行政机关应在职业病诊断鉴定中发挥更积极的作用

文/管铁流 图/徐建军 李润泉

笔者认为，劳动者在寻求职业病诊断鉴定时，应当有行政判定与劳动仲裁两种不同程序的选择权，作为法定的职能部门，劳动保障行政部门负有对劳动关系的监管职责，从劳动保障行政职能的社会保障性价值出发，让劳动保障行政部门更积极地介入职业病诊断鉴定中的劳动关系确认纠纷，更快捷地启动和完成这种行政判定工作，无疑是更符合《职业病防治法》的立法宗旨以及行政机关自身职能要求的。

老Z 担任某塑胶公司保安员近10 年，近期出现肺部异常症状，经多家医院检查怀疑尘肺病，医生建议老Z 做职业病诊断。老Z 跟公司沟通后，公司起初倒也配合，出具了劳动关系的证明，但强调该公司并无致病粉尘。老Z 向诊断机构申请职业病诊断时，经其他病友指点，在职业史相关信息中填写了在任保安员期间接触粉尘。结果，公司向诊断机构提出异议。

诊断机构随即向老Z 发出通知，称公司对与老Z 的劳动关系、工种、岗位、在岗时间有异议，要求老Z先行仲裁解决此纠纷。

经了解，老Z 入职某塑胶公司前曾在老家的矿山断断续续从事过风钻工作，入职某塑胶公司时体检正常，现公司存在打粉、配色等可能致病的粉尘，老Z 每天工作12小时，每2 小时需对全公司巡逻一次。

从此案例我们看到，诊断机构能否因为用人单位的异议，而笼统地直接书面要求患者先行劳动仲裁以确认劳动关系，劳动仲裁之外，有没有更快捷也更合理的方式来确认劳动关系呢？尤其是，劳动保障行政部门在面对此类劳动关系确认纠纷时，能否发挥更积极的作用，值得思考。

劳动保障行政部门在职业病诊断鉴定中的职能

《职业病防治法》自始即将劳动保障行政部门与卫生行政部门并列为职业病防治的主要职能部门，其职能包括：一是参与职业病分类和目录的制定；二是负责社会保险的征缴、监管；三是监督劳动合同的签订、履行；四是负责工伤认定；五是负责工伤待遇的核发。这其中，有关劳动关系的判断即是其一。

劳动保障行政部门对劳动关系的行政判定，与仲裁、司法机关对劳动关系的（准）司法判定相比，一般更具时效性。

劳动者和用人单位之间的劳动关系，是一项重要的法律关系，劳动关系的存在与否，离不开法律判断。但劳资关系的存在与监管，又与一般的民商事关系存在重大区别，而在近现代以来，普遍归属于单独的社会法部门，承担劳动保障监管职能的行政机关，也因此具有了与市场监管、土地监察等其他职能部门不同的职责，表现为对劳资关系一定程度的介入，从而在根本上适当平衡资强劳弱的天然落差。而这种监管职能的强弱，会因应社会发展而有时代、地域乃至国家治理体制诸多的差异。但至少在我国当代，劳动保障行政部门保持着对劳资关系的较强力度地介入。

作为法定的职能部门，劳动保障行政部门本来就负有对劳动关系的监管职责，过程中也自然包括对劳动关系的判定。例如《工伤保险条例》第五条、第十八条有关工伤认定的规定中，社保部门即有权直接认定劳动关系的事实，对此，最高人民法院也在给地方法院的有关答复中明确：“劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”[2009 年7 月20 日，最高人民法院行政审判庭对湖北省高级人民法院作出（2009）行他字第12号批复：《最高人民法院行政审判庭〈关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权的请示〉的批复》]。

职业病诊断鉴定中注重劳动关系的时效性

劳动保障行政部门对劳动关系的行政判定并非最终判定，当事人对此有异议的可通过劳动仲裁、民事诉讼甚至行政诉讼解决。

但相对于职业病诊断鉴定而言，劳动关系的判定虽然重要，但远不应成为影响职业病诊断鉴定程序顺利推进的障碍。《职业病防治法》2011 年重大修正，第五十条即是对劳动关系确认程序的简化，要求确认劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间的劳动仲裁应当在30 日内裁决，并且在用人单位不服裁决的，只能在职业病诊断鉴定程序结束后再向法院起诉。

但即便如此，劳动仲裁也总是有审理期限要求的，如果过程中再出现法外因素的干扰，这个期限就更难固化，何况，一旦否认劳动关系，劳动者还得继续起诉到法院。所以，劳动仲裁绝非时效价值的最优选择。

当然，行政机关对劳动关系直接进行行政判定，也同样会存在证据搜集、法律适用等客观障碍，按照一般劳动监察的处理程序，60 天的处理时限相比30 天的仲裁审限似乎更为漫长。也正因此，一些劳动者也更倾向于选择劳动仲裁来解决劳动关系的争议。

