单位都是各个经济体，设定的一二级指标涉及行政法调整的范围，需要行政机关对照相应的指标进行监督和指引[4]See Doing Business,https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness，2021年9月8日访问。。可见，营商环境的评价指标体系也是一种内在的和自发的，以及追求自我更新和追求至善的制度设计。因此，权责清单和营商环境法治化在性质定位上高度一致，同时在意欲获致的目标价值上也具有统一性。

（二）内在功能：权责清单具有化解营商环境法治化困境的制度优势

当前，我国的营商环境法治化进程存在诸多问题，譬如，营商环境法律规范不健全、法律法规对政府的约束力不够、行政执法不公现象大量存在、缺乏契约精神等[5]参见袁莉：《新时代营商环境法治化建设研究：现状评估与优化路径》，《学习与探索》2018年第11期。。面对这些问题，权责清单具有天然的破解营商环境法治化困境的制度优势。

其一，藉由权责清单制度进一步明晰营商环境监管规则，可以为政府部门更好地履行营商环境保护职责提供制度依据。这得益于权清单的制度优势。详言之，推行权责清单制度可以规范行政权力有序运行。通过权责清单制度将权责事项向社会公开，把权力责任置于阳光下，接受社会全方位全过程的监督。其二，在服务性和便利性上两者实现了一致。具体而言，推行权责清单制度将有助于服务型政府建设。营商环境指标的便利化属性主要体现在对手续、成本和时间的衡量。因此，通过建立权责清单制度，能够加快形成界限清晰、运转高效的职能体系，从而减少制度的运行成本，在为营商环境法治化提供制度保障的同时，也体现了服务型政府的基本要义。其三，推行权责清单制度有助于营商环境的法治生态建设。优良的营商环境主要包括“公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境”[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过。。无疑，这3个方面的建构皆有赖于一个良好的营商环境法治生态。在良好的营商环境法治生态建设中，一方面，权责清单制度可以引导公众对法治化营商环境形成正确清晰的认识，为法治生态的营造打下良好的认知基础；另一方面，良好的营商环境法治生态也将反哺法律制度建设，使法治生态和制度建设达到共行互促。

（三）形式表征：权责清单的呈现形式和营商环境的评估体系相耦合

营商环境评价体系是围绕一个企业的生命周期设计的。例如，世界银行的评价指标是以样本经济体中的中小企业为抓手，衡量在企业的整个生命周期中，对其经营活动有重要影响的相关法律法规政策，以此评估该经济体在法律法规监管下是否营造出有利于经济实体设立及经营的商业环境[2]参见石楠、崔岩：《营商环境指标体系文献综述》，《中国市场监管研究》2019年第1期。。国内的营商环境评价指标也是依据世界银行营商环境评价体系具体细化而成并有所发展，具体表现为在世行指标基础上增加了获得用水用气、招标投标、政务服务、知识产权保护和运用、市场监管、包容普惠创新6个指标[3]张三保、康璧成、张志学：《中国省份营商环境评价：指标体系与量化分析》，《经济管理》2020年第42期。。其实，这些指标体系与权责清单的呈现形式具有一致性，这也从形式上确证以权责清单优化法治化营商环境的可能性和现实性。质言之，权责清单的呈现形式和营商环境的评估体系相耦合。这主要表现为以下3个方面：其一，两者都有共同载体，即，通过格式表单的呈现形式以及细化指标的实施规则以便于相对人识别；其二，都有核心指标和基本要素作为支撑表单的形式内容，比如，权责清单有权力事项、责任事项、法律依据等固定的要素，营商环境指标体系有诸如用水用气、招标投标等基本固定的核心指标；其三，都具有形式的清晰识别度和辨识度，以及方便明了的服务效果。总之，在形式表征上，权责清单和营商环境的评估体系存在较强的耦合性。

