洞庭湖区生态经济发展的政策支持体系研究

罗放华，张承莎

（1.湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000；2.招商银行 佛山分行，广东 佛山 528000）

洞庭湖位于长江中游荆江南岸，跨湘、鄂两省，北纳松滋、太平、藕池、调弦四口，南接湘、资、沅、澧四水，东由城陵矶注入长江。地质运动造成了洞庭湖盆地河港交错、湖光山色浑然一体的独特生态系统，孕育了博大精深的湖湘文明，滋养出声名远播的丰饶“鱼米之乡”和“天下粮仓”。从二十世纪后期开始，洞庭湖受江湖关系、气候变化和人湖争夺等因素影响，湖泊萎缩、生态退化问题日益凸显。特别是随着移民垦殖和资源乱采滥伐，农业污染物、工业污染物与生活污染物持续不断注入洞庭湖，水体污染面积逐渐扩大，优质粮田逐年减少，稻米重金属含量、蔬果农药残留量超标，水产品污染加重，“米不香”“瓜不甜”“食无味”问题较为突出，虽然近年来洞庭湖区环境治理和生态保护取得明显成效，但要恢复“八百里洞庭美如画”的自然生态仍然任重道远。

一、洞庭湖生态经济区规划的出台背景

洞庭湖属于地质运动构造湖，东、南、西三面高山耸立，依次为山地、丘陵、岗地向中间凹陷递降，北部冲积平原直抵长江。洞庭湖区生态环境十分独特，发展优势明显，但面临的挑战也十分严峻，加快洞庭湖生态经济区建设势在必行。

（一）洞庭湖区生态经济的发展优势

1.生态环境独特

由地质运动所造成的洞庭湖盆地，其生态环境由空气、水、岩石和土壤构成大气圈、水圈、岩土圈，在这三圈的交汇处是生物生存的生物圈。大气圈、水圈、岩土圈和生物圈在太阳能的作用下，进行着物质循环和能量流动。洞庭湖区的独特生态环境，是世世代代湖区人民赖以生存的场所，索取基本生活资料的来源，也为发展现代生态经济创造了优越条件。

2.气候条件优越

洞庭湖区属于亚热带季风湿润气候，地处北纬 27°39′～29°51′至东经 111°19′～113°34′之间，年平均气温16.1～16.9℃，日照1 348～1 772小时，无霜期263～276天，降雨量1 230～1 700毫米。洞庭湖平原的光、温、水和土资源等指标，与江汉平原、鄱阳湖平原、杭嘉湖平原、太湖平原、成都平原等五个地区相比，总体排序为最优。区内水利灌溉极为方便，适宜于水稻、蔬菜、水果等农作物生长。得天独厚的水土资源，使洞庭湖成为中国最早的稻作农业发祥地、湖南人民的“米袋子”和“菜篮子”。

3.生物资源丰富

洞庭湖区是我国中部内陆最大的生态基因库之一，拥有湿地保护面积6 000多平方公里，流域面积259 400平方公里，约占长江流域的14%。水生动物11目23科116种，中华鲟、江豚等国家一级保护动物13种。野生动物300多种，鸟类达16目33科136种，国家一类保护动物7种、二类保护动物10种。植物资源丰富，水生经济植物品种15科40余种，乔木树种50多科300多种，属于国家保护植物36种，属于珍稀濒危保护植物39种。药用植物1 100多种，重要的有100多种。有“湘中药库”美誉的安化县，中药材种植面积达26万亩，专业合作社和企业236家，中药材产业已成为山区农民脱贫致富的重要产业。

4.经济基础较好

洞庭湖区是我国稻作农业的主要发源地。在新石器时代，我们的祖先就开始种植稻谷，经过夏商周、春秋战国、秦汉、三国、南北朝、唐代、宋代、元代、明朝、清朝、民国数千年发展，以水稻种植、水产养殖为主的农业日益兴旺，使洞庭湖区成为最早的水稻发祥地之一。新中国成立后，在洞庭湖区围垦建立了14个国有农场，使之成为湖南省乃至全国著名的粮、棉、油、鱼、肉、禽和蛋等重要农产品生产基地，蔬果、野菜、莲藕、芦笋、竹笋、黑茶、花生、淀粉和中药材等特色种植业和虾、蟹、龟、鳖、鳝、鳗、鳅、蚌、黄牛和黑山羊等特色养殖业发展迅速，农产品加工能力不断增强，从而形成了集种植、养殖、加工、物流和销售于一体的“粮头食尾”“农头工尾”产业发展体系。

