高等教育如何通过项目库建设促进高质量发展

黄刚 程水源

摘 要：项目库是对项目进行程序化、规范化管理，促进高质量发展的重要载体。近年来，项目库被引入高等教育领域，通过项目化管理带动内涵建设。基于对项目管理的范式分析，从设计、管理、实施和评价四个层面，结合H大学项目库建设近三年的跟踪调查研究，可以得出高等教育通过项目库建设实现高质量发展的理论构架。以重大发展需求和项目绩效评价结果为导向，谋划重点项目、特色项目和未来项目，形成项目集群效应，是项目库建设促进高等教育核心竞争力提升的关键创新点。

关键词：高等教育;项目库建设;高质量发展;大学研究

一、引言

我国高等教育事业在近70年的发展进程中取得了举世瞩目的伟大成就，尤其是改革开放40多年来，高等教育对经济社会发展起到了至关重要的作用。高等教育高质量发展是以特色明、质量优、覆盖广、能力强为主要特征的内涵式发展模式，是高等教育内涵建设和核心竞争力的重要体现，其表现形式是通过内涵建设促进高质量发展，催生高等教育发展新动能。内涵建设的提升通过项目建设发展承载，项目建设需要相应的资金配套支持。财政拨款是高等教育发展最重要的资源之一，随着教育主管部门对办学绩效的考核且与财政拨款挂钩，经费使用的效益就变得尤为重要。从目前实际情况来看，经费投入和内涵建设发展主要存在两个问题，也可以称作两对矛盾。一方面，必要的内涵建设项目缺乏经费支持，这主要是因为资金投入少，据调查，很多高校人头费占学校年度财政预算的80%以上，办学经费基本只能保证学校的正常运转。另一方面，办学经费预算受不可预见性的影响，经费预算科学性有待提高，经费使用效益低，导致部分资金因没有使用出去而被收回。这样形成的“有资金无项目、有项目缺资金”的矛盾在很多高校尤其是地方高校普遍存在，为了采取有序、稳妥的方式理顺高等学校建设发展与资金使用之间的关系，有效化解这一矛盾，项目库建设的作用就显得尤为重要。

因此，建设项目库可以作为提高高等学校经费使用效益、在一定程度上缓解办学经费紧张的有效尝试。而现有关于高质量发展和项目库建设的研究，相对比较单一。比如，研究高等学校财政经费使用的文献大多专注于经费的获取渠道、经费的投入領域和经费的使用拓展，仅关注如何把蛋糕做大，却没有关注如何把蛋糕做得更好。再比如，目前高等学校对项目的研究和实施比较单一，都是从某一角度或者某一领域着手，缺乏综合研究和实证研究。基于此，本文通过文献梳理并对H大学项目库建设近三年发展的案例进行分析验证，从内涵建设（如何实现自我提升）、外延拓展（如何有效获取资源）和治理体系（如何实现卓越管理）三个方面进行全方位的分析，试图破解在现行国家财政对高等教育投入不变的前提下，如何实现高等教育高质量发展这一重要问题，希望能对我国高等教育尤其是经费预算紧平衡的高等学校提供理论和实践方面的借鉴。

二、文献回顾

胡振华和聂艳晖（2002）认为项目库是对项目内容相关工作进行管理，使项目的计划、决策、实施等有效推进并最终达到目标的数据管理系统。庄兆林（2020）认为建设重大项目是稳投资、稳增长的有效抓手，也是推动产业转型升级、实现高质量发展的关键一招。

（一）项目库建设的基本理论

与传统的手工劳作不同，项目管理是一套完备的科学体系，通过项目责任建立上下级互相监管制度，确保项目顺利推进。文献中针对项目库的内容主要有两种观点，Jordy Batselier 和 Mario Vanhoucke（2014）从建立一个基于所谓项目的数据库建设和评价框架角度，提出了项目库动态调度的概念，并且通过观察真实项目库的数据提出了有关数据库形成的论述，并在计划和执行之间出现了项目绩效与挣值管理（EVM）预测精度的差异。通过成本绩效指数和进度绩效指数促进高质量发展。Fontichiaro Kristi和Johnston Melissa P（2010）把人的主观能动和事物发展的客观规律相结合，认为项目库具有激发和完善实践发展“工具箱”的作用。项目管理研究包括理论和应用研究，分为项目管理的知识领域、应用领域和管理模式分析。施宙、鲁成伟（2008）认为，项目管理是项目的管理者利用有限的资源如时间、资金、人力、设备、材料等约束下，按项目内在规律和程序，采取各种知识、技能、方法与工具，对项目进行有效系统的管理，以实现项目过程的动态管理和项目结果的综合协调与优化。