二、营商环境法治化需要什么样的权责清单

权责清单对营商环境法治化建设意义重大。那么，营商环境法治化究竟需要什么样的权责清单呢？

（一）型态选择：营商环境法治化需要何种类型的权责清单

通过观察31个省级政府的权责清单我们发现，倘若按照权力清单和责任清单是否结合为标准，可将权责清单分为一体型权责清单、权力为主型权责清单、独立型权责清单3种类型。一体型权责清单是指将权力清单和责任清单一同呈现的权责清单；权力为主型权责清单虽然也同时呈现权力和责任要素，但这类权责清单以权力清单为主，责任事项、追责依据等责任要素依附于权力清单；而在独立型权责清单中责任清单既不是和权力清单一道作为“一表两单”独立呈现，也不依附于权力清单作为要素存在，而是两者各自作为独立的表单存在。我国权责清单的形态类别尚未统一，各地推行的权责清单制度存在较大差异。那么，营商环境法治化建设究竟需要何种型态的权责清单，是我们必须回答的问题。

首先，一体型权责清单和权力为主型权责清单都不是促进营商环境法治化的最优方案。一体型权责清单的建构以权力清单为基石，因此“9+X”[1]“9+X”是指行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式。参见中国行政管理学会课题组：《权责清单制定中的难题与对策》，《中国行政管理》2017年第7期。的权力清单型构模式中存在的缺陷在一体型权责清单中继续体现。换言之，除了9类行政权力以外的其他权力无法全面体现，从而使得营商环境法治化的全面性要求难以实现。而权力为主型权责清单具有重权力、轻责任的特性，对一些义务性规定无法完全涉及或者有所削减。然而，“营商环境领域指标的构建主要是围绕企业，尤其是中小企业的设立与运营的环境制度，并且考虑营商的便捷度、公允性与成本状况”[2]石楠、崔岩：《营商环境指标体系文献综述》，《中国市场监管研究》2019年第1期。，这就要求制度设计对政府责任做出明确规定。以《安徽省省级政府权责清单目录》《新疆维吾尔自治区政府部门行政权力清单和责任清单》两地公布的权责清单为例，其名称中已经出现了责任清单的字样，然而，对其细查却只有责任清单之名而未有责任清单之实，对行政职责的规定仍依附于权力清单之中。可以看出，权力为主型权责清单实质仍是权力清单，不符合营商环境法治化的需求。

其次，独立型权责清单更加符合营商环境法治化的需求。第一，独立型权责清单不再受“9+X”型构模式的限制，责任清单也得以独立建构。规范含义上，由于责任由职责和追责构成，在独立型权责清单中，“责任清单涵盖职责清单和追责清单”[3]刘启川：《权力清单推进机构编制法定化的制度建构——兼论与责任清单协同推进》，《政治与法律》2019年第6期。。实际上，“职权与职责之间只是一个问题的两个方面，它们来源相同、内涵相关、外延一致、互为依托”[4]柳砚涛：《论职权职责化及其在授益行政领域的展开》，《山东社会科学》2009年第2期。。由此，独立型权责清单正是因为纳入了追责清单，相对于权力为主型权责清单和一体型权责清单，其内涵更加完整、丰富。这样的独立型权责清单可以很好地保护投资者与经营者的利益不会受到侵害，既能设定政府部门的权力，又能对积极与消极的职权作出区分。第二，现存的权力清单大都是对法律性文件的整合，而独立型的权责清单超出了这一功能，更体现为对现实需求的回应。独立型权责清单包含但不限于对权力的清晰列举，而是将既有规定和实践相结合，将部门的职责和如何追责用简明的清单或直观的流程图呈现给民众，对行政权力运行做到实现“看得到、听得懂、信得过、能监督”。第三，我国目前对权责清单的实践探索更倾向于独立型权责清单。权力清单更侧重于列举政府拥有哪些权力，应当定性为职权公开行为[5]参见刘启川：《责任清单编制规则的法治逻辑》，《中国法学》2018年第5期。。虽然它对政府的权力范围进行了明确划定，但明显不能完全涵盖政府的全部职责，其意义更多地在于明确政府能做什么，而忽略了政府应该做什么，这不利于政府有效行使职责和发挥服务职能。事实上，在职责主义之下，不应是权力清单涵盖责任清单，应当是责任清单需吸纳权力清单并将其作为职责的内容。相较于权力清单，责任清单对权与责做出了更好的连接。另外，独立型责任清单也有着制约行政推诿的作用。近年来，“政府开始积极开展细化责任（执法责任制）、限定权力（裁量基准）的限权‘革命’，这是权力本位所无法容纳的”[6]刘启川：《独立型责任清单的构造与实践——基于31个省级政府部门责任清单实践的观察》，《中外法学》2018年第2期。。以“有限政府”和“有效政府”为特征的责任政府理念已深入人心[7]参见周佑勇：《法治视野下政府与市场、社会的关系定位》，《吉林大学社会科学学报》2016年第2期。，越来越多的地方政府意识到，将权力清单和责任清单单独设置是更好的选择。独立型权责清单正是充分尊重了权力清单和责任清单的各自制度优势，是将两者功能最大化的制度选择。