5.文化底蕴深厚

洞庭湖处于荊楚和湖湘文化的交汇处，其文化发展既兼有浓郁的荆楚文化风格，又有自己鲜明的特色。在远古时代，常德诞生了一位与尧舜齐名的传说人物善卷。唐尧敬善卷的贤德，拜他为师。虞舜欣赏善卷的才干，请他出山治理天下。在治水途中的大禹，也曾向善卷求教。继善卷之后，对洞庭湖区文化发展产生重大影响的人物有屈原、宋玉和范仲淹。荊楚、湖湘文化的长期积淀，使洞庭湖区在近现代名人辈出，如政治领域的宋教仁、蒋翊武、任弼时、林伯渠、苏振华、周谷城和何长工等，思想领域的周扬、刘放桐、张舜微和何光岳等，文化领域的陶澍、丁玲、周立波、杨沫和白杨等，教育领域的范源濂和张国基等，以及丁夏畦、刘大年、孟少农和黄伯云等30余名中国科学院院士和工程院院士。同时，区域内拥有众多历史文化名城名镇名村、国家级风景名胜区和自然保护区，岳阳楼、桃花源、荆州古城等著名景点享誉中外。深厚的湖湘文化底蕴和秀美的湖光山色，为发展生态旅游、休闲度假、文化体验、运动健身、养老服务及餐饮美食产业奠定了良好基础。

（二）洞庭湖区经济发展面临的挑战

1.湖泊日益萎缩

洞庭湖是我国最重要的吞吐调蓄性湖泊，具有调节河川径流、发展灌溉、提供工业和饮用水源、繁衍水生生物、沟通航运、改善生态环境等多种功能，但随着泥沙淤积、人类活动加剧、水情变化等因素的影响，造成湖泊面积缩小、可利用水量减少、低枯水位提前、水资源时空分布不均。水文资料显示，洞庭湖湖泊不断萎缩，湖水面积从历史上的近6 000平方公里，减少到2019年的2 820平方公里，昔日的“八百里洞庭”已分割为许多大小湖泊。特别是近10年来，洞庭湖入湖水量由多年平均入湖量的2 501亿立方米减少至2 050亿立方米，其中松滋、虎渡、藕池三口入湖水量由846亿立方米减少至500亿立方米，荆南四河部分河道断流期超过半年。随着入湖水量的逐年减少，加上水资源时空分布不均，导致洪灾、旱灾频发，严重影响了农业、工业和居民生活用水。

2.生态环境恶化

洞庭湖环湖地区的工业废水废物、农业面源污染、城镇生活污水等各种污染交织，加剧了湖水污染程度。据统计，每年直接或间接入湖的工业废水达数亿立方米，污染物超百万吨。湖内作业船只不断增加，每年产生的废弃机油上百吨，成为又一重大污染源。环湖流域农业生产每年农药施用量高达1.8万吨，化肥施用量近170吨，而化肥的有效利用率仅40%左右，大部分随地表水流入了洞庭湖。规模养殖场的粪便和精养鱼池的洱料污染加剧了河流和地下水的污染程度。城镇居民每年排放入湖的生活污水达1.5亿吨。此外，因湖泊水量减少，湖体自净能力下降，使湖体水质总体呈中营养状态，无法达到水域功能要求。受污染、过度捕捞、挖砂、物种入浸、水产养殖、水文变化和航运干扰等多因素影响，鱼类、水鸟等生物多样性下降，不仅给生态经济发展带来了隐患，而且使工农业生产用水特别是人畜饮水安全受到威胁。

