身份政治与公共政策回应*——基于巴西肯定性行动政策起源的分析

□ 王丽萍 钟 点

内容提要 作为国家治理中应对社会差距和不平等的常见政策回应，肯定性行动政策在实践层面和学术研究中都备受关注，也提出诸多需要解释或回答的问题。 本文在政策起源路径上对巴西肯定性行动政策的分析表明，巴西“种族民主”向身份政治的转变带来了种族政策的重要转型，使肯定性行动政策成为其种族政策的优先选项。 在身份政治的话语体系和思考框架中，肯定性行动政策获得了新的动力和正当性。 这不仅强化了优惠政策的政治逻辑，也部分解释了为什么肯定性行动政策在支持证据不足且质疑或反对持续存在甚至增加的情况下，仍能不断扩大或被创制。

公共政策是现代社会有意识、有目的地解决问题的最为有效的工具，①制定相应的公共政策则是国家治理中应对各种现实问题的重要方式。 伴随身份政治（identity politics）日益成为世界范围内一个引人注目的时代征候，基于特定身份的政策设计也意味着国家治理中极为常见的政策回应。其中，“肯定性行动”（affirmative action）及类似政策最为普遍。在“肯定性行动”这一流行术语下，不同国家的具体政策名称或实践常常各不相同，却面临共同的困境，从而提出了诸多需要在学术研究和政策实践层面予以关注的问题。

一、研究问题与分析案例

世界上许多国家或地区（特别是具有多元社会特征的国家或地区）都通过实施特定政策以缩小因历史、既往政策或其他原因所造成的社会差距。此类政策在不同国家有着不同的产生背景，也常常伴随着不同的社会认可与接受程度，因而有着不同的名称。 肯定性行动是一个有着明显的美国内涵的技术术语，由美国总统肯尼迪（John F.Kennedy）创造并最早出现于1961年由其签署的10925 号行政命令，也由此成为一个引人注目的政策实践领域和学术研究领域。

促进不同人群间权利及机会的平等，创造“公平的竞争环境”，是与肯定性行动政策目标相关的常见表述。然而，事实上，作为应对群体差异性（特别是群体差距）的一种公共政策类型，肯定性行动一般以某些特定群体作为政策设计的目标群体，而将其他人群排斥在外，从而产生了确定的政策受益群体和利益受损群体（或相对受损群体），因而常被视为“伪善、不公平和低效”的政策而受到批评，甚至被认为“不过是相互竞争的不同种族和民族之间的粗糙的分肥制度”。②与此相关，肯定性行动研究大多为规范性研究，即使是政策实施的实际影响（政策结果）也往往是在规范意义上加以评价的。③相关争论则常常在政策的支持者与反对者之间展开，大多都在诸如“是或否”、“好或坏”等规范意义上表达其观点和立场，使有关讨论似乎成为一种永远都不会结束的道德辩论。 规范层面的讨论显然没有带来有关肯定性行动政策是否具有正当性等问题的明确结论，为数不多的经验研究得出的结论也是混合的。④

肯定性行动政策在实践层面也面临困境。 在多元主义时代，许多国家曾经广受欢迎的肯定性行动现在却常常受到质疑甚至被抵制。 有些矛盾的是，此类政策仍然持续存在并表现出某种永久化趋势，更有一些国家开始实施这种政策以应对国内不同群体间的差异乃至社会不公等问题。 不仅如此，随着多元主义时代的来临，肯定性行动（政策）似已成为国家治理的一个悖论——一个社会中需要平衡的差异和不均衡将不断出现，很大程度上意味着对类似政策的需求也将不断增多，而此类政策却越来越难以为人们（非政策受益群体以及部分受益者）所接受，甚至遭遇不断增加的质疑乃至抵制。 这也是肯定性行动政策的悖论。

