突发公共卫生事件背景下隐私权限缩问题研究

覃榆翔

中国政法大学民商经济法学院，北京，100088

庚子之春，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情肆虐中华大地，各省、自治区、直辖市立即根据《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)及相关条例启动了重大突发公共卫生事件一级响应，形成了以政府为主导，多方共同参与的疫情防控格局。但在防控初期，有关方面的防控行为由于考虑不周和缺乏经验而暴露出些许问题。比如，各地媒体以公告的方式寻找密切接触者，却未对特征信息(姓名、年龄、籍贯、居住小区、旅行史、去过的场所、接触到的人等)以合适的方式予以隐匿或一定程度的隐匿；部分民众由于恐慌或其他原因，将被确诊患者或者有关人员的信息不加任何处理地发布到微信群等网络社区，抑或是对其进行“人肉搜索”，导致相关公民的个人信息、私人生活暴露在公众之中。诸如此类事件的发生，引发了隐私权保护的争议。防控疫情，以人为本。这个“本”既是生命的存续，也指涉生命的尊严，因此，在保护公众生命安全与民众个人的隐私权之间寻求最佳平衡点，便是“依法治疫”的内在要求。

基于此，本文将尝试构建隐私权限缩的理论基础，以此为化解“公益”与“私益”之间的矛盾提供解释论上的路径支持。

1 突发公共卫生事件中隐私权的现实存在

依据《突发公共卫生事件应急条例》所作的定义，突发公共卫生事件的主要特征是不可预测性、社会公共性和社会危害性，其发生原因通常是已造成或可能造成严重社会危害性的传染病的大规模扩散。而在依法防疫的大背景下，由《突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》《新闻记者证管理办法》等规范性文件共同规定了在处置突发公共卫生事件时，政府机关及有关机构、社会公众和媒体等主体的权利义务体系，而其中就包含了对公民隐私权的保护。

为应对疫情之需要，公权力需要适度扩张。但公权力主体之外的其他主体在采取应对措施时可能会涉及到对个人隐私的侵犯。为此，中央要求在应对突发公共卫生事件时要遵循法治思维，就是希望通过法治思维平衡应急状态下各种社会关系，而对作为私权的隐私权之保护便是依法防控疫情的应有之义[1]。 为对该问题有更深刻的了解，我们要明确的内容包括，在突发公共卫生事件的处置中，隐私权是否仍有存在的客观条件、对隐私权进行保护的必要性，以及对其进行保护的方式。

1.1 突发公共卫生事件中隐私权确实存在

曾有观点认为可区分为“与公共利益有关的”和“与公共利益无关的”两类[2]。也有相反的观点认为，“隐私与公共利益无涉”[3]。除此之外，还有从权利保护的层面去定义隐私权的，“自然人享有不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的私生活安宁与私人信息的人格权”[4]。而这一争议，随着《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)的出台已经彻底结束。《民法典》第1032条和1033条明确了隐私权的内容是私人生活安宁、不愿为他人知晓的私密空间、私密活动和私密信息，而且在立法术语上采用“私密”一词作为界定隐私的标准，“私密”意味着在主观层面权利人不愿让其他人知晓，但是在客观上这部分不愿让他人知晓的空间、活动和信息却有可能牵涉到公共利益，亦即，在突发公共卫生事件处置的场合下，隐私权也有存在的客观条件，而这也恰是“隐”与“私”二分的实证法基础。

1.2 突发公共卫生事件中隐私权保护的必要性

隐私的保有是人有尊严地活着的体现，如果隐私被非法地暴露于公众面前，自尊会受到摧残，人与人之间的关系就会受到损害[5]。究其根本，隐私权是“一个人不受他人打扰的权利”，是以人格尊严和人格自由为内涵的权利。为此，《传染病防治法》第68条和第69条规定了疾病预防控制机构和医疗机构故意泄露就诊者隐私的法律责任。同时，由于人对疾病天然的恐惧心理，病患经常与“歧视”联系在一起。即使患者疾病已经痊愈，但是由于对疾病本身不了解以及出于自我保护的本能，其他公民会不自觉地疏远他们，甚至投以不友好的目光，给他们造成心理上的“二次伤害”。此时，对患者隐私权的保护已经不只是让患者有一个“不受他人干扰的、能够自己独处的环境”，而是因为人格尊严和人格自由不能因为人患病而有所区别，这是为平等保护人格尊严和人格自由而不得不确立的、让每个病患都能受到其他人尊重的权利。因此，无论是从法政策还是法技术上，确定隐私权的现实存在，将有助于保障权利人的合法权益。