（二）构造设计：营商环境法治化需要什么样的独立型权责清单

综上所述，独立型权责清单是营商环境法治化的最佳选择。在确定了外部型态之后，紧接着便是内部构造的问题。目前我国的独立型权责清单尚未有统一的制度设计。我们认为，无论是选择重构，还是完善现有规则，权责清单构造设计都应结合我国营商环境法治化的特点，充分发挥其引导、规范、保障和服务市场的作用。我国营商环境领域的权责清单已经在税收方面有所体现，其他领域同样需要引入权责清单制度。将权责清单全面引入营商环境法治化建设，具体可以以权责清单的内部构造与营商环境体系指标对照的思路进行设计。如此一来，构建一个体系完整且结构合理的营商环境权责清单，将会在一定程度上化解我国营商法律规范体系不健全的问题。

对照国家“十四五”规划纲要对营商环境的要求，可以看出衔接性、操作性和服务性等标准在编制权责清单时予以了格外的重视，这些标准既是独立型权责清单内部构造设计的准则，又是确保权责清单最大化促进营商环境法治化的核心要素。需要说明的是，目前我国各地政府的独立型权责清单大都采用“权力清单+责任清单”模式，仅有少数市县级地方将“追责清单”列入。考虑到权力责任的一致性，权力之外应当加以责任的限制，独立型权责清单中也应当加入追责清单并将其并入责任清单。同时，考虑到服务性和操作性，“追责的内部构造应当进一步细化为追责情形和追责依据”[1]刘启川：《通过责任清单实现政务公开法治化》，《中国行政管理》2018第7期。。以上为横向权责清单条目构造设计时需要关注的考量，而纵向的行业指标应当结合营商环境本身的行业基准。

权责清单内部构造的纵向指标应当在参照世界和中国城市营商环境评价体系的相关内容基础上着手建构。具体来说，可以结合《优化营商环境条例》第三章“市场环境”的相关内容，并从中外营商环境的既有评价体系中吸纳相匹配的指标，进而确定一二级指标。从世界的营商环境评价体系中看，可以对照世界银行营商环境指标体系，针对10个一级指标：开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产管理等，分别制定权力清单和责任清单[2]See Doing Business,https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness，2021年9月8日访问。，同时，针对二级指标设置具体公开事项。而EIU（The Economist Intelligence Unit）中设定了10个一级指标：政治环境、宏观经济环境、市场机遇、自由市场及竞争政策、外资政策、外贸及汇率管制、税率、融资、劳动市场、基础建设[3]SeeDemocracy Index 2020:In sickness and in health?,https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020，2021年9月8日访问。。相较而言，EIU涉及的宏观经济环境、政治环境、基础设施等子环境状况，也可一并作为清单事项。这些指标对权责清单的设计有着重要的参考价值。

