《刑法修正案（十一）》未成年人刑事责任年龄调整与其他法律的对接问题探讨

郭 华

引言

我国《未成年人保护法》自1991年颁布后历经2006年、2012年和2020年修订。2020年的修订不仅强化了未成年人权益保护措施和法律责任，还着力解决了社会关注的监护人监护不力、校园欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷网络等涉侵害现实问题，同时面对现实境况和未来数字社会发展还增加了“网络保护”的内容，初步构建了具有中国特色的未成年人保护制度体系。然因急速发展的社会转型带来的未成年人侵害的恶性案件频发，未成年人的严重违法犯罪也备受社会关注，对于未成年人严重危害社会行为予以刑事整治，通过“降低刑事责任年龄门槛”以及“加大未成年人犯罪的定罪和量刑”来缓解目前状况的呼声也愈发高涨。面对严峻的现实问题和社会焦虑的呼吁，《刑法修正案（十一）》对个别严重侵害人身健康的严重危害社会的行为追究刑事责任年龄进行了调整，降低了未成年人原有的法定最低刑事责任年龄，回应了民众的呼声和社会的期待。《刑法修正案（十一）》对法定最低刑事责任年龄的修订，带来了如何与《民法典》《预防未成年人犯罪法》《治安管理处罚法》等相关法律间的衔接问题，尤其是如何解决降低未成年人法定刑事责任年龄与其他相关未成年人违法处罚在年龄上的法法对接问题。基于此，本文以未成年人刑事责任年龄作为讨论的中心，针对有关未成年人违法犯罪年龄问题的内在关系进行探讨，希冀有利于未成年人合法权益的保障，进而实现培养能够更多真正担当中华民族复兴大任的时代新人的立法目的。

一、《刑法修正案（十一）》有关未成年人刑事责任年龄调整的原因与演变

《刑法修正案（十一）》对未成年人刑事责任年龄的调整不仅仅源于社会大众呼吁和对精英话语的关注，也非仅限于现实中未成年人恶劣事件的频发和相关舆论不断发酵，还源于《民法典》等有关法律对未成年人年龄问题的不断变迁和相应调整。探究《刑法修正案（十一）》降低未成年人刑事责任年龄深义，既要考虑现实的需要，也要研判其与相关法律之间的关联，通过它们之间的联动关系和法律体系内在的一致，方可发现《刑法修正案（十一）》修正未成年人刑事责任年龄的真正原因以及诠释出其调整的真正意义。

我国《刑法》第17条规定，“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪的，应当负刑事责任。”基于我国宽严相济的刑事司法政策和当今世界普遍对未成年人刑罚轻缓化的趋势，2011年的《刑法修正案（八）》扩大了对其缓刑的适用范围，对未成年人犯罪不仅不再作为累犯处理，而且对未成年人轻刑犯还免除了其前科报告义务，这种调整保持了与国际社会规定的同向性。近年来，我国未成年人刑事犯罪呈高发态势，未成年人暴力、性侵、抢劫等恶性案件屡屡发生，校园欺凌屡禁不止，其危害社会行为的低龄化、成人化趋势相对明显，引发了社会的普遍关注。据统计，2018年，对涉嫌轻微犯罪并有悔罪表现的未成年人，不批捕的15205人、不起诉的8332人、附条件不起诉的6959人，同比分别上升6.9%、13.8%和16%；应当依法从严惩戒的，批捕的29350人、起诉的39760人，同比分别上升4.4%、下降8.8%；对未达到刑事责任年龄的，会同相关部门约束教育、严加矫治。①参见最高人民检察院检察长张军2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的最高人民检察院工作报告。2020年，全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人37681人，受理审查起诉54954人，批准逮捕22902人，不批准逮捕14709人，提起公诉33219人，不起诉16062人(含附条件不起诉考验期满后不起诉人数)，不捕率、不诉率分别为39.1%和32.59%。同时，共批准逮捕侵害未成年人犯罪38854人，提起公诉57295人。②参见2021年6月1日最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书(2020)》。这一时期，14周岁以下未成年人实施严重危害社会行为的案件时有发生，个别未成年人反复实施危害社会的行为时常出现，甚至有些未成年人实施危害社会性行为的手段极端残忍、性质特别恶劣、后果尤其严重。例如，2018年13周岁的湖南罗某因回家要钱，遭到母亲拒绝后，在跨年夜持锤将父母杀害。③参见李一凡：《“湖南13岁少年锤杀父母”知情者：要钱起争执》，载《新京报》2019年1月2日。这些骇人听闻的恶性事件，因实施行为的未成年人未达到刑事责任年龄，无需承担刑事责任，激发了法律保护的究竟是“天使”还是“恶魔”舆情的发酵，修改刑事责任年龄的呼声随之再起。”④参见雷宇、胡林：《未成年人犯罪低龄化 专家建议刑责年龄从14周岁降至12周岁》，载《中国青年报》2018年7月2日。

