我国自由贸易实验区政策制度体系创新策略研究

方 初

内容提要 建设自由贸易实验区是我国重大的国家战略。依托自由贸易试验区，全面构建贸易和投资自由化便利化政策制度体系，意义重大。因此，需要聚焦对外开放、科技创新与实体经济发展，全面构建贸易和投资自由式便利的制度体系；对标高水平推进“一带一路”建设，聚焦投资自由，鼓励外资投向先进制造业、现代服务业等领域。

一、引言

当今世界正经历百年未有之大变局。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，中国市场正在成为全球的市场[1]习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，《求是》2020年第21期。。十三五以来，习近平总书记多次就自由贸易试验区、自由贸易港建设提出一系列新思想、新观念、新要求，为自由贸易试验区、自由贸易港建设指明了方向[2]习近平：《在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话》，《人民日报》，2020年10月15日。。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。

基于此，本文以自由贸易实验区为研究对象，在对我国自由贸易实验区建设历程和政策制度体系进行分析的基础上，提出了创新我国自由贸易实验区政策制度体系的对策建议。本研究的理论与现实意义如下：一是推动贸易和投资自由化便利化是自由贸易试验区改革创新的重要内容，贸易和投资自由化便利化的提升对国际贸易、经济发展具有重要的意义；二是早在2015年，我国已加入世界贸易组织《贸易便利化协定》，该协定约定成员国须建立国际贸易“单一窗口”，我国海关贸易便利化在口岸综合治理体系现代化、政策制度创新等方面亟须提升；三是新的双边、多边自由贸易协定普遍对贸易和投资自由化便利化提出更高要求，我国已与多个国家和地区签订此类协议，特别是《区域全面经济伙伴关系协定》将于2022年底正式生效，这将倒逼我国深化政策制度体系创新；四是随着“一带一路”倡议的推进，如何简化手续、降低成本，使“一带一路”沿线国家间的货物运输、资金汇兑更加便捷，是我国必须优先考虑的重要问题。

二、我国自由贸易实验区的建设历程

从世界范围看，自由贸易实验区由来已久。18世纪中叶至19世纪中叶，英国完成第一次工业革命，建立了全球殖民体系，形成由英国支配主导的世界市场，为了便捷交易，鼓励公平、自由的竞争，自由贸易政策产生。较之垄断贸易政策，自由贸易政策更易被他国接受，加速推动了全球的自由贸易。

党的十七大将自由贸易实验区建设上升为重大国家战略。上海自由贸易试验区是国务院批准设立的我国最早的自由贸易试验区，其主要包含七大片区：外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区，以及金桥出口加工区、张江高科技园区、陆家嘴金融贸易区。2019年8月，国务院印发了《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，明确指出上海自由贸易试验区临港新片区可参照经济特区管理。2018年4月，习近平总书记宣布，党中央支持海南建设自由贸易试验区，支持推动其逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策、制度体系，加快探索中国特色自由贸易港进程。海南自由贸易港是党中央、国务院批准设立的我国唯一的自由贸易港。根据国家的顶层设计，自由贸易港是比自由贸易试验区开放水平更高的功能区，将推动我国对外开放实现新的高度、广度和深度。

设立自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。2018年11月，国务院印发了《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》，从营造优良投资环境、提升贸易便利水平、推动金融创新服务实体经济等方面对自由贸易实验区建设提出明确要求。从2013年至今，国务院已先后批准设立上海、广东、天津、福建、辽宁等21个自由贸易试验区、自由贸易港，形成了覆盖全国沿海、内陆、沿边的统筹兼顾的全方位开放格局。

将开放的大门进一步敞开，推动贸易和投资自由化便利化，商签高标准自由贸易协定，积极参与双边、多边区域投资贸易合作机制，打造更高水平的开放型经济，是党中央贯彻实施的新发展理念之一。党的十九大报告指出，要实现高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面贯彻准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。《中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[1]中共中央：《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日。以及习近平总书记在第三届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲[2]习近平：《在第三届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》，2020年11月5日。，都一再强调继续推进贸易和投资自由化便利化。依托自由贸易试验区、自由贸易港，全面构建贸易和投资自由化便利化政策制度体系[3]张怡：《中国自由贸易试验区制度创新研究》，吉林大学博士学位论文，2018年，第80页。，这既是建设自由贸易试验区、自由贸易港的题中应有之义，也是推进贸易和投资自由化便利化的必然选择。

三、我国自由贸易实验区政策制度体系的创新实践

经过7年多的建设和发展，我国自由贸易试验区、自由贸易港的建设布局已逐步完善，形成覆盖东西南北中的改革开放新格局，在贸易和投资自由化便利化等领域进行了大胆探索，取得了显著成效。目前，在已公布的自由贸易试验区、自由贸易港可以复制推广的改革经验中，贸易和投资自由化便利化占有较大比重。