1.3 突发公共卫生事件中隐私权保护的方式和效果

《民法典》明确了隐私权属于人格权的范畴，因根据体系解释，行为人可以根据人格权的保护方式行使停止侵害、排除妨碍、消除危险、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等请求权，且依据《民法典》第995条，该请求权不需受限于诉讼时效的规定。此外，第997条还规定了权利人行使人格权请求权不必等到损害结果发生即可向人民法院申请对行为人采取“禁止令”的措施，进而增加了人格权恢复圆满状态的可能性。

总而言之，在应急处理突发事件时，权利人能够享有并行使隐私权，是私人权益与公共权益之间寻求一个最佳平衡点的前提。

2 突发公共卫生事件的应对行为与隐私权冲突的表现

2.1 相关机构防控工作与隐私权的交集

2.1.1 信息报告、发布工作与隐私权。突发公共卫生事件发生后，有关机构履行疫情相关信息的报告和发布义务时，可能会与公民个人拥有的生活安宁和私密活动、私密信息不为他人知晓的权利相冲突。根据《传染病防治法》等法律文件，当宣布启动突发公共卫生事件响应后，有关机构可采取包括技术手段在内的多种措施开展流行病学调查，并及时报告、发布疫情信息，让上级行政部门和普通公民及时了解疫情的相关信息。这样既能保证行政部门施策迅速、精准，又利于积极引导舆论导向,形成政府与社会的良性互动,提高公民的防范意识，确保突发公共卫生事件处理的有序进行。而对于疫情信息的有效掌控，关键在于流行病学调查，公民需配合疾控中心工作人员的相关工作。疾控中心收集整理患者发病前的旅行史并将这些信息向上级报告，由上级对外发布。在这个过程中，如把握不当，可能会泄露某些并无收集必要且权利人也不愿让他人知晓的信息。

2.1.2 调查、控制工作与隐私权。有关机构对发病区域和病患居住地等处所进行现场调查或采取控制措施时，可能导致个人私密空间被曝光。《传染病防治法》第7条规定，在突发公共卫生事件发生时，国务院卫生行政部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入传染病现场进行调查、采样、技术分析和检验。与此同时，为有效进行传染病的预防，有关部门需要对疫情发生的现场进行控制，对发生区域进行有效隔离。高效的社区卫生服务体系对传染性疾病的防控具有基础性作用[6]，但是当社区拉起联防联控的“排查网”时，社区和物业通常会划定感染区域，小区的住户据此可能猜测出是谁患病，从而导致患者的健康隐私被曝光。

2.1.3 观察、监控职责与隐私权。在突发公共卫生事件发生后，为防止疫情急剧扩散，有效、迅速地控制传染源极为关键。我国《传染病防治法》第39条、第40条和《突发公共卫生事件应急条例》第44条，共同规定了确诊病人、疑似病人以及与之有密切接触者需履行接受隔离的义务，即居家或者到指定场所接受防疫部门的医学观察并接受必要的干预措施。对拒不配合的行政相对人，公安机关有权采取强制执行措施，因此对该义务的履行具有法定的强制力。但有关机构对相关人员采取观察和监控的措施时，可能会与个人私密活动、私密空间不受监视、公开等权利相冲突。

2.1.4 信息技术的使用与隐私权的冲突。在信息时代，只有充分利用相关科技手段，才能更好地处置突发公共卫生事件，这在国际上已为多次成功的实践所证明。此次疫情中，我国在信息技术的支撑下迅速建成了多主体协同的公共卫生服务应急体系。在政府的主导下，各科技企业为疫情防控提供了强有力的技术支撑。利用大数据进行精准防疫，体现了科技手段在疫情防控中的优势，但其精准性是建立在对大数据的采集和加工的基础上的，这也为个人隐私的保护带来了一定的风险。