然而，《刑法修正案（十一）（草案）》一审稿对此问题未予关注，没有对降低刑事责任年龄的内容作出规定。而在公开征求社会公众意见期间，收到65080位公众提出的137544条意见中，大量意见集中在未成年人权益保护方面，建议加大对性侵害未成年人犯罪的惩治力度，更好保护未成年人。①参见朱宁宁：《刑法修正案（十一）草案：调整法定刑事责任年龄 加大对性侵未成年人犯罪打击力度》，载《法治日报》2020年10月13日。于是，在第十三届全国人大第三次会议上有关刑事责任年龄问题引起部分全国人大代表的讨论和热议。基于我国14岁以下未成年人犯罪占犯罪总量的比重已从2009年的12.3%上升至2017年的20.11%，有人大代表建议，将国内刑事责任年龄下限调整到12周岁，即年满12周岁的未成年人有故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫等恶性犯罪的，应当追究其刑事责任。也有代表建议将刑事责任年龄下调为13岁。②参见王姝：《人大代表陈建银建议下调刑事责任年龄，保护未成年受害者》，载《新京报》2020年5月21日。有政协委员认为需要对未成年人的严重不良行为进行严厉管控。建议引入英美等国家的“恶意补足年龄”制度，目的就在于避免未成年人用法律做“护身符”。③参见孙颖：《杨莉珊委员：借鉴“恶意补足年龄”制度 管控未成年人恶性犯罪》，载《北京日报》2020年5月25日。其间社会的呼声和人大代表、政协委员的意见建议引起了中央机关的特别关注。最高人民检察院针对建议作出如下回应，“我们也在进行认真研究。未成年人违法犯罪，往往是由于其所处的不良家庭、学校和社会环境所致，单纯降低刑事责任年龄，能否从根本上有效解决低龄未成年人犯罪问题值得探讨。最高检会及时向立法机关提出处理意见，回应社会公众对这一问题的关注。”④参见孟亚旭：《最高检：正研究制定性侵未成年人犯罪等案件办理规定》，载《中国青年报》2019年12月21日。同时，全国人大常委会法工委对此也作出回应，并在第十三届全国人大常委会第七十二次委员长会议上解释为，“对这一问题，大家的共识是应当管起来，既是矫正犯罪的需要，也是保护受害人正当诉求和利益的需要。只是如何去管，是降低刑事责任年龄关进监狱，还是针对未成年人犯罪矫治的特点去完善收容教养制度等，大家还有不同的认识和侧重点。”⑤参见《未成年人刑责年龄是否将作调整？全国人大常委会回应》，载《新京报》2020年10月12日。对犯罪的未成年人应坚持实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。对低龄未成年人犯罪既不能“一关了之”简单惩罚，也不能“一放了之”放逐不管。经会同有关方面反复研究，《刑法修正案（十一）（草案）》二次审议稿拟采用“两条腿走路”的方针：一方面在特定情形下，经特别程序，对法定最低刑事责任年龄作个别下调；另一方面，统筹考虑《刑法》修改和《预防未成年人犯罪法》修改相关问题，在完善专门矫治教育方面做好衔接，并将《刑法》第十七条修改为“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。”“已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪的，应当负刑事责任。”“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡，情节恶劣的，经最高人民检察院核准，应当负刑事责任。”“对依照前三款规定追究刑事责任的不满十八周岁的人，应当从轻或者减轻处罚。”“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”这一规定将未成年人应负刑事责任在实体和程序上均作出较为严格的限定：一是在实体上限定为犯故意杀人、故意伤害罪，且必须致人死亡和犯罪行为情节恶劣；二是在程序上需要报最高人民检察院核准，旨在通过严格的核准程序保障未成年人的利益，尽可能地实现刑法惩罚与教育挽救功能的兼顾。同时，还将《刑法》第十七条第五款规定的“政府收容教养”修改为“专门矫治教育”，体现了立法机关对民意关切问题的尊重。有常委会组成人员、全国人大代表提出，本款规定限于致人死亡的情形，对使用特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的，也应追究刑事责任。针对人大代表的建议，《刑法修正案（十一）（草案）》三审稿将二审稿修改为“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。”①参见王比学：《刑法修正案（十一）草案进入三审 进一步完善低龄未成年人犯罪规定》，载《人民日报》2020年12月23日。第十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过的《刑法修正案（十一）》对其修改为“已满12周岁不满14周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，”在“情节恶劣”前作出“以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾”的严格限制，以示对未成年人降低年龄入罪的慎重和严格限制。其中“情节恶劣”应侧重于犯罪动机、犯罪手段、犯罪危害、犯罪后果和悔罪表现等犯罪情节，包括其“主观恶性很大、有预谋有组织地实施、采用残忍手段、多次实施、致多人死亡或者重伤造成严重残疾、造成恶劣的社会影响等情形。”②参见许永安主编：《中华人民共和国刑法修正案（十一）解读》，中国法制出版社2021年版，第7页。