（二）项目库建设的发展模式研究

以高质量发展为目标的项目库建设模式主要有技术模式、管理模式和集成模式三种。技术模式是从技术的角度对项目库建设进行模式构架。丁锐（2009）认为项目管理是对与项目相关的绩效（P）、时间进度（T）、费用成本（C）、范围（S）进行管理控制的过程，从而提高发展质量。管理模式是从项目管理的角度，通过启动、规划、实施、监控等综合应用的过程来进行，佟波（2008）认为项目管理过程中的范围管理、时间管理、费用管理、质量管理、人事管理、协调管理、风险管理、采购管理及综合管理等，与PMS（项目管理软件）的功能相互促进，从而进一步提升项目建设质量。集成模式是以满足用户的需求为根本出发点，更多地体现项目集成能力即能够提供组织合理、管理有效、技术保障的系统集成。贾晓霞、杨乃定、姜继娇（2004）认为基于项目的RIS（区域创新系统）集成管理是研究区域创新系统管理的新趋势，研究提出了基于项目的RIS集成管理要素，建立了一种新的RIS集成管理模式，进而提高发展效益。

（三）高等教育项目库建设的发展模式研究

高等教育管理界和学术界起初认为，资源配置的科学性难以把握，尤其是预算绩效难以考评，这是高等教育尤其是高等学校提高办学效益的难点和痛点。当前关于高等教育项目库建设发展的研究大多数是基于单一项目库的研究，比如财务预决算管理项目库、科研管理项目库、资产管理项目库、基本建设项目库等等。周瑜琛（2018）认为立足高校财务现状，结合滚动预算管理的战略前瞻性、执行连续性等特点，项目库建设能够使项目更加完善、项目排序和筛选更加优化，从而提升学校发展水平。张翔（2011）认为提高信息化竞争力是高校项目库建设的关键，改善信息化在高校项目库建设的现状，对项目效能和风险规避有较大的促进作用，通过项目信息管理手段提升发展效益。

综上所述，现有文献对项目库的基础理论、发展历程、应用领域、管理方法等虽有较为深入的研究，对项目库与高等教育高质量发展也有一些论述，但是这些研究对于项目库建设对高等教育高质量发展影响的阐述并不充分，同时存在在理论、方法或技术方面的研究较单一的问题。高等教育的高质量发展不是某一个方面的发展就可以代表或涵盖的，因此，本文通过综合对项目库建设的阐述、比较分析和研究，寻求高等教育通过项目建设提高卓越绩效管理，从而实现高质量发展的方法。

三、理论框架构建

通过对已有的理论文献进行分析，为项目库建设促进高等教育高质量发展的理论框架构建奠定了较好的基础，H大学通过项目库建设实现提质进位也给我们提供了较好的实践经验。我们将借助信息化手段，在现有高等教育质量评价与提升的基础上构建一个新的内涵建设模式和理论框架，既可以看出当前高等教育传统发展的路径模式、存在问题，又可以为实现高等教育高质量发展提供决策遵循。