肯定性行动政策的实践困境提出了两个非常直接的问题： 一是为什么问题重重的肯定性行动（政策）会持续存在？二是这种政策何以不断出现？

20 世纪80年代，美国政治学家迈伦·韦纳（Myron Weiner）通过对印度、马来西亚、斯里兰卡以及美国等国相关政策所进行的比较研究，发现这些国家在选择肯定性行动政策等优惠政策过程中表现出明显的趋同倾向——一种由优惠政策的政治逻辑（political logic of preferential policies）所决定的趋同。⑤这一现象所蕴含的政治逻辑意味着“一项政策创造了一个政治空间”，即创造能够塑造后续政策辩论的术语和标准，从而创造了政策辩论的条件，并在很大程度上影响甚至塑造了政治回应和新政策选择的政治环境。 优惠政策的政治逻辑部分地回答了前述第一个问题，即问题重重的肯定性行动政策为什么一再延长（如印度原本设计为暂时性的肯定性行动政策一再延长，似乎变成了永久性政策），但这一逻辑依然无法解释为什么这类政策在从未实施过的国家或地区仍不断出现。

在多元社会中，肯定性行动政策是极为常见的政策。巴西有着鲜明的多元社会特征，且存在较为严重的种族歧视、贫富差距及社会不公等问题，但开始实行肯定性行动政策的时间相对于其他多元社会国家却晚得多。 20 世纪70年代末以来，身份政治日益成为重要的文化现象和政治现象，其影响延续至今。 巴西以种族为基础的社会运动的大规模兴起，在很大程度上即可在身份政治的框架中得到解释。 在20 世纪80年代中期开始的再民主化过程中，巴西种族社会运动的诉求逐渐得到正式制度层面的回应，巴西联邦政府更是在2001年出人意料地宣布了肯定性行动配额计划。

多元性是巴西社会的突出特征，而巴西实施肯定性行动政策的时间却比较晚； 特别是，尽管20 世纪90年代以来新自由主义理念以及个人主义价值观日渐盛行，以群体为基础并具有明显排他性的肯定性行动政策仍在巴西出现了。 对巴西肯定性行动政策起源的分析可为前述第二个问题提供部分答案。

本文将在政策起源（policy origin）的路径上对巴西肯定性行动政策产生的宏观背景进行分析，通过寻求对巴西“迟到的”肯定性行动政策的解释来拓展和深化有关肯定性行动政策的一般理解，进而丰富有关肯定性行动政策和更具普遍意义的公共政策理论。

理解特定政策起源，分析关键事件、关键时间节点、关键行动者及其选择等非常重要。有关肯定性行动政策的经验研究大多集中于对美国、印度的研究，对巴西关注较少，经验知识的积累仍很不足。 本文对巴西肯定性行动政策产生背景的分析性叙述（analytic narrative），特别是甚少为人关注的葡语文献资料的发掘，使得这项基于巴西案例的经验研究还具有增进知识积累的意义。

二、从“种族民主”到身份政治

种族多样性是巴西多元社会的突出特征，而种族问题则是其核心。 1888年奴隶制在巴西被废除，但这个国家的种族问题却并未随之消失，而是由主要体现为单纯生物学意义上的与血统和肤色直接挂钩的种族歧视、肤色歧视，转变为一个超越了生物学范畴而与社会阶级、文化认同及主体意识有关的复杂问题。尽管如此，作为世界上有着非洲大陆以外最多非裔人口的国家，巴西从未实行过曾经存在于美国和南非的种族隔离政策。 这一现象常常令种族政治问题研究者感到费解。

长期以来，巴西一直被视为“种族大熔炉”，巴西人也为其 “种族民主”（racial democracy） 而自豪。在“种族民主”的文化中，种族类型往往是不固定的和模糊的，种族融合得到赞美。巴西的统治精英成功地将“种族民主”合理化，以此掩盖巴西社会事实上的种族隔离，并将种族问题替换为某种阶级冲突，而阶级冲突则可通过社会建设和实现普遍的种族中性的工资分配政策得以缓解。⑥在巴西长达500年的殖民历史中，种族问题从未得到正视，也从未得到严肃的讨论，而是被默认为巴西人日常生活的组成部分。

“种族民主”是形成于殖民时期的葡萄牙统治当局用以粉饰太平的一套话语，其后则成为巴西现代国家构建过程中统治阶层为弱化社会矛盾而进行的意识形态宣传策略的一部分。⑦于是，这套标榜巴西不同种族、不同肤色的人能够和谐共存、相互友爱的“种族民主”观念在巴西广泛传播，甚至成为很长时期以来巴西最重要的一个国际形象标签。