2.2 社会公众的知情权与隐私权的冲突

作为社会主体，公民享有公民知情权，而在突发公共卫生事件下，该权利尤为重要，因为此时公民有权知道任何有可能危害自身生命权、健康权或财产权等权利的情况，以做好最佳的防范措施。而此时，如果个人对其活动、信息等进行隐瞒，很可能会对他人的生命权、健康权或财产权等造成侵害。为此，《突发事件应对法》第38条、《突发卫生事件应急条例》第24条和《传染病防治法》第31条均明确了突发公共卫生事件发生时公民知情权的内容，即通过各种途径发现、了解涉及突发公共卫生事件的传染病患者或者可疑、潜在患者及其活动范围并及时向有关机构报告，同时有权了解政府有关机构防疫工作开展的具体情况以及重点疫区的救助情况。但值得注意的是，在面对突发公共卫生事件时，部分公民可能会过度地行使知情权，比如进行“人肉搜索”，曝光患者家庭住址、家庭成员等信息，这就难免造成知情权与隐私权的冲突。

2.3 新闻报道自由与隐私权的冲突

新闻媒体的报道自由是基于人的基本权利—知情权与表达权，而其参与权与监督权是维护社会公众知情权以及促使政府防疫工作公开透明的力量。可以说，在突发公共卫生事件发生时，社会公众的知情权主要靠新闻媒体报道来实现。《民法典》第999条就对新闻媒体在报道、舆论监督等方面出于公共利益使用民事主体的姓名、肖像、个人信息等的合理性和合法性进行了明确规定，但以“合理范围内”为限，而此概念的模糊往往会导致实践中权利的相互冲突。

“在个人隐私与公共利益发生密切关联时,个人隐私实际上已经成为公共社会事务的一部分，并应受到新闻自由的关注”[7]，新闻媒体在疫情时期，对政府处置疫情工作的相关信息进行披露，以及对确诊病例的相关信息予以公布，是其履行社会义务的体现，更是其作为应对突发事件的重要力量的体现，这一点也早已为《国家突发公共事件总体应急预案》所明确。此外，我们仍需注意的是，少数媒体为了“抓人眼球”，迎合公众的窥探心理，在对确诊病例活动范围进行报道的时候，往往还会将患者姓名、经常居住地和病史等全部公开。还有部分媒体为渲染报道效果，将患者居所的小区、门牌号的拍摄画面作为报道的内容之一。而依据现行《民法典》的规定，这些报道内容均侵犯了患者隐私权。除此之外，当媒体对方舱医院进行报道的时候，患者不仅要向一同居住的“病友”曝露生活隐私，还要向荧幕前的公民展现自己的生活状态，但是诸多场景并非他们想让公众知道的。新闻媒体确有公布客观事实的义务，但将患者不愿对外公开的私密信息曝露在社会公众面前，这无疑是对患者隐私权的侵害。在突发公共卫生事件中，新闻媒体报道的自由与个人隐私权的保护稍有不慎即会发生冲突。此外，真实的信息公布有助于缓解民众恐慌，但过度的隐私披露容易因非理性因素的诱导而演化为负面信息，反而会加重民众的恐慌。因此，需要注重信息公布的合理程度，正确区分公民隐私和公众利益相关的信息，避免造成不必要的负面影响。

3 隐私权限缩之正当性：“隐”与“私”的二分

隐私权的存在，于私法而言，可以对抗他人对自身人格自由、尊严存续利益的侵害；于公法而言，具有对抗公权力侵害的基本功能，而正是因为其具有较强的对抗效果，故理应受到相应的限制[8]。从权利的分类来看，在传统的绝对权和相对权二分视域下，虽然隐私权可归为绝对权，但是其与作为典型绝对权的物权并不完全一致，物权是防止他人对权利人所享有物之利益的侵害，而隐私权的存在则内含着各种法益相互博弈的结果。隐私权始终与知情权、言论自由等权利处于相互冲突而又相互协调的过程之中。由此，隐私权的限缩与隐私权的判定便是须臾不可分离的法适用技术。质言之，隐私权的存在需要通过其外延的明确，才能得到确定。在包含不同主体、主体之间不同关系等各类因素构成的不同场景中，隐私权所具体包含的内容亦各不相同。可以说，在特定的场景下，隐私需要受到限缩而形成新的保护客体。《民法典》第132条“禁止权利滥用”的规定即是限缩隐私权以避免权利主体滥用以损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益之例证。

