从收缩到强化：改革开放以来城镇养老保障与政府责任探析

（广西艺术学院 马克思主义学院，广西 南宁 530022）

近年来，我国人口老龄化趋势日益明显，养老保障制度体系改革进入关键期。养老保障是社会保障制度的核心内容，城镇养老保障制度是国家养老保障制度体系的重要组成部分。城镇养老保障制度变迁发展遵循着渐进式的改革路径，即从市场经济转轨初期的社会化发展阶段，到21世纪初期的整合发展阶段，再到党的十八大后的多层次并轨融合发展阶段[1]。养老保障由政府统揽型向市场主导型再向政府主导型逐步转变，养老福利供给主体呈现政府、家庭、个人、市场、社会等多元化趋势。在这一过程中，不同福利主体之间责任界限重新划分与责任再平衡成为改革的关键。如何在福利领域分担责任，不仅是一个福利文化偏好或福利意识形态问题，也是多元供给主体之间相互建构、相互平衡的调适过程。为此，我们以改革开放这一重大的历史进程为视角，回溯养老保障体系的实践探索，审视政府责任转变的内在逻辑，探讨养老保障改革的对策，以推进养老保障事业更加公平可持续发展[2]。

一、改革开放以来城镇养老保障发展与政府责任的演进

一个国家的社会福利制度会受该国意识形态、经济基础、社会结构、福利文化等多元因素影响。政府责任在制度层面主要表现为国家责任，在执行层面体现为政府责任或政府职能。在社会福利提供中，政府承担的责任边界和具体内容是制度安排的核心，也是社会保障制度转型和改革的重要议题[3]。

（一）市场转轨时期（1978—1998年）社会化养老保险制度的探索发展：政府责任的收缩

1978年，党的十一届三中全会确立了改革开放的总方针，揭开了市场经济体制改革的序幕。改革开放初期，国家确立了“以经济建设为中心”的工作重心，开始在社会政策领域用“效率优先、兼顾公平”的价值标准取代“公平优先”的政策理念。市场经济体制的转轨导致计划经济时期的福利制度逐步瓦解，国家必须对原有政策作出调适，以应对转型后的福利转接[4]。为了适应经济体制改革和提高国有企业经济效益的要求，政府坚持用市场的逻辑来改革养老保障制度，提出建立现代企业制度，让企业变为自主经营、自负盈亏、独立核算的市场主体。作为经济体制改革配套服务的社会保障政策，需要探索建立与市场经济相适应的政策体系，需要推进国有企业改革。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》出台，迈开了以城市为重点的经济体制改革步伐，要求国有企业自负盈亏，实行国有企业退休人员退休费用社会统筹试点和劳动合同制改革试点工作，打破了传统的单位福利制度。1984年11月，国家明确提出由政府、集体、个人三方共同承担原有国家包办的社会福利事业。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确对新职工实行劳动合同制，职工养老金缴费水平与工资总额挂钩。这一制度打破了企业职工终身制，降低了企业对职工的社会福利负担，将职工作为缴费主体之一，使个人责任得到凸显[5]。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确立“保基本”原则，建立了个人账户与企业统筹相结合的统账模式，将企业保障转变为社会保障，个人账户的制度设计淡化了政府责任，加强了个人责任。这标志着城镇企业职工基本养老保险制度正式建立。1998年后，政府逐步统一了社会保障管理体制，全面推行社会保障社会化，加快制度规范化建设等[6]。

在市场经济发展初期，政府积极推动养老福利市场化、社会化改革，这一政策取向在当时经济社会背景下具有经济理性主义色彩。政府通过出台一系列具有制度碎片化、制度断裂特征的政策法规，确立了城镇企业养老金制度社会化改革方向，为减轻地方政府财政负担，推动企业市场化改革提供了政策支持。从政策的实效性来看，政府责任的收缩，政府财政责任和养老服务事业社会化政策的共同缺失，带来政府倡导的市场化投资主体养老组织未能有序承接养老服务的空缺，导致大量的企业下岗人员和企业退休职工的养老服务被强制性推向社会[7]。这一时期，随着市场经济发展，城镇企业养老保障的发展方向转向市场化和社会化，打破了“国家—单位”福利体系，转向“国家—市场”保障模式。一方面，政府按照社会福利社会化的改革思路，大力推动养老服务的社会化发展。受效率优先价值观的影响，在城镇养老保障方面，政府责任范围逐步收缩，责任由政府、单位、家庭三方共担开始向市场、社会、个人转移。另一方面，政府有选择性地供给养老服务。在经济体制转轨和社会福利政策断裂阶段，市场机制尚不健全、社会力量薄弱，在市场和社会供给匮乏的条件下，政府将养老责任逐步转移给市场和社会，收缩自身责任，导致养老服务供给质量和效率降低。