“种族民主”观念的流行并未改变巴西社会因肤色而分层的现实。 不仅如此，在军事独裁时期，与黑人、印第安群体有关的政治、文化运动受到严酷镇压，种族政治问题在公共讨论中完全消失，或者被表述为一个单纯的收入分配的问题——人们敌视对“种族民主”命题的质疑和挑战，更不愿意承认巴西存在种族主义。尽管从20 世纪六七十年代开始，社会科学家就提出了越来越多的有关白人特权的证据，但巴西人对于种族民主的理念依然深信不疑。⑧这种理念也长期塑造和影响着巴西的种族政策。

1995年被视为巴西种族政策演变的分水岭。当年6月，联合国人权委员会特派员莫里斯·格莱格勒·阿汉汉佐博士（Dr.Maurice Gléglé Ahanhanzo）及其团队前往巴西，就巴西全国统一工会向国际劳工组织和联合国人权委员会提起的有关巴西政府实施种族歧视的申诉进行调查。 阿汉汉佐的调查报告明确指出，巴西存在严重的种族不平等和种族歧视问题，1988年宪法条文将种族歧视定为犯罪的举措只具有表面意义，并没有促进问题的实质性解决。⑨

这份报告使巴西的种族问题第一次暴露于国际社会的视野中，也使巴西国内舆论哗然，随即掀起了抗议浪潮。在汹涌的民意下，时任总统费尔南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Cardoso）不得不紧急通过一项总统法令，宣布成立“黑人地位提升政策部际工作组”，并确定了四个关键的政策领域：教育、劳动力市场、健康与反暴力。⑩该法令还要求巴西所有公共统计数据必须包括有关种族、肤色的记录。 1995年后，巴西地理统计局和巴西应用经济研究所等统计机构就巴西的种族问题进行了更为深入和全面的调查。 其后几年的相关调查通过惊人的数据彻底扯下了“种族民主”的遮羞布，使种族不平等问题不仅成为巴西社会矛盾最尖锐的表征，也成为巴西公共讨论的焦点议题和重要政策议题。

在这个长期盛行“种族民主”观念因而似乎不太可能产生肯定性行动政策的国家，巴西于21 世纪初启动肯定性行动计划以应对久已存在但长期受到忽视和压制的种族问题，不仅意味着巴西种族政策的重要变化和转型，也提示研究者关注肯定性行动在国家构建、国家治理方面的可能潜力等问题，亦即肯定性行动政策起源的问题。

“种族民主”神话的破灭意味着长期以来阻碍人们认识巴西种族问题的观念障碍的消除，巴西政治呈现出日益明显的身份政治特征，并在很大程度上意味着全新的种族政策制定环境的形成以及新的政治议程的出现。 20 世纪80年代以来，巴西的经济改革及政治民主化使巴西进入了一个经济、政治与社会发展的快速通道。 这种变化使巴西处在外部因素的直接影响之下，其种族关系及相关政策也不得不接受国际规则与标准的评价和检验。对于社会民众特别是非裔巴西人而言，这种变化开启了重要的政治机会窗口； 对于政策精英而言，则意味着与此前完全不同的机会、激励和约束。

三、种族政治动员与社会运动

作为多种族国家，巴西有着不同于其他多种族国家如美国、南非的社会身份制度。 “一滴血规则”是美国国内种族分类的主要依据。按照这一规则，黑人和白人的婚生子女被划为“黑人”而不是“混血儿”，由此美国社会创造了一个两极种族制度。 不同于美国，在巴西（以及南非），将混血儿作为中间种族类型即对中间种族的认可由来已久，从而在很大程度上支持了一个多层级的种族秩序。在这样的种族结构秩序中，种族间不平等很容易被阶层差异和不平等所掩盖或替代。 不同于美国和南非，巴西不存在制度化的种族隔离政策。这一现实使巴西人对种族不平等极不敏感，也没有形成明确的种族意识，人们也从不质疑巴西社会长期存在的种族不平等。这种状况一方面使“种族民主”观念获得了重要的社会基础，另一方面，“种族民主” 观念又引导和强化了巴西人对其社会秩序的认知和自我身份界定。