隐私是隐私权的保护客体，其应当具备“隐”与“私”的特征。“隐”，有隐瞒之意，是权利主体在主观上不欲他人知晓某些事务的心理状态；“私”，则是与“公”相对，其指涉及私人的事务。由“有隐私就有隐私权”的法谚可知，隐私权的界定常从隐私为何出发，只有通过“隐”与“私”的路径确定隐私的内容之后，隐私权才能实现保护客体的功能，否则，皮之不存毛将焉附？

“私”是一种客观存在，于实证法而言，便是《民法典》第1032条所指称的“私密空间、私密活动、私密信息”，基于体系解释，可扩充为包含与私人生活安宁相关的客观情事、人身的私密部位等与个人紧密相关、有重要影响的客观存在，但该“私”事具有外部指向性，权利人之外的主体可通过该“私”事识别出具体的权利人画像。因此，“私”虽然涉及对个人有影响的事情，但无碍于其他群体利益和公共利益[9]。为此，“私”事可能与“私”主体之外的主体利益有关，比如，为防控疫情的需要，达到阻碍病毒传播之目的，个人的行程轨迹将被披露等，而这也构成了隐私权应当受到限制的客观要求。

“隐”是一种主观心理，其由两个方面构成，正面的是“不愿为他人知晓”的“私”事，反面则是“未经过权利人明确同意”实施客观上侵害“隐”的行为，该正反两方面共同表达了“隐”之内涵。从中不难看出，由于“隐”具有主观性，如若权利人所不欲他人所知的“私”事，同时也未明确同意他人知晓及利用的事情，也会一并列入隐私的范畴，被隐私权所保护。此时上文所述的冲突即难以避免：防控机构的法定义务与个人隐私权之间的矛盾；公众对关乎自身利益之事的知情权与个人隐私权之间的冲突；基于公众知情权和表达权而衍生出来媒体报道自由的权利与个人隐私权之间的冲突等[8]。三层矛盾的相互交织，似乎难以调和，但若通过“合理隐私期待”理论对“隐”的确定提供可具体化的路径，在一定场合下限缩“隐”的范围，使得一般情况下被认为是“私”的事情在特定情况下可为“公”所掌握和利用，便可化解前述矛盾[9]。

由此可知，作为客观存在的“私”在不同场合中与公共利益有交叉之处，因而需要对主观层面的“隐”作特定场景化的限缩，通过“隐”与“私”相关利益因素的博弈与权衡，将不宜再被视为隐私之“私”事从隐私权的保护域中分离出来，以避免公益与私益之间的冲突。具体而言，对隐私权的限缩，就是根据不同场景下各种利益相互的博弈结果——将A场景中认为属于隐私的信息而在B场景中“去隐私化”，以此限缩隐私权保护域的范围。同时，可在法律文件的指引下综合运用利益衡量法，展开隐私权限缩的场景思维之证成。

4 隐私权限缩之构造：“隐”与“私”在场景思维中的博弈

4.1 场景思维与法律文件的指引

场景思维模式注重在不同的场景下隐私权保护的不同基准[10]。场景思维模式的运用对于“隐”的合理隐私期待的判断，以及将“私”从完全与公共利益无关的部分剥离出来，有着非同一般的方法论意义。场景思维模式以不同主体、不同主体的关系、隐私利用的不同方式和目的等场景因素作为隐私权保护客体界定的路径，进而形成不同的判定参数，以此确定特定场合下隐私权保护的内容。场景中的考量“因素”多是具有特异性的，需要裁判者根据具体情境进行具体判断，因此，场景思维模式对于裁判者的裁判经验和法学素质的要求特别高。不过，基于突发公共卫生事件的社会公共性特征，为达到有效的处置效果，我国早已出台相关的法律文件，对处置行为作出了一般性规范，并且赋予相关部门针对突发事件发布相应应急处置规范的权力，因此，场景思维的运用便有了法律文件的指引。就这次新冠疫情而言，《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》等文件都为场景思维的运用提供了一定的指引。此类标准将明确何种“私”不属于合理隐私期待之“隐”的范畴，进而排除侵犯隐私权的可能。