三、营商环境法治化需要什么样的权责清单编制规则

在理论上，权责清单是行政部门自制的规范性文件，因此，应当允许行政机关在合理的限度内对自我进行权力控制和责任设定。从这个意义上来说，对营商环境关涉领域的权责清单并不需要设定具体的规则。然而，权责清单和公民权利息息相关，清单的编制也将对公民权利产生广泛的影响。具体而言，权责清单的型态类别、构造设计和编制规则直接影响着营商环境的现实状况，这将会直接作用于市场主体。因此，在明确型态类别和内部构造之外，应当对权责清单设计出合法合理且行之有效的编制规则。

在重构营商环境领域的权责清单编制规则之前，需要说明两点：第一，重构编制规则应更为关注权责清单的内部效力，虽然权责清单的效力及于外部，但其自制属性还是决定了其效力主要是面向作出相关行为与服务的行政机关。如果对营商环境领域的权责清单作出统一建构，就必须重视行政机关本身的机构设置和职能定位。第二，营商环境领域的权责清单编制规则应在法治的限度之内。不可否认，行政机关对权责清单有一定的编制权，虽然权责清单被认为是主要针对行政机关及其工作人员的权力和义务进行设定的规范，这种规范设定应当在法治框架之内，权责清单的编制规则当然也应当在法治框架之内。那么，如何对营商环境领域的权责清单编制规则进行设计？我们认为，因应营商环境法治化的权责清单编制规则应从编制依据、编制内容、编制程序、动态机制四个层面展开。

（一）编制依据的差异化安排

前文已论及，营商环境法治化需要独立型权责清单，而权力清单和责任清单特性相异，因此，二者在编制依据上也有所不同。

1.权力清单编制依据以法律、法规、规章为主

政府权力清单的法律属性在学界一直存在争议。明确权力清单的法律属性对于探究权力清单的编制具有重要意义。当前，关于权力清单学界有不同的定性，主要包括行政规范文件说、行政自制说、职权公开说。我们赞同职权公开说，这是因为制定权力清单的根本目的在于通过清单的形式对现行法律进行梳理和整合，公开政府在各个领域所享有的行政权力。这就要求编制过程中需要遵循行政法定原则，即“权力清单本身既不能新设权力，也不能扩大权力的范围。权力清单制度的初衷在于通过行政权力的梳理和公开，自我检查行政权力实施依据的合法性，消除行政权力的灰色地带”[1]王炎：《论政府权力清单的合法性审查》，《吉首大学学报（社会科学版）》2019年第6期。。由此观之，权力清单设计应遵循营商环境领域的法律法规规章的规定。

纵观我国各地已公布的政府权力清单，不仅存在大量红头文件被作为权力清单编制依据的现象，而且还出现了行政权力事项与援引法律依据不相符、依据被废止或者修改的法律等现象，这大大降低了权力清单的规范性和严肃性。如果政府编制权力清单的过程中并未实时关注法律依据的更新，而是援引已废止或者不相符的法律法规规章，将会出现政府依法享有的行政权力和清单内容不符合的局面，那么，此时的权力清单将变成一纸空文而流于形式。营商环境领域权力清单的编制依据应当规避此类情形的发生，严格以法律、法规和规章作为编制依据。

2.责任清单编制依据及于规范性文件

与权力清单的编制依据来源于法律法规规章不同，我们认为责任清单的编制依据除了法律、法规和规章，还应当包括国家政策和规范性文件。我国各省级政府责任清单的实践状况在一定程度上可以印证这一判断。