上述修订不仅仅回应我国现实，也与国外处理此问题保持同向。在刑事责任最低年龄问题上，瑞士、新加坡为7岁；墨西哥、菲律宾为9岁；英国为10岁；土耳其、荷兰为12岁；以色列、法国为13岁。尽管这些国家与我国法律体系结构和性质不同，不宜移植，也不是修订的标准，但也不乏参考意义。而国际通行的规则却值得我国高度关注，我国签署的国际公约更应遵守。《联合国少年司法规则最低限度的标准规则》（北京规则）规定，在承认少年负刑事责任的年龄这一概念的法律制度中，国内立法应考虑到少年情绪和心智成熟的实际情况。2007年的《〈儿童权利公约〉第10号一般性意见——少年司法中的儿童权利》规定，最低刑事责任年龄不能低于12岁。我国《刑法修正案（十一）》针对特别案件的未成年人犯罪刑事责任年龄没有突破国际私法准则的规定，且在最低年龄上作出严格限制，充分反映了我国在降低未成年人刑事责任年龄上的慎重。

二、《刑法修正案（十一）》与《民法典》在未成年人年龄上的对接

《刑法修正案（十一）》下调刑事责任年龄不仅需要及时回应社会公众的关切，而且还需要保持与其他法律在此问题上的对接，以保持法律体系整体上和谐一致与相互衔接。我国1986年修订的《义务教育法》将未成年人接受义务教育的适龄年龄从7周岁提早到6周岁。一般而言，适龄儿童经过6年的小学教育，多已年满12周岁，因接受了来自学校、家庭、社会等各方面、各层次以及各形式的教育及影响，对要求不侵害他人生命、财产等行为以及侵害行为否定评价，尤其是一些禁止的恶性行为，获得了一定认识，具有了辩认、控制自己从事恶性行为的能力。1986年的《民法通则》规定：“10周岁以上的未成年人是限制行为能力人”，“不满10周岁的未成年人是无民事行为能力人”。这就是说，已满10周岁以上的未成年人可以做与其年龄、智力相适应的民事活动，对于伤害他人这种较为明显的恶性行为有所认识，让其承担因此付出代价具有一定正当性和合理性。目前，我国已经全面进入信息化时代，现代化的教育手段信息化，信息传播和信息获取的普遍化，致使未成年人接触的社会信息较为丰富，这些信息的获取带来了自主意识的提升，也促使其认知能力有了一定的提高，其生理心理成熟程度较之以前也有了提升，在民事能力上适当降低限制民事行为能力人的年龄，不仅有利于保护其合法权益，更是对其自主意识的尊重。为此，2020年《民法典》对民事行为能力的年龄再次作出调整。该法典第19条、20条规定：“8岁以上的未成年人为限制行为能力人”，“不满8岁的未成年人是无民事行为能力人”。《民法典》对未成年人年龄调整是基于未成年人身体发育提前与心智早熟。因为当下的未成年人与十几年前的14岁和16岁的未成年人相比，无论是心理上还是生理上均出现了较大的变化，立法需要反映这一社会发展变化的情况，通过规范和调节社会关系，解决未成年人带来的社会问题。《民法典》将限制民事行为能力人从10岁降至8岁为刑事责任行为能力的调整，为《刑法》在下调刑事责任年龄提供了参照，适当调整刑事责任年龄具有对接的法律基础。