3.治理难度加大

洞庭湖区跨湘、鄂两省，由湖南省岳阳市、常德市、益阳市、长沙市和湖北省荆州市的33县近500个乡镇6 000多个行政村组成，区域面积达6万多平方公里，常住人口2 200万人，经济活动主体数以百万计。不同区域之间、政府与部门之间、上级政府与下级政府之间、上级部门与下级部门之间、政府部门与市场主体之间、不同市场主体之间、人与自然之间的利益关系错综复杂，彼此之间的博弈愈演愈烈，人与湖争夺的矛盾日益突出，从而给洞庭湖区治理带来了较大的困难。因此，如何协调不同主体之间的利益关系，建立统一的管理体制，健全区域治理系列制度，构建区域治理长效机制，仍是洞庭湖区生态治理的最大难题。

4.发展相对滞后

洞庭湖是长江重要的调蓄湖泊，河网交错，湖泊星罗棋布，涨水成湖，退水成洲，一派水乡泽国。长期以来，洞庭湖区的主要功能被定位为防洪安全、水安全和生态安全。由于蓄滞洪区、生态保护区发展制约因素较多，因而区内基础设施建设严重滞后，工业化水平不高，乡镇经济发展缓慢，昔日令人羡慕的“鱼米之乡”和“天下粮仓”在工业化和城市化进程中已经明显落后。目前，洞庭湖区的农业仍占绝大比重，传统种植业、养殖业是广大农民养家糊口的主要来源，“三农”问题仍然突出。此外，湖泊缩小、河洲钉螺滋生和血吸虫病问题仍然长期困扰着湖乡人民。

（三）洞庭湖生态经济区规划的批复

湖泊是人类地球家园的“璀璨明珠”，是自然生态系统的重要组成部分，是大自然赋予人类的“天然宝库”，是生态经济发展的资源载体。洞庭湖是我国第二大淡水湖、长江中下游最大的调蓄性湖泊和亚洲最大的内陆湿地。为了确保长江流域生态安全、水安全和国家粮食安全，充分发挥洞庭湖区位优势和资源优势，有效解决湖泊日益萎缩、生态环境恶化、区域各自为政、发展相对滞后等问题，2014年4月14日国务院批复《洞庭湖生态经济区规划》（国函［2014］46号），同年5月2日国家发改委下发《关于印发洞庭湖生态经济区规划的通知》（发改地区[2014]840号），从此洞庭湖生态经济区建设正式全面启动。建设洞庭湖生态经济区，统筹湖区经济社会发展和生态环境保护，对于建立新的江湖平衡关系、保护和修复湖泊生态系统、保障长江流域水安全和生态安全、巩固提升粮食主产区地位、平衡区域利益关系，促进城乡协调发展、探索大湖流域以生态文明建设引领经济社会全面发展新途径都有重要意义。[1]加快推进洞庭湖生态经济区建设，将给湖南经济与社会发展带来新的生机和活力。

二、洞庭湖区生态经济发展的政策评估

《洞庭湖生态经济区规划》坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以“生态优先、绿色发展”为根本遵循，从湖南经济可持续发展、长江经济带建设和中部崛起的战略高度，明确了洞庭湖区“生态优先、民生为本、协调发展、改革创新”的规划原则与“全国大湖流域生态文明建设试验区、保障粮食安全的现代农业基地、‘两型’引领的‘四化’同步发展先行区、水陆联运的现代物流集散区、全国血吸虫病综合防治示范区”的战略定位，[1]提出了洞庭湖区“水域生态修复、产业转型发展、宜居家园建设、民生事业改善、基础设施支撑”等五大任务。[2]这既是指导洞庭湖生态经济区建设的纲领性文件，也是制定洞庭湖区生态经济发展政策的重要依据。湖南省委、省政府深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，以“共抓大保护、不搞大开发”“守护好一江碧水”为根本遵循，对标《洞庭湖生态经济区规划》出台了一系列政策文件，为推进洞庭湖区生态经济发展提供强力支撑。