（二）融合发展时期（1999—2012年）社会化养老保险的制度体系建构：政府责任的归位

1999年以来，一方面，我国老龄人口规模逐年扩大，民众的养老福利需求迅速上升；另一方面，国企改革进入深水区，社会发展面临社会保障体制不健全而导致的问题。以市场化为特征的社会福利政策导致养老服务供给失衡，政府履行应尽的社会福利责任成为民众强烈的利益诉求。这一时期，社会养老保障政策开始由市场主导模式逐步调整为政府主导、市场和社会参与模式，政府社会福利功能的扩大从国家为本转向以民众需求为本。在这样的背景下，为缓解社会养老问题，政府主导集中出台了一系列养老保障改革政策，城镇养老保障进入全面建设阶段。

一是城镇养老保障覆盖面逐步扩大。2000年，国务院印发《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，规定养老保险要覆盖个体工商户和灵活就业人员，逐步扩大覆盖人群，采取个人账户和统筹基金分开的方式，鼓励个人多缴多得，产生的资金缺口由中央政府补助[8]。2006年，国务院办公厅转发《关于加快发展养老服务业的意见》，提出逐步建立“基础＋依托＋补充”的多层次养老服务体系，为政府在养老服务中承担的干预和主导责任回归提供了政策依据。2007年颁布的《中华人民共和国劳动合同法》更加严格地规定了企业缴纳社会保险费的标准。这一时期，社会福利改革更加注重公平性和普及性，注重惠及更多的目标人群；国家继续深化城镇职工基本养老保险制度改革，基本建立了覆盖全体职工的社会保险制度[9]。

二是政府积极干预养老保障改革。2000年，全国社会保障基金理事会成立。2005年，党的十六届五中全会提出要“更加注重社会公平”。2010年，《中华人民共和国社会保险法》出台。2011年，国务院出台《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，启动城镇居民保险试点工作，采取个人与政府共同缴费、多缴多得的方式。

三是国家不断加大养老保障财政投入。与改革开放初期相比，政府用于社会保障事业的财政支出不断增长。基本养老金支出从2005年的4040.3亿元增长到2011年的12764.8亿元，全国企业退休职工月均养老金年均增长率保持在10%以上[10]。以湖北省武汉市为例，企业退休职工月均养老金从1999年到2012年，连续14年持续增长[11]。

这一时期，党中央提出科学发展观和建设和谐社会，政府责任开始逐步归位。政府、家庭、市场、社会等主体之间养老保障责任得到重新调整，养老保障主体从“国家—家庭”转向“国家—家庭—市场—社会”等多元主体共担。政府的制度设计、管理监督职能逐渐完善，并逐步承担更大的财政责任。同时政府帮助其他福利主体获得社会的信任和能力的增长，支持多元力量参与养老服务[12]。与改革开放初期过于强调市场化相比，这一时期政府更加注重福利供给主体的多元化，主张政府主导，家庭、市场、社会等积极参与，共同应对福利供给失衡问题。

（三）创新发展时期（2013年至今）多层次养老保险制度的统筹发展：政府责任的强化

党的十八大以来，党中央坚持“以人民为中心”的发展思想，重视社会保障建设和民生发展。党的十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”，党的十九大报告强调“提高保障和改善民生水平”[13]，这些都表明党中央认识到加强养老保障体系建设的重要性。这一时期，国家经济实力不断增强，政府财政收入稳步提升，政府开始积极引导市场机制和社会力量介入社会养老福利供给，加强养老服务基础设施建设，不断创新养老服务供给方式，出台支持养老服务产业发展的政策等。