（一）项目库建设的定义、历史演绎及其表现形式

项目库是围绕发展目标对一系列独特的、复杂的并相互关联的项目进行集中规范、统一管理的程序化系统。财政部，2002 ：《关于印发〈中央本级项目库管理规定〉》（财预[2002]358号），7月1日.在现代社会中，更多地是以数据库的形式采用信息化手段对项目进行管理（如图1）。用项目库集中管理项目自古以来就有，近代项目管理的萌芽被认为是在二十世纪四五十年代美国国防和军工项目的建设管理，例如著名的“曼哈顿计划”。二十世纪五十年代后，进入了项目管理的成熟时期，以美国出现的关键路线法（CPM）、计划评审技术（PERT）和关键路径法为标志，同时项目管理有了科学的系统方法，以项目库建设管理来执行项目管理的任务逐渐成熟。1969年美国成立了国际性项目管理组织即项目管理协会（PMI），并于1987年提出了项目库管理知识体系指南，成为项目管理领域的里程碑事件。进入二十世纪九十年代，随着信息技术和高新产业的飞速发展，预测能力、合理性安排、标准化运作和绩效分析在管理中的重要作用日益凸显，项目管理和项目建设被广泛应用。与此同时，项目管理逐渐发展成一个独立的学科体系和行业，成为管理学的重要支撑。我国近现代项目管理的重要里程碑是著名科学家华罗庚教授倡导的统筹方法和钱学森教授倡导的系统工程，并最早在基础建设项目管理应用中取得了成功，为项目管理和项目库建设的规范化和标准化奠定了坚实的基础，项目管理开始广泛应用于国家重大建设项目，并通过互联网等信息技术手段大大提升了项目管理水平，促进了项目库作用的发挥。

（二）项目库建设的理论特征

基于已有的分析成果和实践经验，我们认为项目库应该具备科学性、适用性、合理性、有效性、导向性和预见性六个方面的理论特征，且六个特征之间相互衔接，共同促进项目库作用的有效发挥，如表1所示。

科学性项目收集、整理和采用的科学协同。项目入库的科学性体现在项目立项和建设围绕某一特定目标，从单个项目的有效建设到项目库效益的整体发挥，从传统的项目建设到信息化建设的项目协同管理。

适用性通过项目库本身的建设，优化项目库对项目管理的适用程度、使用功能和外观效果，方便项目入库、项目建设、项目管理和项目绩效分析等，有效满足项目建设能力和效益需求，提高项目经费的使用效益。

合理性通过对项目建设规模、建设方案、资源需求和实施进度进行合理评判，提高项目规划和项目建设的合理性，作为项目入库和绩效管理的重要依据。

有效性加深管理者对项目库建设的认识，尤其是对项目库建设重要性和必要性的重视，通过对项目的绩效管理打造卓越绩效管理体系，进一步提高工作积极性和主动性。

导向性主要包括项目建设的目标导向性和组织导向性。坚持目标导向能通过项目建设有效促进内涵建设水平的提升;坚持组织导向能够通过项目建设为国家、地方、社会和行业发展服务。

预见性谋划面向未来的超前特色项目进入项目库，系统地梳理、专业地观察在新旧动能转换过程中，项目库建设的导航和验证作用，通过项目建设把握发展机遇，探寻未来方向，推动社会进步。

（三）項目库建设的理论价值

项目库建设通过完善项目管理制度、增加项目储备、强化项目绩效、有效优化资源配置，提升了资源投入产出比，优化了单个项目的价值，提升了整体发展绩效。如表2所示，项目建设具有以下三点理论价值。

为落实发展战略和实施发展规划提供项目支持通过项目库建设，遴选更多更好的项目，实施项目驱动发展战略，用项目调节优化资源配置，带动发展。同时，有利于形成“一张网”“一盘棋”的统一发展思想，形成上下联动、齐抓共管的发展局面。

全面提升项目建设水平，为高质量发展赋能进一步完善项目库建设机制，创造项目库建设所需要的必要条件，通过常年筛选、滚动储备，努力增加项目储备。同时，围绕发展核心目标、重点资源、中心工作，全面提高项目建设水平，打造新的增长极。

完善项目绩效和督查机制，提高项目完成效益和干事创业积极性通过建立完善项目库建设绩效和督查实施办法，建立项目信息制度、项目月报调度、项目绩效考评、项目督查等，完善项目库建设考核机制，充分调动各方干事创业的积极性和主动性，不断促进项目库建设顺利推进。

（四）高等教育项目库建设的功能构成要素

高等教育项目库根据发展需要，对拟建设项目进行收集储备、分类筛选、评审论证、择优排序、规划实施、绩效跟踪等数据库管理服务，是进一步规范项目建设管理、提升项目管理水平、提高资金使用效益、优化资源配置、激发新发展活力、提升高等教育治理能力的需要，是做到重点项目建设管理有目标、有规划、有保障、有落实的重要抓手。其功能主要包含项目申报、项目立项、项目管理、项目执行、项目监控、项目评价六个方面。主要功能见图2和图3。