首先，通过实证观察，我们发现：（1）多数省级政府以法律、法规和规章作为责任清单的编制依据，这样的情形出现在湖北、湖南、海南、广西、新疆、内蒙古、辽宁、吉林、河南、上海、云南、西藏、陕西、青海、山西等地；（2）也有的省级政府增加了行业相关规范性文件或国务院规定作为编制依据，如内蒙古、河北、甘肃、浙江、福建、天津、重庆、江苏、山东、四川、贵州等地；（3）将编制依据法律位阶提高至法律法规的省级政府主要有广东、北京、宁夏等地，在此基础上增加政策规定作为编制依据的省级政府有江西、安徽等地。综上可见，省级政府编制责任清单时大都以法律法规规章为来源基准，加之规范性文件或国务院规定，使得责任清单包含的职责和追责事项比法律、法规、规章设定的行政事项更加丰富。

其次，在理论上，责任清单编制依据更应及于规范性文件。责任清单因其自身具有自制性质，所以，在促进营商环境法治化领域，只要有益于行政相对人、体现行业规范的文件，都应当予以鼓励吸纳。因此，其设置依据也可以来自行业规范性文件，甚至包括党内纪律性规范。例如，西藏自治区政府就将《中国共产党纪律处分条例》援引为“地方资产管理公司设立的审批、监管”的追责依据。

此外，需要明确责任清单在行政保留范畴之内，但责任清单体现的保留为法治框架之内的保留。具体而言，责任清单包括职责和追责事项，因此，《立法法》明确规定的法律、法规及规章所设定的事项需要行政机关“应为尽为”，以实现行政的公正、高效，充分彰显以人民为中心的法治思想，“在履行职务的职权范围内承担应承担的义务”[1]温晓莉：《政务公开法治化的基本问题》，《法学》2004年第6期。。同时更要在法律要求以外，为自己设定更多的义务，接受更多的规范和约束，也可以此为基础，“对正确的行政政策予以自我推进，对行政正义和行政文明的实现展开自觉的追求”[2]崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期。，如此方能有利于“实现行政的公正、效率、负责的目的”[3]杨小军：《怠于履行行政义务及其赔偿责任》，《中国法学》2003年第6期。。再者，现阶段营商环境领域的责任清单设置考量路径为“企业生命周期—对企政务服务—经济社会运行”，每个地方企业的设立与运营环境不尽相同，因此，地方政府规范性文件更能适应于当地的企业发展状况。

总之，除了法律、法规和规章，其他与营商环境领域相关的规范性文件也可以纳入责任清单的编制依据。需要说明的是，前文所述规范性文件，不包括公务组织的先前行为、生效法律文书及行政先例，原因是这些内容是法律法规的再次加工与运用，并未对行政部门的职权或者职责作出规定。

（二）基于权力清单和责任清单特性设置编制内容

与前文所述营商环境领域权责清单编制依据的差异相类似，在编制内容上，应基于权力清单和责任清单的不同特点进行设计。

1.权力清单：对权力类型做进一步细分

权力清单的编制应对照现有权力清单设置，规范清单结构、明晰清单事项，更好地适应我国营商环境特点。首先应明确行政部门职责，在形式上实现职能、机构的公开性，并对职责的边界做出明确规定，权力清单的内容应当按照营商环境领域法律、法规和规章的相关规定，同时，跳出法律法规规章的传统逻辑，按照市场规律办事，“把生产经营权交给企业，把资源配置权交给市场，把专业性服务交给社会”，规范行政手段在市场环境中的应用。在此基础上详细列举部门职责对应的权力事项，“以清单式或流程图式直观呈现政务主体的权力和职责，列举公共服务事项或事中事后监管事项”[4]周汉华：《打造升级版政务公开制度》，《行政法学研究》2016年第3期。，以便于市场主体对政府行政行为进行监督。参照现有权力清单编制的成熟经验，我们认为，营商环境领域权力清单的编制内容主要应包括：部门职责对应的权力事项、权力依据、行使主体、事中事后监管。