种族认同的疲弱意味着在巴西很难形成以种族为基础的集体行动，从而使这类行动在巴西历史上非常少见。作为巴西民主回归的先声，公民社会在20 世纪70年代开始组织起来，巴西黑人政治动员作为其组成部分也进入了新的阶段。

20 世纪70年代后期到80年代，尤其是1985年巴西民主转型后，更多非裔巴西人组织成立，其中许多组织的目标就明确表述为提升种族意识并以此作为政治动员的基础。但是，由于薄弱的种族意识、宗教信仰的分化以及民众对于倡导种族意识的“黑人性”言论的疏离，使得这一时期的社会运动规模远未达到60年代美国民权运动或南非解放组织的水平。⑪尽管如此，这一时期的社会运动对巴西政府及精英阶层形成了重要的道义与政治压力，使其开始关注和正视国内种族问题。

1995年，在阿汉汉佐报告面世后不久，巴西利亚举行了以巴西黑人领袖祖比的名字命名的“祖比进军”（Zumbi March）大游行。 这次有3 万人参加的大规模游行明确提出了将针对巴西黑人的“补偿性措施”纳入公共政策的诉求。 “祖比进军”大游行组织良好、参加者众多，通过占领街头等形式进行的非暴力抗争在巴西社会产生了广泛的影响，也深刻地重塑了巴西现实政治的面貌。

20 世纪90年代后期以来，通过与其他社会运动特别是社会主义运动广泛结盟，巴西黑人运动的影响进一步扩大。其中最重要的变化是，传统上一直认为谈论种族议题不利于工人阶级团结的左翼政治家开始打破禁忌，将种族平等纳入进步主义改革纲领之中。 1991年，里约热内卢州在巴西著名左翼政治家里昂内尔·布里佐拉（Leonel Brizola）担任州长期间组建了“巴西非裔政策特设秘书处”，这也是巴西第一个为制定促进非裔巴西人利益的公共政策而设立的州级政府机构。同时，工会组织充分利用其组织资源及其下属的委员会及研究机构，完成了多项有关巴西种族问题的严肃研究，使“巴西少数族裔群体较低的社会经济地位并不能完全归因于教育、贫困或奴隶制等历史因素”⑫的认识很大程度上成为巴西社会的共识，从而为巴西在公共政策层面寻求解决社会问题特别是促进肯定性行动政策的发展提供了重要的社会支持基础。

重视立法在促进种族平等方面的作用，是巴西黑人社会运动的一个重要特征，也在很大程度上营造了有利于肯定性行动政策的社会环境。 其中，很多黑人法学家的专业援助对于肯定性行动政策的顺利出台发挥了至关重要的作用。 一个有重要影响的事件是，后来在2003—2014年间担任巴西最高法院大法官的若阿金·巴尔博萨·戈麦斯（Joaquim Barbosa Gomes），在2001年11月高级劳动仲裁法庭举行的一次研讨会上对肯定性行动的合宪性作了全面的辩护。⑬类似的努力有力地回应了反对者针对肯定性行动法案所提出的合宪性异议，为巴西各级政府实施肯定性行动相关政策铺平了道路。

在巴西历史上，“没有种族问题” 很长时间以来一直是巴西人的骄傲，20 世纪90年代巴西黑人运动则在很大程度上使有关种族、平等和民主的理念获得了较为广泛的社会支持，也使巴西长时间处于身份政治的社会氛围中；与此同时，由种族平等与和解所塑造的国际环境也影响着知识分子及不同层级和领域精英的政策感知，进而将巴西带入了种族政策转型的关键地带。

四、新的决策环境——肯定性行动政策的机会窗口

巴西“种族民主”神话的破灭，很大程度上是国际人权环境变化的一个结果。 20 世纪80年代中后期以来国际环境的急速变化尤其是拉美国家伴随经济调整而发生的急剧的社会与政治变化，也在很大程度上塑造了人们（特别是精英）的政策感知，不仅使国家种族政策的转型面临一个全新的环境，更使身份政治凭借支持性的全球人权环境对公共政策制定产生了前所未有的影响。