但制度设计的行政程序更多是考虑行政机关处理事务的最长时限要求，考虑到职业病诊断鉴定中确认劳动关系的紧迫性，劳动保障行政部门具有充分的理由和能力来加快劳动关系的行政确认工作。

因此，至少在时效性价值的比较上，寻求职业病诊断鉴定的劳动者应当有对行政判定与劳动仲裁二种不同程序的选择权，而从劳动保障行政职能的社会保障性价值出发，让劳动保障行政部门更积极地介入职业病诊断鉴定中的劳动关系确认纠纷，更快捷地启动和完成这种行政判定工作，无疑是更符合《职业病防治法》的立法宗旨以及行政机关自身职能要求的。

职业病诊断机构指引劳动者寻求劳动仲裁的分析

职业病诊断机构给老Z 的书面通知明确提出：因用人单位对劳动关系等事实存在异议，要求依法申请劳动仲裁，并于10 天内提供劳动仲裁相关材料。

职业病诊断机构对于劳动关系的争议自然不具备法定的解决职能，其指引劳动者申请劳动仲裁，并不违法。

但笔者以为，职业病诊断机构在指引劳动仲裁途径时，明确要求在指定期限内提供劳动仲裁相关材料，已然变成了一种限定，即将劳动者寻求劳动关系确认的方式限定于劳动仲裁。如此操作，恐怕存在法律风险。

一方面，某塑胶公司最初已向诊断机构出具证明材料，确认其与老Z 存在劳动关系，后来又否认，那么，这种否认究竟是对劳动关系的否认，还是仅仅因为老Z 强调工作中接触了粉尘从而导致公司对老Z 是否接触职业危害因素不予确认呢？如果是否认劳动关系，则该公司明显前后反言，虽然诊断机构尚不具有排除反言直接确认劳动关系的职能，但至少可以有多种途径来解决这种显而易见的“异议”：比如通过向该公司进一步询问以明确真正的争议；明确指出其存在前后反言；告知劳动者可向劳动保障行政部门调查判定等等，而申请劳动仲裁，此时只是确认劳动关系的途径之一，而不是唯一。

另一方面，如果公司方真正有异议的并非劳动关系，而只是职业病危害因素的接触与否，那么，劳动仲裁显然并不能解决此类争议。然而，恰恰是这种有关职业危害因素接触的事实争议，过往频繁地被诊断机构指引向劳动仲裁，甚至一些劳动监察也错误地给出相同的指引。因为职业病危害因素的有无、数量、种类等属于技术性判断，完全属于另一行政机关即卫生行政部门的职能，劳动仲裁不能、劳动保障行政部门也同样不能进行判定。

而如果有异议的明明是职业接触问题，某塑胶公司却在确认之后随即否认劳动关系，此时，有关劳动关系的确认已经相对简单、明了，在同时存在劳动合同、社保参保记录、工作证、用人单位确认劳动关系的“证明”等足够证据材料的情况下，劳动保障行政部门对劳动关系的确认不仅更容易，也相对更快捷。

至于行政认定存在劳动关系之后，某塑胶公司要继续否认，此时已不会再构成职业病诊断程序的障碍，因为，公司如对行政认定不服，只能提起行政诉讼，而行政诉讼并不影响职业病诊断鉴定程序的继续。

行政机关应当在职业病诊断鉴定中发挥更积极的作用

劳动关系的确认障碍，经由《职业病防治法》2011 年的大修，毕竟还是减少了很多，即使是劳动仲裁，审限上也大为压缩。劳动保障行政部门介入劳动关系的确认，虽然相对仲裁要更便捷，但还是受制于现实的执法实际和劳动者法律意识的相对欠缺，并且尤其是在《职业病防治法》中还缺少明确的相应规定。

因此，通过寻求行政认定来解决劳动关系确认之争，看起来似乎不错，但所需配套的制度显然还远远不够。只不过从立法宗旨出发，为着更有效化解职业病诊断鉴定矛盾，笔者提出此思路，对一些事实及证据显而易见的劳动关系争议，通过行政认定及早化解，应当强过申请劳动仲裁。

事实上，行政机关在职业病诊断鉴定中需要发挥作用和能够发挥更积极作用的地方还有很多。

最典型的莫过于卫生行政部门对职业病危害因素的调查判定。也恰恰是在这个问题上，职业病诊断鉴定机构往往再一次忽略了行政机关的监管职能，而卫生行政部门似乎也“愿意”被诊断鉴定机构忽略。本来依法应该由卫生行政部门进行调查判定的争议，职业病诊断鉴定机构却无视劳动者的异议，直接判定并且往往是作出对患者不利的诊断鉴定结论。