另外，营商环境领域的权力清单应克服“9+X”模型的缺陷，进一步明确权力内容。权责清单的编制内容应有助于打造法治化市场化国际化营商环境，这就要求其规定的权力内容清晰、主体明确。按照这样的要求，当前的权力清单编制仍存在许多问题。目前，权力清单所设置的权力类型，沿用了有关行政法模式化的表述，按照“9+X”模式对行政权力进行类型划分，虽然被广泛运用，但实践表明，如此分类存在诸多问题。一是对“X”类内容的理解存在较大差异，导致权力范围不确定，二是对权力类型理解不同，导致同类行政行为分类不统一，这明显不利于对权力性质的认知和运用。尤其是“其他类别分类方式”，即“X”的设置，原意是为尚未确定的或者新创设的权力类型留下一定的空间，但是这也模糊了权力清单的准确性，不能因应营商环境法治化的要求。再者，当前营商环境领域的执法实践中常常出现对“X”的误读，其原因便是权力类型设定规范化的欠缺。因此，营商环境领域的权力清单应该规避这种法治风险。笔者认为，应当按照市场需要，将权力清单“9+X”模式按照营商环境各子环境的指标做进一步的细化，尽早明确新出现的行政行为类型并使之体现在权力清单之中。行政职权得到最大程度的公开，才能避免对权力清单的错误解读，最大限度地消减政府权力对营商环境的不当干预。而且，市场的迅速发展要求权责清单必须是动态的，这种方案需要在实践中随营商环境发展及时更新，从而使政府权力及时服务于优化营商环境的需要。

2.责任清单：将追责要素纳入责任清单

毫无疑问，责任清单的编制内容应在营商环境一级指标的基础上予以设计。与此同时，应当注意明确政府与企业的行为边界，在合理区间内扩大市场准入，对市场监管也应有相应措施予以保障。结合责任清单编制的现有成果，特别是关于追责要素的理论和实践，我们认为，营商环境领域责任清单的内容应当包括部门职责、职责边界、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据。

为了更好地完成责任清单内容建构，同时回应当今营商环境法治化建设之热潮，对我国责任清单中存在的其他要素取舍作出分析很有必要。通过比对14个省级政府的责任清单，我们发现，有一些要素并不能纳入编制内容中，如江苏省的“权力运行中中介盖章收费”、青海省的“实施对象、承办机构、公开范围、收费依据及标准、承诺时限”、山西省的“行政职权廉政风险防控图”、河南省的“责任处室、承诺时限、法定时限、收费及依据”、江西省的“责任岗位”、福建省的“责任事项+事项类型”、四川省的“监督电话”等。笔者以为，某些地方责任清单中的“责任处室、承诺时限、法定时限、收费及依据”“责任岗位”“实施对象、承办机构、公开范围、收费依据及标准、承诺时限”“责任事项、事项类型”等属于的“形式正义上的职责”，因为上述要素基本为职责主体（责任处室、责任岗位、承办机构）和职责内容（实施对象、权力运行中的中介盖章收费、责任事项、事项类型、公开范围、收费依据及标准、承诺时限、法定时限），而“监督电话”和“行政职权廉政风险防控图”才是对权力监督的具体方式，属于过程意义上的职责[1]刘启川：《通过责任清单实现政务公开法治化》，《中国行政管理》2018年第7期。。

（三）编制程序：注重行政公开和参与

权责清单编制程序虽然和正当法律程序有差别，但是仍应当遵守基本程序要求。具体而言，应当按照便民高效的原则，以服务为导向，从事前事后的公开、参与等方面保障权责清单编制的科学性。