4.1.1 行为主体因素。根据前述规范性文件的规定，现有疫情防控体系可对公民个人及其家庭成员的活动轨迹、健康状况等信息进行采集，并在一定条件下有权对部分公民的相关信息进行披露；此外，还有权对确诊患者进行隔离观察。具体表现在：①在需要对个人信息和隐私进行收集、采集的情况下，该主体的相关行为不应认定为侵权，但应以“与疫情相关的”“有关传染病的”为限制条件；②在需要采用信息技术手段收集、处理私密信息的情况下，前述主体可以与科技企业联合，利用科技手段对个人信息进行处理，以达到控制传染源的目的。但应保证数据信息只能由政府掌握和合理利用，而科技企业应受到保密协议的严格约束；③在对确诊患者或疑似患者采取在指定场所隔离或就地留观等措施时，前述主体的行为合法，个人有义务服从指令、听从安排。

4.1.2 行为及目的因素。在不同的场景中，同一行为的合法性未必一致，因此，基于疫情防控的需要，对与他人隐私有关的信息和事务进行问询、采集、利用和公开时，其行为与目的应当符合制定法所规定的当前场合应有的要求。

第一，在医学研究与治疗领域，相关部门可根据“流调”程序对确诊患者、可疑病例和病毒携带者的发病史、活动轨迹等信息进行问询和调查，以此形成的病例信息可用于医学研究，而这是因为目的合理所必须接受的隐私之限缩[11]。但是，与患者、可疑病例和病毒携带者相关的个人及病情具体信息只限用于医学研究和疫情防控。

第二，在疫情防控信息发布的场合，媒体可公开确诊患者的“活动轨迹”，但应做好相应的脱敏处理，既要避免他人通过披露的信息识别出患者具体身份，同时又能做到充分的信息公开。譬如，对于全国性的媒体，可以对详细的活动轨迹(具体到街道或具有流动性的场所)进行披露，但应当隐去其姓名，如采用“患者1”等模糊化的表述，因为此时大众关注的是自己有没有经过确诊者途径之处，以排除自己感染的可能，而非究竟是谁确诊。此外，对于“密接”者，不应当公开其相关信息，而是采取居家隔离或指定地点隔离等措施，而不宜采取其他过度的干预行为。

若在非上述场合实施了干预隐私行为，且未通过下文所说的利益衡量法检验的，即构成对隐私权的侵害。

4.2 场景思维与利益衡量法的适用

实际上，法律文件的指引本身就蕴含着立法者的价值判断，而在无规范性文件作“场景因素”考量的指引时，则只能直接求诸利益衡量法，以公共利益优位为原则[12]，同时，根据相应的场景，兼顾其与个人利益的平衡。

4.2.1 公共利益的面向：比例原则。利益衡量法需要对各方面的利益予以全面考虑，而对于对立、相关利益的权衡，需要借助比例原则予以确定。比例原则是指从方法与目的的关联性去判断隐私权限缩的范围[8]，此种关联性最突出的表现就是干预隐私的手段应当与所欲达到的目的成比例关系，进而将关乎公众利益的“私”予以分离。

《民法典》第1035条和《突发事件应对法》第11条共同构筑起了比例原则，尤其是后者更加明确地规定突发事件应急处理中应当遵循必要、最小化原则。所谓必要原则是指此时若不采取措施，则无法控制传染源和疫情扩散；而最小化原则是指，如不采取干预措施将导致更大损害时，应当选择一个损害最小的措施。如：在信息收集和公开方面，确诊患者的“行程轨迹”可以向公众公布，但需要进行脱敏处理，同时，禁止公布其他与防止疫情扩散无关的患者个人信息。其二，对于一般公民的每天健康状况及是否有相关接触史和旅行史等信息而言，一般不被认为属于“合理隐私期待”的个人“隐私”，因此可以被收集，但收集的内容仅限于“是”或“否”层面的信息，其具体内涵仍然属于个人隐私，除非被确诊。其三，对于媒体的报道内容，其对外披露的当事人信息应该仅限于足够让受众判断自己是否可能与病患接触过即可，而不宜披露过多的患者诊断信息、身份信息和具体的活动内容使他人能够从中识别出具体的指向对象。其四，在对私密空间进行干预时，有两种情况需要注意，一是如为在指定居所观察，应尽可能地减少相关人士共同居住生活对隐私的侵害，如在公共场所的隔离点设置“隔间”，观察范围应仅限于与病情有关；二是如居家隔离观察，由于此时的观察对象并不需要予以强制控制，因此，其活动范围只应受到最低程度的限制；同时，其他方面亦不能与确诊患者作同类处理。