20 世纪六七十年代，美国的民权运动浪潮席卷整个南美和中美洲之时，巴西也在某种程度上受到影响。其中，“肯定性行动”概念也出现在了那时巴西的公共政策辩论中。法学家们认为，肯定性行动是一种通过“引入差别性的、临时性的措施，来修正、缓解和改善由于过去不公正或歧视性的做法而导致的对特定群体存在的不公现象的政策手段”。⑭巴西政府也在种族和社会分配等问题上表现出某种程度的软化或温和化的趋势。⑮伴随种族间平等与和解成为国际社会运动的主题，巴西的黑人团体获得了强大的精神鼓舞，其国际可见度也与日俱增。其中，巴西民权运动者通过积极参加各种国际论坛，与国际组织保持密切联系和协调，并有意识地扩大其国际影响力，并获得了国际社会的支持。

在1980年于巴拿马举行的第二届美洲黑人文化大会上，阿布迪亚斯·纳西门托（Abdias do Nasci mento）代表巴西第一次提出了黑人解放理论；另一方面，国际社会对种族主义的抨击，也不断更新着巴西民众对本国种族问题的认识和理解。 1993年6月，世界人权大会在奥地利维也纳举行，巴西参会并签署《世界人权宣言及行动纲领》。 1995年联合国人权委员会特派员阿汉汉佐的报告不仅给巴西社会带来了强烈震撼，也成为有利于巴西肯定性行动出台的重要的前期调研评估参考文件。⑯1996年5月，巴西联邦政府出台 “国家人权计划”，成为世界上较早实施人权相关政策的国家。这种跨国观念与制度力量对巴西种族政策产生了持续的影响。 其中，2000年巴西政府申请举办第三届联合国“反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关不宽容现象世界大会”的美洲预备会议，以及参加2001年在南非德班举行的联合国第三届世界反种族主义大会，更在很大程度上成为巴西肯定性行动政策产生的直接动力。

全球人权与种族社会运动以及相关国际机制塑造着精英的政策感知，并使通过公共政策来应对逐渐为人所知的巴西种族问题成为一个重要的议题。 作为政策辩论前景的连贯而复杂的认知结构，政策感知先于精英框架及“社会知识”，很大程度上意味着对于相关政策的某种“前理论”理解（pretheoretical understanding）。 在政策制定中，政策感知是潜在的且往往是不言而喻和理所当然的“背景”，而不同的感知也意味着不同的政治后果。⑰20 世纪90年代后期，一个影响广泛的种族“议题网络”在巴西出现了。

这一“议题网络”由关注黑人权益、拥有渊博知识并对种族政策有着共同兴趣的政策观察人士组成，其中既有从事学术研究并提供专家建议及证词的学者，游说立法者的利益集团，也包括专业协会、草根运动、媒体及国家官员等。 他们传播信息，组织和参与有关立法的研讨会，起草法案和提出政策建议。⑱不仅如此，他们还致力于启动关于种族问题的公共讨论，以此改变漠视种族不平等的文化。 这些努力使得种族问题在巴西成为一个人们无法逃避和必须予以正视的问题，因而也意味着社会动员及政策过程的重要变化，不仅使巴西黑人运动和左翼知识分子进入了社会主流，也极大地改变了政治家的政策感知。这一“议题网络”（特别是知识分子和不同层级的政治家）也基本上构成了巴西肯定性行动政策形成过程中的关键行动者。

在某种意义上，肯定性行动政策的反对者因其活跃度也可被视为肯定性行动相关“议题网络”的一部分。不仅如此，肯定性行动在巴西遭遇的非议和抵制尤其强烈。 其中的原因在于，一方面，由于巴西存在极其严重的种族不平等和贫富分化，而肯定性行动被认为在一定程度上唤醒乃至强化了种族主义、性别主义话语，激化了不同社会群体间的敌对情绪；另一方面，在巴西历史上，大学校园一直是社会精英阶层的专属领地，其本身所携带的殖民时期严格的社会等级制烙印很难与肯定性行动政策讨论中的大学配额制相容，从而使得配额制在巴西不仅是一项充满争议的教育政策选项，还成为巴西社会通过推行肯定性行动政策与历史上长期存在的种族不平等、社会不公问题进行激烈斗争的战场。