2013年9月，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出加快发展养老服务业，以满足老年人日益增长的养老服务需求。2014年4月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定在试点经验的基础上，将2009年正式实行的“新农保”和2011年正式实行的“城居保”两项制度合并实施。这意味着农村居民和城镇居民分离的两种养老保险制度未来将统筹发展。2014年10月，国家开始对机关事业单位的养老制度进行改革，提出职业年金方案，规定机关事业单位的养老保险由基本养老保险和职业年金两部分构成，实行个人账户和社会统筹相结合。2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确机关事业单位由退休制向社会养老保险制度转变，机关事业单位保险制度与城镇企业职工基本养老保险制度并轨融合，以制度并轨实现制度公平，为建立全国统筹的养老保险制度迈出了重要一步。为保障企业职工退休后的生活水平，2017年12月，人力资源和社会保障部正式公布《企业年金办法》，进一步优化了我国多层次养老保障制度体系，体现了制度公平性。2018年7月，《国务院关于建议企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》正式实施，进一步推进建立更加公平更可持续的养老保障制度。

这一时期，政府强化了养老保障的责任。城镇养老保障得到了融合发展，政府将原有分割的养老保险制度进行了并轨整合；积极引导市场和社会力量参与城镇养老服务供给。在政府的强力推进下，目前城镇正在积极建立以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。同时，政府基于公民社会福利权利发展的需要，开始关注养老事业与养老产业的协调发展，加大养老服务供给侧改革，引导养老产业健康发展。

综上所述，改革开放以来，城镇养老保障从计划经济时期的“国家—单位”保障模式转向市场经济时期的“国家—社会”保障模式，经历了三次重大的转型。第一次转型是从计划经济体制时期的制度再分配模式向相对剩余模式转变，它源于经济体制的市场化改革。这一时期国家向市场让渡责任、引入市场机制、收缩职能；强调政府责任的有限性，强化市场与个人的责任。第二次转型是从相对剩余模式向适度普惠型模式转变。这一时期政府坚持社会公平公正、科学发展的原则，积极干预社会福利领域，构建多元福利责任的养老保障体系[14]。第三次转型是2013年至今，这一时期政府从多层面完善养老保障体系，全面提升公民的养老福利水平，体现了政府责任的强化。在从国家统包统揽社会福利供给向国家与多元主体合作提供福利的转型过程中，政府责任也经历了从“收缩—强化”的变化过程。

二、城镇养老保障与政府责任的演进理路

改革开放以来，以养老保障为主体的社会保障制度具有明显的阶段性特征：由国企改革的产物及市场经济发展的必要条件，到缓和社会矛盾与防范社会风险的安全网，再到成为国家治理现代化的重要内容[15]。社会福利治理本质上是政府与社会关系的重新调整，我国养老保障制度由作为经济体制改革的配套政策，逐步从“国家—单位”保障模式走向社会统筹，进而走向社会化保障[16]。政府责任定位一直是养老保障发展的核心问题。

（一）执政理念决定社会养老保障的发展

改革开放以来，养老保障政策先后经历了效率优先的现实主义、多元组合的公正主义、公平可持续的价值目标。中央决策层价值观对养老保障政策目标偏好的排列与政策目标集合选择空间的界定具有决定性作用[17]。城镇养老保障服务水平的提升和制度体系的完善不是经济发展的自然结果，而是与政府的责任担当紧密相连。健全社会保障，增进民生福祉是政府为民服务的本质要求[18]。

社会保障制度的本质要求政府为全体国民提供全面的、水平适当的社会福利。但是，不同时期的执政理念决定着当时的社会福利内涵和具体实现方式。改革开放初期，“以经济建设为中心”的价值目标在执政理念中占据主导地位。适应市场经济发展的需要成为社会政策改革的依据，为此，政府在效率优先的价值理念指导下，强调国家责任有限性和个人责任担当性，在养老保障中政府有计划收缩责任。当时的城镇养老保险制度设计偏向效率，顺应了经济体制转型和国有企业市场化改革的需要，促进了市场经济体制的初步形成，但在一定程度上未能顾及企业职工的养老保障权益。