（一）洞庭湖区生态经济发展的政策成效

1.生态环境明显好转

《洞庭湖生态经济区规划》出台后，湖南省开展了一系列硬核环境治理行动，全面禁止自然保护区河道采砂；砍掉欧美黑杨近300万棵；拆除威胁行洪的矮围网围472处；全部退出湘、资、沅、澧网箱养鱼；关闭河湖沿岸造纸企业52家；“一湖四水”全面禁捕退捕。2020年3月，湖南省生态环境厅发布水质报告显示：湘、资、沅、澧水质总体为优，湘江流域Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比为98.7%，干流39个断面全部达到Ⅱ类水质，资江、沅江和澧水流域Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比100%。洞庭湖湖体11个考核断面除总磷外其他考评指标均达Ⅲ类，总磷浓度较2017年下降9.6%。长江干流湖南段163公里水质总体为优，天子一号、君山长江取水口、城陵矶和陆城4个断面水质由2017年的Ⅲ类提升到Ⅱ类。

2.绿色发展初见成效

岳阳市积极探索化工清洁生产高效推广模式，初步建立了高新、清洁、低碳和循环的绿色先进制造体系。常德市利用海绵城市技术在穿紫河沿岸建立污水雨水收集系统，种植芦苇、菖蒲和美人蕉等植物净化污水，使其水质得到明显改善，如今穿紫河沿岸商铺林立，游人如织，既改善了人居环境也促进了经济发展。[3]地处“洞庭之心”的益阳市南县充分发挥江河密布、渠网勾连、水源充沛优势，着力发展稻虾产业，获评“中国虾稻米之乡”“中国生态小龙虾之乡”，南洲稻虾米荣获巴拿马太平洋万国博览会金奖，“水稻+”生态综合种养模式正在重塑洞庭湖区绿色农田生态循环系统。

3.区域合作不断加强

“一会三坛”共谋发展。“一会”，是指洞庭湖区域经济社会发展研究会；“三坛”，是指洞庭湖生态经济区文化建设论坛、环洞庭湖论坛、环洞庭湖数字经济发展高峰论坛。[4]这些平台群英荟萃，围绕洞庭湖生态经济区环境保护、经济发展、区域合作等主题集思广益，提出了“水上经济走廊”“旅游一体化”“洞庭生态公园”“一张网”“数字洞庭”“一园一局制”等诸多建设性议案。两项机制共商共建。通过建立洞庭湖生态经济区政协主席联席会议、洞庭湖区域联合执法合作机制，为构建区域生态经济互联、互通、共治、共享长效合作机制提供了保障。

（二）洞庭湖区生态经济发展的政策不足

1.政策支持力度不够

洞庭湖生态经济区建设是一个宏大的永久性、战略性系统工程，需要中央层面有一套系统完整的政策持续支持，《洞庭湖生态经济区规划》出台后国务院相关部委没有针对洞庭湖生态经济区建设出台专门扶持政策，导致地方政府既定规划的部分项目实施陷入困境。如“十三五”期间，《益阳市洞庭湖生态经济区规划》重点项目566个，预计2020年底完工项目238个，完工率仅42.1%，未开工项目127个，占22.4%。其中，生态环保类项目完工率仅15.4%，新型城镇类项目完工率仅8.7%，基础设施类、特色产业类、社会民生类项目未开工占比分别为27.4%、20.5%、36%。据统计，完成规划项目建设资金缺口高达2 950.24亿元。

2.财政补偿措施偏弱

渔民安置、樵民社保、引导退出企业职工安置等问题突出。一方面，财政补偿标准较低，比如实施禁捕退补后渔民过渡性生活补贴，每户补助2人、每人每月200元、补助期限2年，按3口之家计算每人每月补助只有133.33元，低于农村低保标准；另一方面，补偿资金由中央、省、市、县四级财政按比例负担，其中县级财政负担绝大部分，本就困难的市、县财政支出压力空前加大，导致渔民过渡性生活补贴不能及时发放，樵民社保资金难以解决，引导退出企业职工生活补贴难以落实，影响社会和谐稳定。