1.上海自由贸易试验区

早在2016年底，习近平总书记对上海自由贸易试验区建设作出重要指示：“大胆试、大胆闯、自主改，力争取得更多可复制推广的制度创新成果，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用。”2018年，习近平总书记在首届国际进口博览会[1]习近平：《在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》，2018年11月6日。上明确强调，“共建创新包容的开放型世界经济”，宣布增设中国上海自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）新片区。在一系列国家政策的指引下，上海自贸区做强科技创新引擎，加强改革系统集成，深化高水平制度型开放，增强全球资源配置能力，成功打造了以开放促改革、以改革促发展的生动样板，一大批制度创新试点成果在全国复制推广。梳理上海自由贸易试验区贸易和投资自由化便利化改革经验，最突出的有：建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系，支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化便利化。实施公平竞争的投资经营便利、资金便利收付的跨境金融管理制度、自由便利的人员管理和国际互联网数据跨境安全有序流动等。

在投资准入方面，最大限度缩减自由贸易试验区外商投资负面清单，在金融服务、互联网、电信、证券、教育、卫生、文化等重点领域加大对外开放力度。放宽注册资本、投资方式等限制，促进各类市场主体公平竞争。对符合条件的外资创投企业开展境内投资项目，实施新型管理模式。对外商投资广告企业实行项目备案制、企业设立实行“单一窗口”等。

在贸易进出方面，优化口岸通关流程[2]石良平、周阳：《试论中国（上海）自由贸易试验区海关监管制度的改革》，《上海海关学院学报》2013年第6期。，公布涵盖各通关环节的货物平均放行时间。实行企业信用等级跨部门共享，降低对高信用等级企业查验率。实施原产地预裁定制度、原产地自主声明制度。最大限度实现口岸作业各环节全程无纸化，推进贸易领域证书证明电子化管理。在新片区内取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，创新跨境电商服务模式。

总体来看，上海自贸区制度创新之处在于建立与国际通行规则相衔接的制度体系，加快了由商品和要素流动型开放向制度型开放转型，构建了更具国际市场竞争力的特殊经济功能区。

2.海南自由贸易港

2018年党中央、国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》。同期，国务院批复同意设立海南自由贸易试验区并印发了总体方案。2020年，党中央、国务院正式颁布了《海南贸易自由港建设总体方案》。支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，是习近平总书记亲自谋划、推动的重大举措，对贯彻新发展理念、推动高质量发展，打造更高水平的开放型经济，具有深远的影响。

自《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，一系列推动海南自由贸易港建设的政策密集落地。海南自由贸易试验区和自由贸易港的双重身份，使其发展目标和方案具有独特性：既实施建设自由贸易试验区总体方案，也实施自由贸易港建设的总体方案；构建到2025年初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。具体而言，海南自由贸易港在贸易和投资自由化方向的便利化改革措施有：

在贸易自由便利方面，对货物贸易实行以“零关税”为基本特征的制度安排，对服务贸易实行以“既准入又准营”的政策举措，在自由贸易港与我国关境外其他国家和地区之间设立“一线”，在自由贸易港与我国关境内其他地区之间设立“二线”，分别放开和管住。实施跨境服务贸易负面清单制度，给予境外服务提供者国民待遇，实施与跨境服务贸易配套的资金与制度支持。

在投资自由便利方面，大幅放宽市场准入，实施市场准入承诺即入制，进一步激发各类市场主体活力。对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅减少禁止和限制条款。创新完善投资自由制度，建立以电子证照为主的设立便利。建立健全公平竞争制度，完善产权保护制度。在要素获取、标准制定、准入许可、经营运营等方面，确保各类所有制市场主体享受平等待遇，政府采购对内外资企业一视同仁。

总体来看，海南自由贸易港不仅是代表生产要素自由流动的高水平的重要载体，更是代表制度规则开放的高水平的重要平台。海南自由贸易港正在加速构建以贸易投资自由化便利化为重点，以生产要素跨境自由安全便捷流动和现代产业体系为支撑，以特殊的税收制度安排为保障的创新政策制度体系。

3.江苏自由贸易试验区

2019年8月，国务院批复同意设立江苏自由贸易试验区，其战略定位是，全面落实中央关于深化产业结构调整、深入实施创新驱动发展战略要求，推动全方位高水平对外开放，加快“一带一路”交汇点建设，着力打造开放型经济发展先行区、实体经济发展和产业转型升级示范区；发展目标是，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革，努力建成贸易投资便利、高端产业集聚、金融服务完善的高质量自由贸易试验区。江苏自由贸易试验区的南京、苏州、连云港三个片区各自特色和优势，在功能上差异化发展，其中南京片区定位为具有国际影响力的自主创新先导区、现代产业示范区和对外开放合作重要平台；苏州片区定位为世界一流高科技产业园区，全方位开放、国际化创新、高端化产业、现代化治理高地；连云港片区定位为亚欧重要国际交通枢纽、集聚优质要素的开放门户和“一带一路”沿线国家（地区）的交流合作平台。