进入21世纪初期，“科学发展观”“公平公正”的价值目标成为党中央执政理念，强调在经济发展的基础上着力保障和改善民生，社会建设重要性凸显。为了扭转市场经济转轨初期过度强调效率优先的价值导向，凸显社会保障具有的通过再分配保证社会公平的本质，政府扩大保障覆盖范围，增加保险项目，提高保障水平；从注重效率取向转向以促进社会公平公正为己任，政府责任逐步归位。政府在加强顶层设计、养老保障制度体系建设的同时，加大对城镇养老保险的财政资金投入，持续提高养老金标准。这一时期，养老保障处于“扩面”建设期。

党的十八大提出“建立更可靠的社会保障制度体系”[19]；党的十九大提出“完善公共服务体系，加快推进基本公共服务均等化”[20]，建立更加公平可持续的社会保障体系成为政府在民生领域改革的指引，强调社会公平正义社会价值的凸显。这一阶段，养老保障处于“提质”建设期，即建立城乡统筹、制度整合、地区协调、职业年金制度、中央调剂基金制度等协调与平衡发展体系[21]。

（二）养老保障制度发展要与国家经济发展水平相适应

国家经济发展是推动养老保险制度发展的重要经济力量。国家经济实力决定着政府财政收入水平和规模，直接影响到政府财政实力和社会保障基金筹资能力。养老保障制度作为一种经济制度，其改革发展的步伐必须与国家经济发展水平相适应。国家经济发展具有阶段性特征，同步推动着养老保障制度变革，经济从欠发达到发达的过程也是养老保障制度逐步发育到完善的过程。

1978年后，国家经济开始向市场经济体制进行转轨过渡，原有的计划经济体制使得国有企业的市场竞争力不足、经济效益不高，大部分处于亏损状态。经济体制改革的动力要求打破传统的由企业承担职工所有福利的就业保障体制，实行社会统筹改革，以消减政府和企业的财政负担，让企业参与公平竞争的市场化改革。在国家经济发展水平低下、政府和企业财政负担沉重的背景下，长期庞大的养老福利开支会使企业的发展不堪重负，甚至陷入破产的境地，阻碍经济社会协调发展。因此，政府出于均衡企业间养老经费负担差异大的压力，开始建立养老保障社会化统筹机制。

进入21世纪，国家经济发展水平持续提高，政府财政实力不断增强，用于城镇养老保障发展的财政支出持续增长。这一时期，城镇养老保障制度经历了从低层次、低水平到制度体系完善再到全面发展的一个动态演变过程。例如，根据国家统计局数据显示，2019年末全国参加城镇职工基本养老保险人数达43482万人，比上年末增加1581万人；参加城乡居民基本养老保险人数达53266万人，增加874万人[22]。国家经济实力增强，政府对养老保障的公共投入持续增长，迅速扩大了养老保障制度覆盖面，城镇居民普遍受惠。

国家经济实力不断增强是政府责任转变的经济保障，为政府建立适度普惠型社会福利制度提供了物质条件。当前国家经济由高速度增长向高质量发展转变，政府在财政投入和制度整合方面的责任得到强化，城镇养老保障同步由扩大覆盖面向提高发展质量转向，最终目标指向是全面建成更加公平更可持续的社会保障体系。

（三）养老服务供需失衡压力推动养老保障制度发展

改革开放初期，政府推动企业单位就业保障制度的社会化改革，主要是服务于经济体制转轨需要，减轻国有企业财政负担，提高企业效率和竞争力，让企业参与公平的市场化竞争。从社会实践来看，当时政府对养老保障制度的地位和作用认识不够全面、深入。在向市场经济转型过程中，政府强调效率优先的改革逻辑，政府福利责任的收缩导致社会福利供给失衡。根据福利多元主义理论，在其他福利主体可以有效承接国家让渡的福利责任前提下，政府福利责任的收缩并不必然导致福利供给的失衡，也不会导致社会总福利减少。但是由于家庭养老功能的弱化和社区养老支持系统等非正式网络体系的不完善，养老服务供给出现短缺[23]。政府责任的收缩，导致老年群体后期只能通过市场和社会途径购买养老服务。

随着国家老龄化进程加快，城镇老龄人口规模不断扩大，“未备先老”成为城镇养老供需服务中的突出矛盾，“老年福利”成为政府重点关注的民生议题。提供养老福利、增进民生福祉是现代政府公共服务的重要内容。这时，需要政府以更为积极的行为来解决城镇养老保障难题。