四、研究设计

（一）研究方法

目前学术界缺乏对高等教育如何通过项目库建设促进高质量发展的系统研究，本文致力于此。而案例研究法作为实地研究的一种，通过选择研究对象，系统地收集数据和资料进行深入的研究，可以回答 “为什么要变”“如何改变”及“结果如何”等研究问题。

本文采用了对比归纳式的单案例研究方法，主要是因为：（1）单案例研究方法能够较好地反映案例型组织的共性和特征。（2）高等学校之间本身具有较大的共性，可以说明很多共性问题。（3）对单案例进行研究，适合当现象与实际环境边界不清且难以区分的状况下全身心“解剖一只麻雀”，由表及里，避免泛泛而谈。因此，我们将该典型案例的构成要素与内涵建设各方面相结合，来阐述和证明本文提出的理论概念和价值，希望进一步提升学校治理能力，实现高质量发展。

（二）案例选择及分析

基于该研究问题，本文的研究对象应该同时符合下列条件：（1）具有一定历史积累、社会影响和办学特点，且具有其他组织的共性。（2）必须采用项目库进行内涵建设管理，有一定时间并且产生了一定的效果，在某一阶段有较大幅度的提升。（3）在行业内特点鲜明、独树一帜且又具有一定的代表性。（4）所进行的调查研究对该案例和所在行业不构成任何不良影响，且有较大的促进作用。基于此，我们选择了H大学作为案例研究对象，案例的基本情况如表3所示。

为进一步论证研究案例的契合性，我们用数据对案例相关发展情况进行分析。（1）H大学随着新中国的成立而创立，在20世纪70年代末全面恢复高考后，随之开始本科办学;20世纪末，随着教育体制改革，该校由原国家部委高校下放成为省属本科高校，同时，随着世纪之交的高校扩招，该校在2003年初取得硕士学位授予权，并于2013年更名为“大学”。该校的发展历程，应该说是我国地方高校发展的缩影和代表，符合案例选择的要求。（2）从图4和图5可以看到，该校近两年排名迅速提升，平均排名从366名提高到306名，尤其是采取了项目库管理后，人才培养质量、学科建设水平、科学研究能力和高层次人才数量均取得了突破，这种在短期内的增速从纵向来看是难能可贵的，从横向相比也很有代表性。（3）该校瞄准国家需求，抢抓发展机遇，近两年，办学规模迅速增长，其中本科招生规模平均每年增长近10%，研究生2018-2020年招生规模分别为286人、546人和930人，分别增长了90%和70%;基本建设方面，2020年新增建成教学实验大楼和工程实训大楼4万平米并于年底交付使用，同时，获批学生公寓、学术交流中心、大学生创新创业大楼等项目共79100平米立项，极大地改善了办学条件，这是典型的通过项目拉动发展，较为符合案例选择的要求。

（三）数据收集

数据收集是提高案例研究有效性的重要手段，尤其是采取官方数据、档案数据、自身数据和第三方数据相结合可以有效地证明案例的真实性。本文中H大学的案例数据主要来源于以下四个方面（见表4）：（1）官方数据。本案例的官方数据主要来自教育部高等教育基层报表的统计，其统计口径严格，对真实性、准确性、延续性和关联性要求非常高，是案例研究的主要依据。（2）档案数据。因学生规模和教师人数是一个动态的过程，虽然波动不大，但是由于时间节点不同，与官方数据有一定的差别;不过作为学校历史档案保存的数据，其真实性较强。同时，查阅历史档案也是数据收集的重要方法。（3）自身数据。主要是对案例组织本身所构成的相关部门进行实地调研和访谈，对案例内涵建设各方面进行现场探究，形成调查分析。并且在实际工作中，调研团队多次参与相关部门核心指标分析工作，对自身情况有较大程度的掌握。（4）第三方数据。第三方监测作为数据供给方式之一，有效发挥了社会组织的专业性特征，满足了社会大众多样化的服务需求，提升了项目质量。而且，结合第三方提供的发展分析，定期举行发展分析报告会，找出问题，形成对策，从而更能对症下药、促进发展。