3.产业政策相对乏力

大力发展产业、扩大就业是解决洞庭湖区民生问题的根本途径。尽管《洞庭湖生态经济区规划》对产业发展进行了整体设计，相关文件也提出了明确要求，但真正切合实际可促进持续发展的产业扶持政策较少。个别地方政府热衷于大额税源产业项目，而对于低税、免税的一些劳动密集型产业项目积极性不高，给予优惠政策支持不够，从而一定程度上也影响了产业发展。

三、洞庭湖区生态经济发展的政策完善

生态经济是把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上，实现经济发展和生态保护的“双赢”，形成经济、社会、自然良性循环的生态系统。洞庭湖区要走生态之路，就要以科学发展观为指导，坚持“注重经济效益、社会效益和生态效益”的原则，将促进人与自然的和谐作为区域长远发展的根本大计。当前，我国经济社会发展已进入新冠肺炎疫情带来的世界动荡期、中美贸易战的胶着期、5G改变社会的发展期、生态文明建设的全面提质期、消赤减债的金融风险期、精准扶贫升级版与乡村振兴初始期。在百年未有之大变局的关键时期，推进洞庭湖区生态经济发展，要深刻领会党中央关于“生态优先、绿色发展是长江经济带建设”的核心思想，[5]认真贯彻习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上提出的“正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展等关系”。[6]以及湖南发展的“三个高地”战略定位和“四新”使命任务精神，依托资源禀赋和区位优势，构建区域产业特色鲜明、竞争优势突出、国内国际双循环新发展格局，通过不断完善政策支持体系，全力打造更加秀美富饶的大湖经济区。

（一）研究并制定生态补偿政策支持体系，切实解决民生问题，确保区域社会大局的稳定

民生，是改善和治理生态环境的重要基础。要解决渔民安置、樵民社保、引导退出企业职工生活困难等突出问题，必须建立生态补偿长效机制。按照“谁排放谁买单”“谁受益谁付费”原则，统筹“一湖四水”流域生态补偿政策安排，拓宽资金筹集渠道，加大排放征收力度，增加补偿资金总量，提高生态补偿标准，扩大生态补偿范围，强化资金发放监管。实行禁捕退捕后，使河湖两岸数量庞大的无证兼业渔民失去大量捕捞收入，应将生态补偿覆盖到这个群体。同时，应比照失地农民社保政策出台退捕渔民和失地樵民的社保政策，以解决他们的后顾之忧。通过建立健全生态补偿政策支持体系，使“民生为本”落到实处，进而夯实湖区生态环境保护的民意基础。

（二）研究并制定循环经济发展政策支持体系，建立长效保护机制，促推区域高质量发展

循环经济是推进产业转型升级、转变经济发展方式、实现高质量发展的重要手段。省政府应根据国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》要求，学习江西省发展循环经济的经验，制定洞庭湖循环经济发展政策：对循环经济的重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府要给予直接投资、贷款贴息支持，金融机构应给予贷款支持；调整资源性产品与最终产品的比价关系，建立反映资源性产品供求关系的价格机制；财政部门要积极安排资金，落实清洁生产专项资金，调整和完善有利于促进再生资源回收利用税收政策，循环产业企业税收返还由现在的18%提高到50%（江西经验）。通过政策引导与支持，构建以资源节约和循环利用为特征、与环境和谐的经济发展模式，实现环境保护与经济发展的“两全其美”。

（三）研究并制定智慧农业政策支持体系，着力推进农业现代化，充分发挥产业优势与特色

粮食自给、能源自足、核心技术自创是实现经济内循环的三大基石。农业是洞庭湖区的优势和特色产业，是实现国家粮食安全、推进内循环的基础。应利用政策资源，统筹湖区智慧农业发展规划，制定智慧农业产业目录，从投资、财政、税收、金融、土地等方面出台配套政策。以政策为引领，聚集信息技术、计算机应用与网络技术、物联网技术、音视频技术、3S技术以及专家智慧与知识，大力发展智能种植养殖业、农业电子商务、食品溯源防伪、农业休闲旅游、农业信息服务等智慧农业，实现农业生产环境的智能感知、智能预警、智能决策、智能分析、专家在线指导，为农业生产提供精准化种养、可视化管理、智能化决策，使区域传统农业更具“智慧”，进而全面提高区域农业生产技术水平、生产效率与产出效益。