经济社会发展带来的生育率下降与人民生活水平提高及医疗技术保障水平提升带来的人均预期寿命延长，加之国家长期实行独生子女政策，共同导致国家少子高龄化现象加剧。相关统计数据显示，2015年中国60%以上家庭为核心家庭，独生子女家庭达到1.5亿个，每年递增100多万80岁及以上高龄老人[24]。传统的家庭养老模式正加速弱化，老龄人口规模正迅速扩大，两种反向因素叠加使城乡居民的养老服务需求急剧上升，亟待政府强化责任，发挥主导性作用来填补需求缺口。

在全国老龄人口规模扩大、养老服务供需矛盾加大的情形下，政府强化主导责任，坚持养老保险的社会统筹和责任共担改革方向。政府根据人口老龄化发展趋势和经济社会发展阶段特征，渐进式深化养老保险制度改革。一是立足人民养老服务需求，构建敬老孝老养老的政策体系，调整产业政策，加大政策支持力度，整合各类要素资源，引导市场力量、社会机构参与养服务供给。二是深化“放管服”改革，提高政府效能，持续加大财政投入，统筹推进养老服务社会化改革，推进“互联网＋”等新型科技养老平台建设，推进养老产业市场健康发展[25]。2017年后，国家全面开放养老服务领域，支持多元力量参与共建养老服务市场。

社会加速转型、老龄人口逐年增加、人口流动性增强、家庭核心化、养老服务资源短缺等诸多因素相互交融，导致社会福利需求快速扩大，给社会养老供给体系带来较大的压力。在这种社会背景下，提供什么样的福利，如何提供福利，如何健全养老保障制度体系，迫切需要政府承担相应的福利责任。

三、新时代城镇养老保障与政府责任的发展进路

社会保障制度作为国家治理现代化的基础性制度安排，在抵御社会风险、保障社会秩序、促进社会和谐方面发挥着重要作用。在中国特色社会主义进入新时代和当前社会主要矛盾已经发生转化的背景下，政府直面老年群体养老服务的多样化、个性化、多层次需求，以老年群体对晚年美好生活需要为导向，推动城镇养老服务业供给侧结构性改革。在新时代，政府要在发展中聚焦养老福利领域中不平衡不充分的新矛盾[26]，将现实问题与改革目标相统一，持续推进养老保障的改革与发展，增进老年群体的福祉，着力建成更加公平更可持续的养老保障体系，努力开创养老服务发展的新格局。

（一）做好养老保障体系建设的顶层设计

制定与国家经济发展和政治改革相适应的社会政策是政府的责任体现和功能表达。在人口老龄化加快、人口加速流动、社会结构转型等背景下，养老保障领域各类制度关系尚不清晰，对养老保障制度发展提出了新的挑战。老有所养是新时代保障和改善民生的重要议题，为解决老年群体日益增长的美好晚年生活需要与国家老龄事业之间不平衡不充分发展之间的矛盾，政府需要对人口老龄化进行顶层设计，以因地制宜、分类指导为原则，推进养老服务领域结构性改革[27]。

当前养老保障制度存在权利与责任碎片化、权利与义务不统一的问题，具体表现为：一是纵向上，中央政府与地方政府权责不清，财权与事权不匹配；二是横向上，政府部门间缺乏组织协调机制及政府与其他福利主体间权责模糊。为此，需要树立超前性和整体性理念，解决地区间及城乡间的平衡性问题[28]。对此，政府应做好相应的顶层设计。在宏观层面，需要建立高层次的协调机构负责统筹设计，将养老保障体系建设纳入国家治理体系现代化和中央全面深化改革的规划中，实现养老保障体系科学定位。在中观层面，需要解决不同养老保障类别的功能定位、制度安排关系问题，构建全生命周期的老龄化政策体系等。在微观层面，需要加强全民老龄化国情教育，优化养老服务体系，重构家国共治的养老机制，保证制度的公平性[29]。

（二）实现基本养老金全国统筹，建立合理调剂机制

目前我国法定养老保险仍旧是地区分割统筹，尽管养老保险在制度上已经实现了全覆盖，保障水平稳步提高，但是养老保险基金地区负担不平衡、抚养比地区差距较大的问题依然存在。这迫切需要政府在养老保障实践改革中，尽快实现养老保险全国统筹，进一步提高统筹层次，建立合理调剂机制，促使公共资源有效配置。