在反对者看来，黑人的社会排斥问题是社会问题而非种族问题，配额制可导致反向歧视，因而配额制不适于解决巴西的种族问题。因此，种族主义行为虽然应该受到惩罚，但社会排斥问题则需要针对穷人的社会政策，源于美国种族关系的配额制可能会给巴西带来种族分裂的虚假现实并产生更大的不公正。⑲在巴西，配额制促使人们关注并讨论种族问题，使种族问题无所遁形。由于巴西“种族民主”的历史，配额制的这种效应本身似乎也可在某种程度上为其正当性进行自我辩护。

伴随1995年卡多佐就任巴西总统，一个支持反种族主义议程的政府出现了，也带来了调整和改变巴西种族关系政策的重要契机。 卡多佐通过公开讲话和媒体访谈等途径使得种族政策特别是肯定性行动政策的理念在巴西社会广泛传播。 在巴西这样一个威权的、种族主义的和层级化的国家，任何存在争议的问题都需要得到总统的认可。⑳这种背景赋予总统独立制定政策的重要的自主性，也使肯定性行动在现实层面成为巴西社会较普遍接受的种族政策转型方向。

五、肯定性行动：从政策理念到政策的制度化

在巴西浓厚的身份政治氛围中，肯定性行动由理念转变为政策现实的过程也表现出某种社会运动的特征，其中大学、私人部门以及不同层级的政治家和官员则是其中的关键行动者。

（一）大学与私人部门的肯定性行动

当巴西社会还沉浸于“种族民主”幻象时，20世纪50年代后期到60年代，社会学圣保罗学派的一些研究即已揭示了巴西社会严重的阶层分化问题。

20 世纪70年代，一批研究者对当时才第一次获得的全国范围的调查和人口普查数据进行了分析。 这些数据涉及收入、职业、入学率、教育水平、预期寿命、健康状况等方面的信息，相关分析进一步突显了巴西社会的种族分化与阶层分化。

20 世纪90年代，巴西知识界对种族问题的关注已远远超出了传统的生物学或社会学范畴，有关种族主义的书籍及报告大量出版，“反种族主义”概念的内涵也从“提高弱势群体的物质条件”逐渐转向“消除由过去的歧视所带来的在心理、文化及行为层面的（并在结构性的差别待遇中体现出来的）持久影响，从而最终从集体想象中消除种族至上与种族和/或性别从属的观念”。

在巴西知识界的不断努力下，巴西社会对肯定性行动的关注程度大大增强。很大程度上，肯定性行动政策已成为巴西重要的公共政策选项。1993年，巴西宪法进行第一次修订，巴西著名社会学家、时任联邦众议员的白人知识分子弗洛雷斯坦·费尔南德斯（Florestan Fernandes）提出了一项旨在促进种族平等的修正案，在宪法中加入了阐述肯定性行动原则的一整章内容。虽然这项修正案最终未获批准，但它标志着种族问题的解决已成为巴西当代知识分子的核心关切和重要责任。费尔南德斯本人也成为了巴西当代左派白人知识分子支持巴西实施肯定性行动的标志性人物。

有关平等、反种族主义（即非歧视）等观念的跨国界传播对巴西肯定性行动政策的出台具有非常明显的影响，也使巴西大学中率先实施的肯定性行动项目一般是自愿的而非由国家强制的。在国家正式出台肯定性行动政策之前，巴西高等教育领域的肯定性行动政策有很大一部分是由大学董事会、教师代表组成的委员会乃至校长本人独立做出的决策。

肯定性行动政策实践最早开始于大学的事实，反映了巴西知识分子自觉推动种族间教育机会平等的强烈意愿，也表明“种族间的实质性平等”作为一种价值在巴西高等教育界核心决策层得到了普遍拥护和推崇。 尽管20 世纪90年代大学与知识分子在改进巴西种族关系上的努力并未带来国家相关政策的实际改变，但却使有关巴西种族问题的讨论进入了一个新的阶段，特别是在很大程度上塑造了社会普遍的政策态度和流行政策语言，为在公共政策层面回应种族问题创造了重要条件。