（四）研究并制定生态文明思想实践基地的政策支持体系，实现区域经济发展的转型升级

“天下洞庭”闻名遐迩，把洞庭湖区建成生态文明思想实践基地，着力打造区域性生态大品牌，对于推动区域经济转型升级具有重要战略意义。建议相关部门将洞庭湖作为“生态文明思想实践基地”重点打造，并在省级层面立项，省、市、县政府根据项目建设要求出台相应的支持政策，由2省5市33县协同推进，打造新时代红色旅游与研学旅游基地，强力推进生态文明思想的贯彻落实。在逐步做大做强后，再争取文化旅游部授牌并推动国家层面立项。以“生态文明思想实践基地”项目为引导，经过两至三个“五年规划”建设，走出一条生态文明建设新路子，把洞庭湖区打造成为中部崛起的示范区域、长江流域的生态明珠和世界文化旅游名片，将绿水青山变成造福湖区人民的金山银山，实现人与自然的和谐发展。

（五）研究并制定“洞非”合作政策支持体系，努力将区域融入自贸试验区，建设开放洞庭

洞庭湖区生产的粮食、中医药产品、医护用品、农业机械是非洲之需，洞庭湖区的建筑行业从业人员、城建专业毕业生，也是非洲城镇化的紧缺人才。因此，要研究并制定政策，对接“一带一路”发展战略，发挥“一带一部”区位优势，融入“中国（湖南）自由贸易试验区”建设，依托中非经贸博览会等平台，构建洞庭湖与非洲合作机制，按照贸易投资便利、产业布局优化、金融服务完善、监管安全高效、辐射带动作用突出的要求，建立“洞非”合作政策支持体系。以政策为引领优化生产要素配置，依托先进技术打通洞庭湖农业、工程机械制造业、石油化工业、农机具制造业、造纸印刷业、综合建材业、棉麻纺织业、食品制造业、竹木加工等产业与非洲市场的货物贸易通道，有效拉动技术服务贸易、外贸服务、金融保险、货物运输、仓储保管、观光旅游、电子商务、文化交流等服务业的发展，从而激发区域经济发展活力。

（六）研究并制定“新基建”和“基础建设”政策支持体系，奠定区域“十四五”发展基础

湘、鄂两省应加强合作，按照“防洪减灾综合体系和水资源利用保障体系更加完善，环湖路网基本建成，铁路、公路、水路、民航四位一体的现代交通网络和能源保障体系初步建立，城镇基础设施承载能力明显提升，城乡人居环境显著改善”的要求，联合出台基础设施建设支持政策。加强重大水利工程项目建设，提高防洪标准和能力，运用智能技术实现智慧防汛、智慧保护、智慧管控。加大区域路网建设力度，形成以洞庭湖区中心城市为枢纽，以环湖公路为纽带的综合交通运输网络。加强能源输配通道和储备体系建设，以“数字洞庭”为着力点推动新一代信息技术与经济社会融合发展。

（七）研究并制定教育振兴政策支持体系，整合区域教育资源，解决乡村振兴的人才问题

加大教育改革开放力度，完善加大教育投入、改善基本办学条件和提高教育质量的政策支持体系。着重推进“三大工程”建设：一是把长江大学、湖南理工学院、湖南城市学院和湖南文理学院建成国际知名、国内领先的“双一流”大学，以此为依托引领区域产业转型并推动经济社会高质量发展；二是以区域高职院校为龙头，打造具有湖区特色的职业教育培养基地，构建职业教育服务乡村振兴战略的联动机制，为区域发展输送专业技能型人才；三是加大公共教育特别是中小学、幼儿教育资源向农村和贫困地区倾斜力度，加强农村教师队伍建设，提高中小学办学质量和水平，夯实职业教育和高等教育基础。通过推进“三大工程”建设，为洞庭湖区经济社会高质量发展提供人才支撑。