诚然，对未成年人严重危害行为予以刑事制裁固然重要，但与教育矫治犯罪未成年人回归社会相比，后者更为重要。如果仅仅依靠降低刑事责任年龄来控制未成年人犯罪，而缺失与之对接的有效的矫正教育体系，即使其受到了严厉惩罚，一旦因遭受惩罚而衍生出愤恨、报复等心态，犯罪未成年人回归社会导致更加严重的社会问题出现，不仅事倍功半，还会因其顾此失彼，进而“大人立法欺负小孩”出现“本弭事而反酿事”的疑惑。基于此，《刑法修正案（十一）》没有采取整体“普调”刑事法定年龄，而普遍降低未成年人的法定刑事责任年龄也不符合我国保护少年儿童的刑事政策，其“微调”仅限于个别恶性案件并予以严格的程序控制，体现了对未成年人的保护。这些限制体现在以下方面：（1）在犯罪类型上，仅限于故意杀人、故意伤害犯罪，没有采用“等”字的扩张性或者开放性规定；（2）在犯罪后果上，仅限于致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾（故意要造成他人严重残疾而采用毁容、挖眼睛、砍双脚等），标明犯罪后果必须具有特别严重性；（3）在犯罪情节上，仅限于恶劣（主观恶性很大、多次实施致使多人等造成恶劣的社会影响），将情有可原或者事出有因的被害人存在明显过错的情节排除在外；（4）在底线年龄上，限制为年满12周岁，采用严格的年龄底线，不得将情节特别恶劣、后果极其严重等作为考虑突破底线的参酌情形；（5）在程序上，限制的极为严格，需要报请最高人民检察院核准，采用最严格的内部审核程序。这一程序与死刑案件的核准程序相当，属于一个层层把关、逐级核准的司法程序。之所以采用“核准”而不是“批准”，说明这个程序是核准程序属于司法程序，而不是行政程序的批准程序。上一级人民检察院因为最高人民检察院层层把一道关，上级人民检察院认为不应当追诉的，可以直接否决下级检察院的意见，把案件发回撤销，没有必要再报最高人民检察院核准。同时将不予刑事处罚的“收容教育”修改为“依法进行专门矫正教育”，与2020年修订的《预防未成年人犯罪法》进行对接。《刑法修正案（十一）》对未成年人犯罪的刑事责任年龄下调不仅考虑了与其他法律变动的对接，也斟酌了国际刑事规则对未成年人刑事责任年龄的要求，更是尊重了公众的民意和我国社会的现实，但在适用上需要严格而不得裁量。