（四）数据编码与分析

本文在数据收集的过程中采用数据编码思路，按照传统的实施策略和编码建议采取开放式编码形式对搜集到的H大学相关数据进行分析。编码过程主要包括三个阶段：第一阶段，界定初始编码，根據搜集到的数据进行一级编码，以便于查看，具体如表5所示;第二阶段，归纳编码概念，在信息梳理的基础上区分高等教育高质量发展的构成要素，明确相关含义，具体如表5所示;第三阶段，根据分析情况提炼主要概念，理清逻辑关系和结构框架。

五、研究发现

通过前两部分的研究分析，结合H大学办学实践经验，我们得出了项目库在应用过程中的重要作用，具体如表6所示，并对高等教育未来发展目标进行了初步预判。

（一）项目库建设对高等教育高质量发展的支撑点

1.以项目为载体，操作简单便捷。一方面，H大学将发展理念和具体指标细化成发展项目，在建成和使用项目库系统以后，相关发展指标值提升非常明显。另一方面，建成项目库系统以后，把项目进行分类，并与学校信息化建设结合，有效推进了学校发展。

2.信息分类梳理，信息公开透明。在新的项目库建设过程中，集中梳理和集成学校各业务系统数据，并且有效设置项目申报、项目评审、项目建设、项目绩效分析和项目结项等过程，达到全员参与、数据共享、使用便捷的效果。

3.提高资金使用效益，优化资源配置。在使用项目库管理之前，H大学经常面临要建设的项目没有资金支持和面对大额资金但项目没有准备好的情况;在操作层面，以往的纸质审批流转程序受较多人为因素的影响，不利于项目的遴选和建设。项目库建成以后，H大学超过1000万元的项目审批个数和建设速度较之前有大幅度提升。

4实现共享和整合，数据建设完善。通过项目库的建设，实现了项目管理和建设工作人员与统一身份认证的集成、与学校信息化建设其他业务系统板块的集成，以及与网站群系统的链接集成，大大提升了H大学的信息化管理水平。

5.提升学校治理能力，工作效率更高。项目库建设的绩效考评过程中设置了项目绩效考核量化指标、评分标准和评分参数，并根据项目各个阶段的数据，对项目绩效进行考核，根据建设初期项目绩效设置的标准，进行绩效考评和绩效总评，并与经费管理体系挂钩，提高了工作效率，推动了学校治理体系和治理能力现代化。

（二）项目库在高等教育高质量发展中的导向作用

我们再分析H大学2019年入库建设项目的基本情况（如图6），可以看出，立项入库项目主要集中在人才培养、学科建设、科技工作和平台建设等领域，经费使用主要集中在基本建设、人才培养、学科建设、信息化建设和实验室建设等方面。通过深入的分析，我们有较多的研究发现，主要包括如何通过项目库建设实现高等教育高质量发展。

1.以目标导向谋划重大项目。通过对H大学2018年开始项目库建设后办学规模数据的对比分析，该校提出了扩大办学规模并将此纳入项目库建设后，于2019年增加了本科招生计划600人;在2020年新冠疫情爆发后，国家增加了疫情防控相关领域学校的招生规模，H大学抢抓国家对湖北疫后重振支持、加大项目投资力度的机遇，增加了近1000人的本科招生指标，迅速稳定了办学规模的基数。因此，以项目为基础的项目库建设是促进高质量发展的最好载体，尤其是重大项目建设对提高高校发展质量具有不可估量的作用。

2.以问题导向谋划特色项目。以谋划特色项目为抓手，找问题、补短板、促发展是高质量发展的基本保障。H大学选择以“大健康”为导向的功能食品为突破口，服务行业需求，谋划大健康领域发展项目，尤其是在疫情爆发后，H大学向省级主管部门提出了加强疫情防控与公共卫生领域相关项目建设，主要包括成立生物安全学院、食品营养与健康学院和康养临床医学实验中心（康复医院），均已得到批复，为H大学“特色兴校”发展战略增添了浓墨重彩的一笔。