（二）执政精英与肯定性行动政策的制度化

1995年，伴随卡多佐就任巴西总统，巴西进入了种族政策转型的快速通道。 实际上，在20 世纪90年代中期之前，已经有政府官员提出过对黑人采取肯定性行动的想法。在萨尔内政府时期，文化部长塞尔索·富尔塔多（Celso Furtado）曾提出要在巴西中小学和大学为黑人学生保留最低入学名额的规定。在日渐浓厚的反种族主义观念氛围中，巴西国会于1997年通过第9.504/97 号法律，规定巴西高级选举法院必须在选举年的4月1日至7月30日期间每天在广播电台和电视台播放五分钟的公益广告，鼓励妇女、年轻人和黑人社群积极参与政治活动。 1999年，参议院通过第298/1999 号法案，规定为公立大学的少数族裔毕业生预留公共岗位就业名额。与此同时，参议院第650/1999 号提案，即建议在公共岗位、高等教育机构和高等教育学生资助基金会的选拔方面为黑人社群预留配额的提案，也与其他多项提案一起进入了审议阶段。

事实上，在第三届联合国“反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关不宽容现象世界大会”的美洲预备会议筹备期间，巴西政府内部有关肯定性行动政策的辩论也加速了。 由官员和公民团体代表组成的委员会提交的正式报告建议政府采取配额制或其他的“肯定性机制”（affirmative mechanisms），以扩大黑人学生在公立大学的入学规模。报告同时认为，肯定性行动在巴西具有宪法基础，也有政策先例，如1943年的《巴西统一劳动法》即要求私人企业的雇员中应有2/3 为巴西人；1990年法律规定将公共服务岗位的20%保留给残障人士；1997年法律则要求政党在立法机关选举中设定女性候选人的最低比例；等等。在当时的社会环境与观念氛围中，这份报告的提交本身即被理解为巴西政府已经批准了针对黑人的配额制和肯定性行动。

巴西州一级的肯定性行动政策在某种程度上独立于联邦层面的政策，并早于国家层级开启了种族政策趋向肯定性行动政策的变化。继2001年12月在演讲中公开表达了对肯定性行动的支持后，卡多佐总统又于2002年颁布了“国家人权计划II”，规定巴西联邦政府各部委应着手制定本部门的提升公务员种族多样性的具体计划。 到2002年年底卡多佐结束总统任期时，巴西的肯定性行动计划主要有由总统创设的一个全国性肯定性行动项目，有三个政府部门为黑人、妇女和残障人士保留了雇佣配额，国家人权计划批准了种族配额，外交部也启动了增加黑人外交官的计划，还有三个州批准了在大学招生中为非裔巴西人保留40%的名额的法律，等等。

2003年就任巴西总统的卢拉(Luiz Inácio Lula da Silva) 上任后设立了巴西首个旨在推进巴西种族平等的内阁机构——促进种族平等政策联邦特别秘书处，以协调不同部门的肯定性行动努力。尽管这一新设机构在短期内不可能对种族不平等产生实际影响，但有助于强化和传播支持联邦政府肯定性行动话语，从而在巴西社会创造有利于肯定性行动的支持性社会氛围。 在这一机构的协调努力下，巴西政府推出了“全民上大学”项目，通过税收杠杆来刺激私立大学将未录取满的专业入学名额开放给低收入学生，也保证了大学录取种族配额制在巴西的迅速贯彻。此外，卢拉还通过人事任命，大大提升了黑人和女性等弱势群体在巴西政治权力机构中的代表性。由此，肯定性行动在巴西成为一个趋于制度化的公共政策类型。

结 语

巴西黑人是被带到美洲的奴隶的后代，他们一直处于经济社会阶梯的最下层，并困扰于累积性的经济社会不利处境。 “种族民主”神话的破灭以及随之而来的黑人社会运动塑造了巴西最近几十年来的政治议程，而肯定性行动政策则可以理解为几乎于同一时期兴起的巴西身份政治的重要表征或是其结果。

肯定性行动政策在巴西的产生，基本可以表述为这样一个过程，即首先由黑人运动或更为广泛的民权运动的领袖以宣言或倡议的形式提出的政策主张，逐渐获得了以知识分子为代表的国内社会力量以及国际社会相关行为者的支持，并在巴西社会矛盾激化或国际压力陡升的关键时间节点，在选举政治和政党竞争驱动的影响下，肯定性行动政策产生了。 巴西肯定性行动政策很大程度上产生于较为平和的社会运动，其产生模式基本可以概括为“被动反应模式”。肯定性行动政策在巴西产生的过程或模式，实际上已提示了身份政治对国家治理相关政策设计及选择的影响。