三、《预防未成年人犯罪法》与《刑法修正案（十一）》有关未成年人刑事责任年龄的矫治教育对接

我国《刑法修正案（十一）》调整了未成年人刑事责任年龄，对其他危害社会行为的类型不追究刑事责任的，也没有放任不管，其明确了矫治教育的要求，并规定：“因不满16周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”这种矫治教育不同于一般的教育，其专门矫治教育特别强调“矫治”，这种矫治尽管是刑法的任务，但需要其他相关法律对接，以便更好地教育行为人，防止其继续危害他人和社会，继而维护被害人的合法利益和正常的社会秩序。这里的矫治对象不限于被追究刑事责任的“下调刑事责任年龄”的12周岁至14周岁未成年人，还包括已满14周岁不满16周岁不予追究刑事责任的未成年人，以及已满12周岁不满14周岁的故意杀人、故意伤害而情节不恶劣不追究刑事责任的人。对实施了严重危害行为又不能追究刑事责任的未成年人，需要集中到专门矫正机构接受“专门矫治教育”。那么，“依何法”进行专门矫治教育以及进行何种“专门矫治教育”？这就需要其他法律与《刑法修正案（十一）》的规定相衔接，以保障相关法律对未成年人保护的有机衔接而不留任何空隙。

我国1999年6月28日颁布的《预防未成年人犯罪法》经2012年、2020年两次修订。其中，2020年的修订又历经三次审议，最后经第十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过并于2021年6月1日起施行。《预防未成年人犯罪法》同样遇到了刑法修订的问题。2019年11月的《预防未成年人犯罪法（修订草案）》针对未成年人犯罪呈现低龄化、成人化、暴力化的趋势，尤其是极少数未成年施暴者对陌生人、同学甚至家人痛下杀手，严重挑战道德伦理底线的行为等，提出了对未成年人犯下极端恶劣的行径应设计出更合理的处置机制，杜绝“犯罪不坐牢”的侥幸心理，以免纵容恶劣的施暴者。在2020年8月的二审稿中，《预防未成年人犯罪法》吸收了预防未成年人犯罪工作的实践成果和各方面意见建议，对未成年人犯罪呈现出低龄化、暴力化等情况是否应该加大定罪和量刑力度等特别关注的问题作出回应。在10月8日审议期间，有的常委会组成人员提出，应当进一步加强父母或者其他监护人对未成年人预防犯罪教育的职责；也有的常委会组成人员提出，学校和家庭应当加强沟通联系，建立家校合作机制，共同做好未成年人教育和矫治等工作；还有常委会委员提出，应当与对有严重不良行为的未成年人实施的专门教育作出区分，避免混淆。《预防未成年人犯罪法》草案二审稿坚持对违法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则，规定了“未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。”“省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行矫治教育。”“专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。”①参见2020年10月8日全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国预防未成年人犯罪法修订草案》修改情况的汇报。2020年12月22日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议第三次审议《预防未成年人犯罪法（修订草案）》时，针对二审建议进行了回应修改，修改为：未成年人实施有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。同时，明确专门矫治教育的专门场所实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作。②参见张天培：《预防未成年人犯罪法修订草案进入三审 完善专门学校入学程序》，载《人民日报》2020年12月23日。2020年12月26日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了修订后的《预防未成年人犯罪法》。