3.坚持业绩导向，谋划重点项目。通过对比H大学各类项目建设资金可以看出，该校项目资金投入最多的是在人才培养领域，并且根据第三方调研机构对该校招生情况和毕业生就业质量的调查显示，该校近三年招生平均分数约位于全国340名左右，就业质量位于175名左右，有效反映了高校通过对人才培养项目的重点投入，大大提升了人才培养质量。

4.坚持超前导向，谋划未来项目。比较这一轮项目库项目建设类别不难看出，H大学在科研方面的项目规划低于10%，同时该校近三年相关科研成果和科研实力没有明显增长，甚至有退步的现象。因此，该校瞄准国家和行业需求，以服务地方社会为抓手，积极筹建“营养大数据与健康评价省部共建国家重点实验室”和“食品营养与健康技术国地联合工程中心”，形成新的增长极，是超前谋划、预判时代进步和经济社会发展需要的重大体现。

综上所述，H大学以国家发展需求、行业发展需要和地方经济社会发展支撑为服务目标，进一步优化办学思想，凝练办学特色，将学校内涵建设的各方面细化成项目列入项目库建设。我们通过数据对比，将项目库建设在H大学近三年的应用成果进行深入分析，为地方特色高校乃至整个高等教育解放办学思想、认清形势、补齐短板、奋发有为、全面深入推进改革、提高发展动能、促进高质量发展提供了借鉴。

六、研究结论

本文的案例研究表明项目库建设是促进高等教育高质量发展的有效途径，借助对H大学的典型案例分析，我们归纳整理了項目管理、项目库建设以及高等教育项目库建设的基础理论和核心要义，并提出了高等教育高质量发展理论框架，基于我们对该理论框架下对H大学的案例实践，形成了综合项目库建设在高等教育高质量发展发挥积极作用的创新点。本文的研究结论对我国高等学校的高质量发展，尤其是对财政资金紧平衡的高等学校具有一定的理论、实践意义以及借鉴作用。

本文研究对项目库建设有如下启示。第一，项目库建设作为项目发展的有效载体，同时也是卓越绩效管理的有效载体，有利于进一步优化资源配置、提高资源使用效益;第二，建设综合项目库更加有利于资源之间的协调配置，避免内部发展两极分化，形成协调发展、整体提升的高质量发展格局;第三，项目库建设不仅适用于政府部门和大型企业，对高等学校这类事业单位的意义更加重大，用数据说话，用事实佐证，是最公平、最直观的衡量发展的工具，对项目绩效和人员考核有较强的说服力。

本文研究项目库对高等教育高质量发展有如下启示。第一，高等教育的高质量发展，既是经济社会高质量发展的组成部分，也是经济社会高质量发展的根本保障。高等教育的高质量发展要自我革新，主动摆脱计划经济“等、靠、要”的思想。第二，面对新一轮科技革命和产业变革发展的新趋势新要求，高等教育也需要在一个充满未知的世界中谋求发展，顺势而为，乘势而上，育新机、开新局。这就要超前谋划重大项目和重点工程，充分发挥重大项目建设的火车头作用，抓好质量变革、效率变革、动力变革，完成新时代高等教育的使命。第三，高等教育高质量发展要进一步加强信息化建设，通过信息化手段加强对大数据的捕捉、分析和使用，精准谋划高等教育发展的重大项目，要开发目标准、维度多、规则严、机制活、体系全、成效高的信息管理系统，拉动高等教育高质量发展新引擎。

本文研究的局限性体现在以下几个方面。第一，虽然本文通过案例研究法进行了实证研究，但由于缺少其他大学采用项目库建设后的横向对比分析，所以在有些方面还有待于进一步验证。第二，本案例研究虽然采取了一定的数据分析，但是时间跨度只有两到三年，如果能够横跨一个五年规划可能效果更明显，更加有利于完善论证的理论结构和操作方法。第三，本文的案例选择基于我们熟悉的高校，在案例分析过程中难免有一定的主观性，对未来的发展还有一些不确定性，下一步我们将从“十四五”规划着手，进行高等教育项目库建设五年的布局、跟踪、调查和分析，争取有新的发现，进一步印证和优化本文结论。

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