4.2.2 权利人利益的面向：权利的受限与时限。隐私自决权的受限。基于比例性原则限缩隐私权之场合，仍应遵循“透明原则”，重视隐私自决权，这是隐私积极权能体系得以建构的基础[9]。根据《民法典》中“人格权编”的规定，对个人的隐私进行干涉、采集和披露等行为时应采取“告知+同意”模式——行为主体应当事先将相关行为的方式、目的、范围和后果告知权利人，然后，由权利人根据“意思自治”原则决定是否授权行为人实施相关行为。当然，行为主体履行告知义务为必须要件，但权利人“同意”的自决性将会受到处置行为迫切性的限制，而这是为了防止个别权利人过度看重自身权益却忽视公共利益而设置的限制性条件。基于疫情防控的需要，绝大多数公民都希望将传染源早日筛查出来，同时也希望能够及时了解疫情发生的相关信息，以避免被感染，因此，在社会中普遍形成了让渡部分隐私权的共识——公众默认政府及有关机构有权采集、干涉或是公开部分隐私，也默许相关主体采取通讯技术提醒公众注意远离危险区域的措施——以此促成社会成员主动报告有关情况并在被认定为疑似病例时积极配合隔离观察，此即以个人的“让步”换取社会的“进步”，使得私权益和公权益相得益彰的有效进路。反之，如果并非是具有高度迫切性之场合，则应当还“私”于“隐”，以权利人的明示同意为原则。

权利受限的时限。突发公共卫生事件的应急处理有限缩隐私权之客观要求，但当突发公共卫生事件结束后，隐私权的保护域应当恢复原状。从法律技术上看，隐私权以一般形态的存在为原则，其限缩应为特殊情况下的例外状态，故而，例外状态的存续需要有时间限制。突发公共卫生事件的紧迫性特征要求我们在短时间内采取有效的措施，但当处置结束后，曾经受到权利限制的个人，理应回到正常的生活轨道中，其私人生活安宁和任何不愿为他人知晓的信息都不能再被干涉、公开。因此，对于隐私权保护域的限缩，其存续状态应当具有时限性，在突发事件处置完毕后，对于原来所公布的涉及个人隐私的信息，例如，已经公布的患者“行程轨迹”，应当在公开渠道撤下，但有权机关认为仍有必要保存，则应当采取相应的保密措施，而不能再被他人提取；此外，还应适时停止收集日常健康信息或者缩小搜集范围等。这既符合“被遗忘权”的内在法理价值[13]，更是患者重返社会的需要。

5 结论

是否需要限缩隐私权是一个价值判断问题，而价值判断则是利益衡量的结果，如果无差别地进行利益权衡，利益衡量法也会失去其效用。因此，唯有引入场景思维模式，才可能得出利益判断的最佳结果。为了既能有效应对突发公共卫生事件，又能保障个人的合法权益，应在“隐”与“私”二分的构造下，以场景思维模式为主要进路，在法律文件的指引下，利用利益衡量法，限缩一般形态的隐私权保护域，从而建构起隐私权限缩的理论基础，清晰界定突发公共卫生事件处理中权利人隐私权的范围，使得处置行为的即时性、紧急性与隐私权保护的矛盾得以调和。限缩后的隐私权将成为权利人行使人格权请求权的基础，当侵权行为的对象落入隐私权保护范畴时，权利人可据此行使人格权请求权；如侵权行为来自行政主体时，基于行政行为的优益性，权利人可申请行政复议或提起行政诉讼，但行政行为在此期间效力不变，直至复议机关或法院作出对权利人有利的裁决。