《预防未成年人犯罪法》第45条在降低未成年人刑事责任年龄上作出与《刑法修正案（十一）》对接的修订。修订后的《预防未成年人犯罪法》区分了“矫治教育”“专门教育”“专门矫治教育”的不同层次及相应的干预机制或矫治措施，并赋予其不同的矫治教育内容以及不同的意义。同时将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为等不同等级，将严重不良行为分为实施的有刑法规定行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为以及严重危害社会受到刑事处罚的行为纳入分流处置。除了将个别案件依照《刑法修正案（十一）》规定追究刑事责任外，通过建立的专门矫治教育制度纳入专门教育，依法送入专门学校接受专门矫治教育；对于没有完成义务教育的，需要继续完成义务教育；完成义务教育的，视情况接受职业教育。同时，在司法实践层面建立了相应的办案机制。例如，最高人民检察院通知：决定自2021年起，未成年人检察业务统一集中办理工作在全国检察机关稳步全面推开。①参见李春薇：《最高检通知：2021年起 未成年人检察业务统一集中办理！》，载《检察日报》2020年12月28日。2021年3月2日，最高人民法院少年法庭工作办公室正式成立。最高人民法院要求人民法院应当确定专门机构或者指定专门人员，负责办理涉及未成年人案件，负责预防未成年人犯罪工作。各地法院应当结合本地实际、因地制宜抓好落实。有条件的，应当保留或者设立少年审判专门机构；不具备设立专门机构条件的，必须有专门审判组织或者专业法官负责审理涉及未成年人的案件；无论是否设立专门机构，都要落实好少年审判单独考核的要求，以保障、促进少年审判工作发展。②参见代秋影：《进一步提升涉未成年人审判专业性》，载《人民法院报》2020年11月30日。

然而，考量《刑法》与《预防未成年人犯罪法》在理论和实践中具体运用衔接问题与罪错未成年人再社会化路径选择，将“收容教养”制度更名为“专门矫治教育”制度，也与我国“惩罚为辅，教育为主”的福利主义相契合。③参见沈颖尹：《关于〈刑法〉第十七条的审思与完善》，载《北方法学》2021年第3期。对不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的实施专门矫治教育，不仅是对中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》和《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》的贯彻落实，同时还需要最高司法机关对相关规定予以修订，例如最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等相应解释、规定进行修改，通过制定司法解释、司法政策或者发布指导性案例、典型案例，及时给予有效指导，以保持与《刑法修正案（十一）》《预防未成年人犯罪法》以及《未成年人保护法》修订的精神一致和内容有机衔接。

四、《治安处罚法》与《刑法修正案（十一）》有关未成年人刑事责任年龄的对接

未成年人违法犯罪不是单纯的法律问题，而是一个更为复杂的社会问题。《刑法修正案（八）》曾增设了刑法第100条第2款的内容，规定了“犯罪的时候不满十八周岁被判处五年有期徒刑以下刑罚的人，免除前款规定的报告义务”。这一限定性的免除未成年犯罪人的前科报告义务，为未成年犯罪人回归社会后的成长环境扫除了制度上的障碍。《刑法修正案（十一）》将刑事责任年龄下调后，出现一些意外的恶性行为，不宜再考虑扩大12至14周岁追究刑事责任的罪名范围或者从12周岁进一步降低刑事责任年龄的问题，解决此类问题需要在现有未成年人保护的法域内做好制度衔接和内容对接。《刑法修正案（十一）》解决了个别案件的未成年人犯罪问题，而面对未成年人违法而未达到犯罪是否在年龄上也需要降低与之对接呢？在我国《治安管理处罚法》修订之时，的确是一个值得考虑的问题。

我国《治安管理处罚法》第21条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：(一)已满14周岁不满16周岁的；(二)已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的。”《治安管理处罚法实施细则》第12条也规定：“已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教”。对于不满14周岁的人违反治安管理法规的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。目前正在修订的《治安管理处罚法》对此作出修订，并修改为“已满14周岁不满18周岁，初次违反治安管理的”未成年人，在违反治安管理处罚法时，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。”对此修订，理论上存在不同的观点。有观点认为，14周岁一般是初中或者高一学生，是处于青春期的未成年人最活跃的一段时期，也是最叛逆的一个阶段。降低行政拘留年龄下限，可以对校园欺凌行为起到惩戒作用，对于维护学校安全和社会稳定具有重要作用。也有观点认为，降低行政拘留年龄未必能实现保护未成年人的初衷。未成年人的行为自由与行政拘留后封闭式拘禁相比，后者所处环境会发生巨大变化，这一环境会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健康产生影响，甚至有可能促使其形成反社会人格，导致攻击性增加，日后矫正的难度更大。①参见王春霞：《公安部拟将行政拘留执行年龄从16周岁降至14周岁》，载《中国妇女报》2017年2月17日。面对上述不同的观点与争议，《治安管理处罚法》如何在限制人身自由上对接《刑法修正案（十一）》成为需要讨论的问题。