权责清单的公开是否应按照目前各地的实践模式仅做事后的公开？根据国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，可以判定处于编制过程中尚未公布的权责清单为过程性信息，通常来说，过程性信息豁免公开，从这个意义上说，权责清单的编制过程并不需要全程公开。然而，笔者认为，权利保障原则是信息公开的最根本原则[2]黄全：《论政府信息公开的原则体系》，《江苏大学学报（社会科学版）》2014年第1期。，权责清单编制的全过程都应当公开。对权责清单进行梳理，筛选出与企业关系最密切的行政事项，并编制简明的运行流程和服务指南，才能方便公众使用、查询和监督。只有让权责清单在网上全流程公开，实行“互联网+”政务服务，才能“实现包括处置过程、处置结果、投诉反馈等各环节的线上线下融合运行，做到权责清单流程标准化、运行数字化、信息公开化，最大限度地让信息多跑腿，让群众少跑路”[3]翟云：《政府职能转变视角下“互联网+政务服务”优化路径探讨》，《国家行政学院学报》2017年第6期。。

在编制程序中，行政参与也是一项重要的内容。根据参与主体的能力与身份不同，可以将专家与普通民众的参与进行区分。在制定优化营商环境权责清单时，专家应当做到全程参与，保障权责清单制度建设的针对性、覆盖率、时效性，将我国的营商环境评价指标在世界银行营商环境评价体系的基础上进一步细化，并以世行体系为标准对权责清单中的权力与责任进行限制，进一步保障编制的专业性。普通民众参与则应当以事后参与为主，从企业从业者、消费者、投资者等多个角度推进公民监督；选择事后参与也避免了因缺乏专业知识和基数庞大造成的效率低下。

（四）动态机制：健全动态调整机制

在国家综合治理的过程中，“国家权力、社会权力等多种治理力量在此消彼长的同时相互渗透，国家管理的范围和事项随着经济社会发展不断发生变化。并且立法不可能事前对所有权力进行事无巨细的明确授权”[1]罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》，《中国行政管理》2015年第6期。，加之法律的滞后性，因此，应当健全权责清单动态管理和调整机制。

第一，应当明确合法、合理的清单动态管理规范，以便上下有序、灵活统一地调整权责清单的具体事项。第二，权责清单的梳理和调整要严格按照现行法律、法规和规章规定，做到行政职权的行使主体、事项、依据、流程、岗位、责任明确。对同一个行政职权事项来说，其名称、类型、依据在省市县三级的权责清单应当基本一致，相同层级政府有相同职能的部门职权大小应基本相同，做到横向可比对、纵向可衔接，形成一个良好的营商环境法治体系。第三，动态调整机制的建立应当立足于营商环境评估体系。在编制阶段，应当根据营商环境领域更新的评价指标和企业发展状况及时修正权责清单，同时应当采取实时调整和定期集中调整相结合的清单管理模式，其他与权责清单关联的制度也应及时做出相应调整。当然，我国法律法规立改废释频繁，这对权责清单的规范化建设提出了较高要求。第四，可以把此次清单编制作为主动梳理各部门职责法律依据的契机，将与实践脱节的部分法律法规和部门规章进行修订，进而提高我国行政法律法规体系与营商环境评估体系的吻合度。对虽有法定依据但已不符合营商环境优化要求的行政职权，及时提出取消或调整建议，按程序报请修改有关法律规范。同时严格按照《立法法》规定，明确立法主体，履行备案制度，对明显违反上位法，经实践检验与实际不符的法律规范予以废除。

四、结语

权责清单作为政府治理的重要抓手，对于推进营商环境建设具有重要价值，应当成为优化我国营商环境的重要工具。对于以权责清单优化营商环境法治化的制度安排，我们提出以下方案：（1）独立型权责清单应成为推进营商环境法治化的理想型态；（2）权责清单设置应参照世界银行营商环境及中国营商环境评估体系；（3）营商环境领域权力清单的编制依据应为法律、法规及规章，而责任清单编制依据除了法律、法规、规章以外，还应包括其他规范性文件；（4）营商环境领域权力清单的编制内容包括部门职责对应的权力事项、权力依据、行使主体、事中事后监管，责任清单应包括部门职责、职责边界、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据；（5）推动编制过程及结果公开，同时，根据专家参与和民众参与的不同，设置不同的参与机制；（6）健全营商环境领域权责清单动态调整机制。