江苏自由贸易试验区推进贸易和投资自由化便利化方面做出了诸多尝试[1]韩剑：《联动创新发展打造江苏“全域自贸区”》，《新华日报》，2021年1月19日。：在贸易便利化方面，加快建设具世界一流的国际贸易“单一窗口”；推动数据协同、简化、标准化，实现铁路、海关等相关部门信息互换、监管互认、执法互助；优化口岸通关流程，推进货物平均放行和结关时间体系化建设等。在投资自由化便利化方面，全面落实外商投资准入前国民待遇及负面清单管理制度；深入实施公平竞争审查制度，实现各类市场主体平等准入；探索实施外资创投和股权投资企业开展境内投资项目新型监管模式。

四、创新我国自由贸易实验区政策制度体系的对策建议

（一）聚焦三个定位

一是聚焦对外开放。我国自由贸易实验区的战略定位包括全方位推动高水平的对外开放，加快“一带一路”交汇点建设。当前，国际环境日趋复杂，不确定性日益加大，和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念已经深入人心，中国也已经走到世界舞台中央，对外开放是实现双循环良好运作的关键。在此背景下我国自由贸易实验区应结合战略定位，着力打造开放型经济发展先行区。

二是聚焦科技创新。我国自由贸易试验区的战略定位包括全面落实中央关于深化产业结构调整、深入实施创新驱动发展战略要求。当今新一轮科技革命突飞猛进，新材料技术、新能源技术等领域不断取得突破，再加上人工智能、互联网和大数据等新兴技术的广泛运用，由此带动新一轮产业变革。基于此我国自由贸易实验区应结合战略定位，加强对高科技创新等领域的支持力度，打造产业转型升级示范区。

三是聚焦实体经济。中国经济增长模式要从要素投入型转向创新驱动型，需要构建自主可控的现代产业体系。如江苏制造业具有规模、产业、市场独特发展优势，正加快推进新一代信息技术和制造业融合发展，努力提升制造业网络化、数字化和智能化水平，而江苏自由贸易实验区是很多国内产业循环的发起点和连接点，也是走向国际循环的重要通道和有力支点。

（二）全面构建贸易和投资自由化便利化制度体系

一是对标高水平贸易投资规则[1]谢谦：《贸易便利化、经贸发展与我国的改革实践》，《经济学动态》2018年第1期。。CPTPP是世界最高标准的自由贸易协定，其在高科技、知识产权、环境标准、国企改革、数据流动等新业态领域对自由贸易提出更高要求。我国自由贸易实验区应注重推动全方位高水平对外开放，加大服务贸易和金融服务业的对外开放，促进国有企业和民营企业在资源使用、税收待遇等方面保持一致，按照国际最新标准的贸易投资规则，提升贸易投资便利化自由化水平[2]王江、吴莉：《中国自贸试验区贸易投资便利化指标体系构建》，《统计与决策》2018年第22期。，为我国在全球经济治理中获取更多话语权提供支持。

二是高水平推进“一带一路”建设，服务国家重大战略。“一带一路”是我国发起的开放型区域合作倡议，其所倡导的共商共建共享的治理原则是对现有国际经贸规则的补充。因此我国要不断夯实合作基础，创新合作理念，积极参与全球治理机制改革，参与修订相关规则，推动形成更加透明、包容的现代化多边规则体系。我国一些自由贸易实验区作为“一带一路”重要交汇点，应紧抓“一带一路”发展机遇，重点关注国际产能合作，深化与沿线重点国家（地区）的产业链合作，推进“一带一路”示范项目建设和沿线重点港口监管合作等[3]孔庆峰、董虹蔚：《“一带一路”国家的贸易便利化水平测算与贸易潜力研究》，《国际贸易问题》2015年第12期。。

三是强化投资自由。在已复制推广的改革试点经验中，就贸易和投资而言，投资少于贸易；就自由化和便利化而言，自由化少于便利化。投资自由是更高形态的开放形态，也是大力发展实体经济尤其需要探索解决的问题。过去的两三年里，中美贸易冲突频繁，中国出口产品所面对的关税税率不断提高，今后的中美关系不排除重新激活的可能性。目前比较可喜的是，我国金融开放力度较大，外资进入中国金融服务业的门槛在不断降低，我国自由贸易实验区更有责任有义务在投资自由方面为全国探路。

四是鼓励外资投向先进制造业、现代服务业等领域。2021年正式实施的《中国（江苏）自由贸易试验区条例》对外商投资依法实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，对负面清单以外的领域，按照内外资一致原则实施管理。“十四五”期间，我国自由贸易实验区要推动外资深度参与我国先进制造业集群建设，重点打造生物医药和新型医疗器械、集成电路、高端装备、汽车及零部件等外商投资建设的先进制造业集群。如2020年江苏自由贸易实验区南京片区出台了《外商投资人力资源服务机构设立办法》，在职业技能培训机构领域放宽外资准入门槛，同时审批时长由20个工作日变为秒批秒办。我国自由贸易实验区应进一步结合战略定位，加强对先进制造业和现代服务业等领域的支持力度，打造产业转型升级的示范区，切实推动我国国际贸易的自由化与便利化。