我国《刑法修正案(十一)》刑事责任的起点年龄是适用不同处罚的一个界限，不是处罚与否的界限。尽管民事责任年龄与刑事责任年龄下调为行政拘留年龄的调整提供了启示，且未成年人“违法犯罪”需要付出一些必要的代价，但其“代价”未必都应以限制人身自由的处罚作为严厉与否的标尺。如果将行政拘留年龄与刑事责任年龄保持一致，有可能会出现将刑事责任年龄降至12岁和原来的14周岁一样存在一些难以解决的问题，均无法杜绝刑事责任年龄之下的未成年人实施的违法犯罪行为，实践中社会还很有可能为此付出更大的代价。况且，行政拘留的期限较短，短暂的封闭制裁未必能够得到良好的效果，退而寻求构建轻重有别的不良行为干预体系和机制，可能不失为一种最坏的选择。因为《刑法修正案(十一)》“两条腿走路”方针的其中一条是统筹考虑《刑法》修改和《预防未成年人犯罪法》修改相关问题，而另一条则借助于《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》等完善专门矫治教育体系而实现。

结语

随着我国社会现代化、信息化程度发达以及教育宣传的广泛普及，未成年人的心智早熟较为普遍，我国《刑法修正案（十一）》下调未成年人刑事责任年龄的起点符合社会发展规律和尊重实践，也是对现实问题的及时回应，但解决未成年人违法犯罪问题决不能仅仅靠降低处罚年龄和加大处罚力度。一味降低刑事责任年龄实为“饮鸩止渴”，刑罚过早而普遍地施加于低龄未成年人只会制造更严重的罪犯。因此，加强未成年人刑事责任年龄问题的法法对接，对触法行为有了完善的保护处分措施，而不必在《刑法修正案（十一）》实施之后再次降低刑事责任年龄。②参见姚建龙：《构建独立少年司法制度基本框架——对〈预防未成年人犯罪法（修订草案二次审议稿）〉的补充建议》，载《上海法治报》2020年11月12日。如若对未成年人违法责任的规定一味过于宽松，就会使得法律对未成年人违法行为的约束力减弱，难以有效发挥规范制约作用。《刑法修正案（十一）》对低龄未成年人犯罪刑事责任年龄的严格限制，表明国家不愿继续扩大14周岁以下未成年人刑事追诉范围的政策立场。因为一旦12周岁以下出现校园欺凌以及藐视社会规则恶性事件，如何再次解决好这些问题，便成为司法实践中的难题。如果沿随旧路，依然会纠结于刑事责任年龄的高低问题。鲜活的现实印证了单独依靠降低刑事责任年龄效果不佳，如果再纠缠此问题必然是徒劳。基于此，需要的是加强对未成年人的保护，关注未成年人违法犯罪问题背后隐藏的深层次社会问题，完善和创新社会治理体系，围绕《刑法》的修改在《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》等相关法律上实现有效对接。无论是刑法、行政法、民法抑或未成年人专门法律，对未成年人违法行为均应秉持着从宽处理的理念，最大限度考虑对未成年“受害人”的关切和对“加害人”的多方帮教，最大限度降低“受害人”变为“加害人”的可能性，而非对《刑法修正案（十一）》降低刑事责任年龄规定的郢书燕说。