第一，明确基本养老金全国统筹的时间表和路线图。2010年10月，《中华人民共和国社会保险法》将基本养老保险全国统筹作为基本目标。当前养老保险统筹主要集中在省级层面，离全国统筹还有较大差距。养老金全国统筹本质是由中央对各地集中到国家层面的养老资金进行统一调度使用，即统收统支的“大一统”制度。这需要政府从全局性和整体性规划，增强制度公平性和互助共济性；在国家层面实行基金的筹措、给付、监督行为，逐步形成中央与地方分级负责、责任明晰的管理体制[30]。为合理均衡省际养老保险基金负担，实现制度的可持续发展，2018年6月中央政府决定建立中央调剂基金制度，为实现养老金全国统筹迈出了重要一步。

第二，坚持精算平衡原则，完善养老金调剂机制。养老保险作为一项民生制度安排，必须实行精算平衡机制。根据人口变化、经济发展、财政状况、社会文化等因素，坚持精算平衡原则，全面提高决策的科学化水平。调整中央与地方之间的筹资责任分担比例、养老金替代率及缴费年限，以确保养老保障手段与目标的一致性[31]。国家成立养老保险中央调剂基金，对不同省份间养老保险基金进行统一调剂，以协调省际养老基金收支缺口难题。中央调剂基金制度发挥了较强的再分配作用，提高了整体抗风险能力，体现了社会保险共建共享的理念、互助共济的特征。未来各经办机构需要在规范养老金待遇计发办法的基础上，完善养老金调剂机制，增强基金调剂余缺能力，建立健全激励约束机制，平衡财务收支的可持续性，确保养老基金的保值增值及养老金的准时、足额发放[32]。

（三）拓宽社保基金筹资渠道，优化财政支出结构

养老保险全国统筹，需要充足的基金储备和强大的支付能力做保障。政府作为养老保险资金来源的主要渠道，在面临巨大的养老保险基金需求压力下，必须提升政府筹资能力，加强养老基金的科学管理，增强投资的专业化、多元化、法制化，实现保值增值。同时，完善养老保障基金的筹资机制，拓宽筹资渠道。例如，扩大财政支出比重、完善国有股减持、划转国有资本、逐步提高国有资本收益上缴比例、扩大彩票发行渠道，多渠道多方面筹措资金，充实养老保障基金。公共财政作为政府管理和服务社会的物质基础，在社会保障建设中承担着重要职责。政府需要发挥公共财政的作用，建立相对均等化的养老保障财政投入机制；优化财政支出结构，加大对养老保障的资金投入力度，提高养老保障水平[33]。通过财政支出方向和结构的调整，缩小地区间、群体间的收入分配差距，以实现和谐发展和社会公平。

（四）实施渐进式延迟退休年龄方案

延长法定退休年龄是国际通行做法，也是我国养老保障制度的改革方向之一。在缓解老龄人口大规模增长压力、弥补养老金并轨后资金缺口、减轻政府养老金财政支出负担等方面，延迟退休年龄方案可以发挥积极的作用。党的十八届三中全会和党的十八届五中全会都明确提出，我国要实施渐进式延迟退休年龄方案[34]。这是借鉴国际经验，立足国情，结合国家经济社会发展趋势，推进社会保障体系更加公平更可持续的重大举措。退休年龄规定是养老保险制度的重要参考指标，也是退休制度的具体内容。延迟退休年龄是社会保障制度改革的必然要求，这不仅是人口预期寿命延长和人口高龄化的现实要求，而且是缓解养老基金收支平衡的压力、维持制度可持续性的客观要求。然而，延迟退休年龄是一项事关多方利益的创新性、艰难性工作，需要综合考虑我国人口结构、就业结构、劳动者主观意愿、养老保障基金可持续性的要求，出台渐进式弹性化延迟退休年龄政策。延迟退休年龄的改革涉及面广，需要兼顾国家经济社会发展的大局和不同群体的利益，应采取小步慢走、渐进到位的策略，而不是一步到位[35]。