巴西实施肯定性行动政策的目标并非（事实上也不可能）直接抑制种族主义，而是试图打破经济社会背景与教育成就、生活及发展机会之间的高度关联。 巴西高等教育与就业领域的积极变化似乎可以为其肯定性行动政策辩护，也在一定程度上为身份政治的社会建设功能提供了佐证。但是，肯定性行动政策并未消弭巴西社会久已存在的黑人与白人之间的经济差距，巴西社会舆论中也始终存在认为肯定性行动意味着政策“种族化”（racialisation of policies）的不同声音。尤其值得关注的是，巴西的肯定性行动似乎很容易与民粹主义（左翼或右翼）结合，甚至可能沦为政客们的“说大话竞赛”，陷入严重的政策路径依赖。

事实上，就如“优惠政策的政治逻辑”所提示的，优惠政策之类的决策可创造能够塑造后续政策辩论的术语和标准，进而影响其后政策回应与新政策选择的政治空间。其中，决策者由此被锁定在肯定性行动的决策路径，而普通民众尤其是政策受益者也将在这一逻辑中对相关政策进行评价。在这种意义上，肯定性行动政策的积极影响在巴西（就如在其他很多国家一样）即使无法得到经验证据的支持，这种政策也可能长期存在下去。对巴西肯定性行动政策起源的分析表明，在身份政治的话语体系和思考框架中，肯定性行动政策似乎获得了新的动力以及某种新的正当性，不仅强化了优惠政策的政治逻辑，也使得此类公共政策在遭遇质疑乃至抵制的情况下仍然能够不断扩大或被创制。

注释：

①M.Hill，P.Hupe，Implementing Public Policy: Governance in Theory and in Practice，London： SAGE Publications，2002，p.59.

②王丽萍：《国家治理中的公共政策范式转型——从肯定性行动到多样性管理》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2017年第3 期。

③F.Crosby，Affirmative Action is Dead; Long Live Affirmative Action，New Haven： Yale University Press，2004；R.Premdas，“Social Justice and Affirmative Action，” Ethnic and Racial Studies，Vol.39，No.3，2016，p.449-462； M.Fugère，et al.，“Preference for the Diversity Policy Label Versus the Affirmative Action Policy Label，” Social Justice Research，Vol.29，No.2，2016，p.206-227； R.Weissberg，“The Futility of Ideological Affirmative Action，” Academic Questions，Vol.31，No.1，2018，p.84-91.

④T.Sowell，Affirmative Action around the World: An Empirical Study，New Haven： Yale University Press，2004；G.Brown，et al.，Affirmative Action in Plural Societies: International Experiences，New York： Palgrave Macmillan，2012.

⑤M.Weiner，“The Political Consequences of Preferential Policies： A Comparative Perspective，” Comparative Politics，Vol.16，No.1，1983，p.35-52.

⑦T.Azevedo，Cultura e Situação Racial no Brasil，Rio de Janeiro： Civilização Brasileira，1966.

⑧F.Twine，Racism in a Racial Democracy: The Maintenance of White Supremacy in Brazil，New Brunswick：Rutgers University Press，1998.

⑩K.Munanga，“Anti-Racismo no Brasil，”in Kabengele O.Munanga，org.，Estratégias e Políticas de Combate à Discriminação Racial，São Paulo： Edusp，1996，p.79-111.

⑫C.Hasenbalg，Discriminação e Desigualdades Raciais no Brasil，Rio de Janeiro： Graal，1979，p.233.

⑮E.Iizuka，“A Politica de Cotas nas Universidades Brasileiras，” Amazônia，Organizaçães e Sustentabilidade，Vol.5，No.2，2016，p.41-58.

⑰J.Skrentny，“Policy-Elite Perceptions and Social Movement Success： Understanding Variations in Group Inclusion in Affirmative Action，” American Journal of Sociology，Vol.111，No.6，2006，p.1762-1815.

⑱H.Heclo，“Issue Networks and the Executive Establishment，” in Anthony King，ed.，The New American Political System，Washington： The American Enterprise Institute，1978，p.87-124.

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